行政事业单位所属企业国有资产监管的问题及对策

陈百平

行政事业单位所属企业国有资产监管的问题及对策

陈百平

加强对行政事业单位所属企业国有资产的监管，是深入推进国有资产管理改革的重要内容。本文拟结合浙江省行政事业单位所属企业管理的实际，对行政事业单位所属企业国有资产管理中存在的问题及其根源进行探讨，对财政部门如何有效发挥职能作用，规范行政事业单位所属企业国有资产监管，逐步将行政事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，实现国有资产保值增值等提出对策建议。

行政事业单位改革 国有资产 监管机制

随着行政事业单位国有资产管理改革的不断深化，对行政事业单位所属企业国有资产的监管，作为深入推进资产管理改革的一项重点和难点工作，日益受到政府和财政部门的重视。2015年，国务院下发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，要求将党政机关、事业单位所属企业的国有资本逐步纳入经营性国有资产集中统一监管。

本文结合浙江省行政事业单位所属企业管理的实际，对行政事业单位所属企业国有资产管理中存在的问题及其根源进行分析，对财政部门如何有效发挥职能作用，规范行政事业单位所属企业国有资产监管，实现国有资产保值增值等问题提出对策建议。

一、浙江省行政事业单位所属企业国有资产管理现状与探索

（一）基本情况

行政事业单位所属企业主要包括与行政单位尚未脱钩的经济实体、事业单位创办的具有法人资格的企业以及实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位三大类。根据浙江省2015年度企业决算报表统计，全省行政事业单位所属一级企业共1856户，企业资产总计24823亿元，负债合计14076亿元，所有者权益合计10747亿元，营业总收入3218亿元，利润总额233亿元。其中省本级企业（不含省国资委监管企业）资产总计1328亿元，负债合计382亿元，所有者权益合计945亿元，营业总收入439亿元，利润总额82亿元。

（二）管理体制

目前，根据浙江省机构职能分工，除了各级政府授权各级国资委监管的大型企业集团以外，行政事业单位所属企业主要由各级财政部门负责监管，并按照“财政部门—主管部门—行政事业单位”三个层次监管模式，对这些企业涉及国有权益变动的事项，由财政部门负责审批，其他重大事项包括企业管理者的选择、行业管理、经济责任考核等主要由各主管部门和出资单位负责。

从总体情况看，负有监管责任的各主管部门和出资单位基本能履行企业监管职责，也有一些资产管理和经济责任考核的监管制度；通过人事任命和经济责任考核，直接管理部门直属的企业，或者委托事业单位管理下属企业；对下属企业诸如重大投资、大额资产处置、担保等重大事项也有报告报批要求；部分单位能通过内部审计和中介审计获取考核数据，基本能实现国有资产保值增值。但由于行政事业单位所属企业的情况非常复杂，管理层级多，职责分工不清，监管制度不全，使得行政事业单位所属企业在运行、监管等方面还存在诸多问题。

（三）浙江省对行政事业单位所属企业国有资产监管的实践与探索

一是规范高校校办企业管理。2009年，针对省属高校校办企业存在的体制不顺、产权不清、激励和约束机制不健全等问题，为有效加强省属高校校办企业和国有资产监管，省财政厅会同省教育厅等部门，联合下发了《关于省属高校校办企业实行规范化管理的通知》，要求省属高校必须成立资产经营公司，高校所持企业股权统一划转资产经营公司，由资产经营公司代表高校统一行使出资人职责，承担有限责任；高校以出资人身份向资产经营公司委派董事会和监事会成员，并依法履行职权；各高校除对资产经营公司进行投资外，不得再以事业法人的身份对外投资。通过设立高校资产经营公司，在高校与校办企业之间设立了“防火墙”，理顺了高校与企业的产权关系，规避了高校直接投资经营企业带来的经济和法律风险。

二是建立健全行政事业单位所属企业国有资产监管制度。2012年，为弥补行政事业单位所属企业监管制度的空白，浙江省财政厅根据财政部《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企［2001］325号）、《企业国有资产监督管理条例》（国务院令378号）、《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国资委、财政部第3号令）、《企业国有资产法》以及浙江省国资委出台的一系列国有资产管理的政策制度，结合省级行政事业单位所属企业监管实际，研究制定了《省级事业单位出资企业国有资产管理办法》，明确了财政部门、主管部门、事业单位以及所出资企业各自在国有资产管理方面的职责权限和工作流程。财政部门的工作重点是加强对企业关系到出资人权益的重大事项的监管。其他的出资人职能交由主管部门和行政事业单位去履行，特别是企业的日常监管、企业负责人的选择与经济责任考核等应以主管部门和出资行政事业单位为主。涉及出资人权益变动事项的具体申报审批流程为：出资单位申报、主管部门审核、报财政部门审批。该《办法》已成为目前浙江省省级行政事业单位所属企业国有资产监管的主要政策工具。

三是对省级党政机关所办宾馆饭店、招待所、培训中心等经营实体实施集中统一监管。根据国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的要求，进一步推动政企分开、政资分开和政府职能转变，2015年省委、省府“两办”联合下发了《省级机关事业单位经营实体统一管理工作实施意见》（浙委办发〔2015〕15号），省政府授权省机关事务管理局履行出资人职责，按照现代企业制度组建省属国有独资的后勤集团，对脱钩划转的省级党政机关所属的宾馆饭店、招待所和培训中心统一接收和管理，并实行市场化、规模化、专业化经营。目前浙勤集团已经成立，宾馆饭店、招待所和培训中心的人财物已统一划转。浙勤集团整个运作框架由集团本部和子公司两个层面构成。集团本部按照市场需求和划转移交各单位的实际情况，合理整合和配置现有资源，设立子公司。集团本部负责公司发展战略的制定和对子公司经营方向、资产配置、重大决策等重大事项的监督和管理，以及各子公司领导班子的配备和考核管理。

四是对部分省级行政事业单位所办企业划转省国资委集中管理。2015年，根据公安部关于公安机关与所办保安服务公司脱钩的要求，经省政府同意，将省公安厅所属安邦护卫集团公司划转省国资委监管；2016年根据环保部关于环保系统不得办环评公司的要求，经省政府同意，将省环保厅所属事业单位省环境科学研究院所办的环评公司划转省国资委监管。

五是针对部分省级单位下属企业较多的情况，比如：省环保厅、省钱塘江管理局等，要求归并整合，由其中一家公司作为母公司加强对其他企业的监管，理顺产权关系。

六是根据国务院和省政府深化种业体制改革相关文件精神，通过股权转让，积极推进省农科院与所办农科种业公司“事企脱钩”。按照省政府关于质监管理体制改革要求，推进质监系统事企分离改革。

二、行政事业单位所属企业国有资产监管中存在的问题及原因

行政事业单位所办企业是特定历史时期下的特定产物，这些企业客观上也活跃了经济，在一定程度上弥补了行政事业经费不足，减轻了财政负担，促进了社会事业的发展。但所属企业在运行中存在“政企不分、事企不分；企业活力不强，产权结构单一，法人治理结构不健全，管控体系不完善，管理模式行政化，内部机制不够活、风险难控”等问题，制约了企业发展。

（一）数量多、规模小、分布散、效益差

从资产规模和职工人数看，绝大多数是小企业。从行业看，种类繁多，涉及各行各业，如后勤服务类的宾馆、招待所、培训中心等；还有与技术业务相关或相近而设立的校办企业、卫生医疗企业、农业企业、水利企业、科技企业等；从营业收入看，经营状况不理想，营收小、收益差、保值增值能力低。

（二）制约多、决策慢、管理乱、经营风险难管控

由于历史原因，行政事业单位所属企业很大程度上存在“政企不分、事企不分”的问题，往往缺乏市场经营理念和管理手段，习惯于行政依赖，依靠政策优势获得项目与资源，不按市场规律办事。行政事业单位作为主办者或出资人，也习惯于采用行政管理的方式，对企业过多的行政干预和不专业的指导，制约了企业的自主经营权，造成了经营管理上的混乱；同时，由于决策链条过长，跟不上瞬息万变的市场变化，使得这些企业越来越缺乏竞争力。由于“政企不分、事企不分”，很多企业未实行公司制改造，其法律风险、经营风险、财务风险、行政风险都很难防控。

（三）法人治理结构不完善，主办者或出资人监管不到位

行政事业单位所属企业特别是企业化管理事业单位往往是双重法人，既是事业法人又是企业法人，两块牌子一套人马。所用房产大多又属于主管部门，产权无法分割；有些与主办单位之间还有很多往来款项，债权债务没有理清，待处理的盘盈盘亏事项多，企业的股权结构也不清晰，还存在很多历史遗留问题。一些后勤服务单位名义上实行企业化管理，但其事业单位的身份造成内部管理上仍沿袭事业单位管理模式，未建立法人治理结构，经营决策仍按以往事业单位决策程序进行，单位负责人的薪酬按事业单位绩效工资标准发放。主办单位也没有对单位负责人进行经营业绩考核和薪酬管理，国有资产保值增值考核更无从谈起。即使以企业身份存在的经营实体，法人治理结构也不完善，有的虽已成立股东会、董事会、监事会，但运作存在缺陷，有名无实，更多的是听命于主办者或出资人，董事会和管理层没有获得相应的权力。主办者或出资人囿于自身党政机关和事业单位的局限性，无暇顾及企业的运营，监管缺位，没有建立有效的企业负责人业绩考核与评价机制。有的尽管也有一些经济责任考核制度，但没有建立完整的国有资产保值增值考核机制，导致国有资产管理混乱，保值增值率低。“内部监管不到位、外部监管缺失”等问题，是所属企业普遍存在的共性问题。

行政事业单位所属企业国有资产管理中存在的上述问题有多方面的成因。

事实上，对党政机关，国家早已明文规定不得经商办企业，要求党政机关与所办企业在“职能、财务、人员、名称”上实行四脱钩。但脱钩工作并不彻底，有些由于客观原因无法脱钩，如后勤服务企业；有些尽管名义上已脱钩，但依然与主办机关存在着各种各样的利益关系，企业主要负责人往往由主管单位人员兼职。这些人员原来大多从事行政管理工作，不懂经营管理，面对市场能力不足，造成经营管理混乱，效益低下。

对事业单位而言，经商办企业有一定的历史渊源，由于财政投入不足，国家在政策上鼓励事业单位创收以弥补事业经费不足。但由于我国对事业单位的功能定位不清，既有履行政府职责的事业单位，又有搞经营活动的事业单位；有社团性质的事业单位，还有从事公益活动的事业单位。事业单位概念、性质上的混乱导致了事业单位在政策、管理和行为上的混乱，使得政事不分、事企不分问题严重。同时，由于事业单位在对外投资源头管理上不规范，“重投资、轻管理”的现象较普遍，存在盲目投资、随意投资、违规投资的情况，导致对外投资项目乱象丛生，主要表现为：未经审批擅自投资；对外投资未在账面反映；部分对外投资仅在其他应收款等科目核算；未经审批、评估擅自转让股权；对外投资已转让或者已形成损失但仍然在对外投资科目长期挂账；投资收益未上交甚至直接坐支；对外投资多年无收益、利润多年未分配、国有股与其他股同股不同利、侵占国有资产权益等问题。

另外，监管制度不健全也是导致行政事业单位所属企业存在诸多问题的一个重要原因。2006年以来，财政部出台了一系列关于加强行政、事业单位国有资产管理的制度、办法，其中对行政单位明确规定不得办经济实体；对事业单位利用国有资产对外投资的资产范围、审批权限、投资方向等也有一些原则性规定。而对行政事业单位所属企业只是原则规定由各级财政部门按照企业国有资产管理的规定进行监管，但一直没有出台具体的操作制度和办法，使得各级财政部门和行政事业单位在实际工作中无所适从，无章可依。表面上看，财政部门、主管部门和行政事业单位对所办企业都有监管职责，但究竟由谁来代表国家履行出资人职责，以及三者在具体监管工作中分别承担哪些职责、如何履职并不明确，对行政事业单位所属企业国有资产的监管已经成为国有资产管理中最薄弱的一环。

三、加强对行政事业单位所属企业国有资产监管的对策建议

（一）改革的总体思路

按照深化国有企业改革的总体部署，以管资本为主，逐步将行政事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资公司或运营公司；暂不具备条件的，要按照“政企分开、事企分开”的原则，建立以资本为纽带的产权关系，加强规范和监管，确保国有资产保值增值。

（二）具体对策建议

1.分类推进。根据国有企业改革总体要求，以建立完善现代企业制度为目标，以政企、事企分开为重点，通过“改制、整合、注销清算”等方式，加快行政事业单位所属企业的改革步伐。一是要明令禁止行政单位、参公单位以及公益一类事业单位履行企业出资人职责。对上述单位已办企业必须限期脱钩。二是要结合事业单位分类改革推进企业化管理事业单位、生产经营类事业单位转企改制，不再保留事业单位牌子。三是对高校、科研院所等事业单位为促进科技成果转化，以科技成果作价投资而办的企业，应按照现代企业制度运作，由相关事业单位履行出资人职责，建立以资本为纽带的产权关系。同级财政部门按照职责对事业单位对外投资形成的国有权益进行监管。

2.组建统一监管平台。建议成立公共资产运营公司，经政府授权，专司行政事业单位脱钩企业、事业单位转制企业的出资人职责，逐步将脱钩企业、事业单位转制企业划入公共资产运营公司，由其以公司化、市场化的方式直接管理，实现简政放权和以管资本为主加强国有资产监管的改革目标。

3.进一步完善企业国有资产监管体制。按照财政部门—公共资产运营公司（或高校、科研院所等事业单位）—企业三个层次管理模式，理顺企业国有资产管理体制，明确职责，以管资本为主，加强对企业国有资产的监管。其中：

由财政部门负责现有行政事业单位所属企业国有资产统一监管改革，负责制定相关政策、制度；按照职责对高校、科研院所等事业单位对外投资形成的国有权益进行监管，并履行对公共资产运营公司的监管职责。

由公共资产运营公司（或高校、科研院所等事业单位）以资本为纽带，履行对所属企业的出资人职责，完善所属企业国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实国有资产保值增值责任，健全监管机制。

由企业具体负责国有资产的经营，按现代企业制度要求，进一步完善企业法人治理结构，真正形成按照企业化、市场化规则运作的具有创新能力和竞争力的市场经济主体。

4.建立企业国有资产管理信息系统。将企业国有资产的监管由传统的监管手段向信息化管理转变，按照企业国有资产信息化管理的要求，利用互联网、云计算等现代信息技术，建立企业国有资产管理信息系统，利用信息化手段，加强对所属企业资产、财务和经营状况等全方位的动态监管，为财政部门、公共资产运营公司以及高校、科研院所等事业单位管理、决策提供现代化的技术支撑。

Abstract:Strengthening the supervision of those state-owned assets in enterprises subordinate to government departments and institutions is an import part of further deepening the reform of all state-owned asset management.The thesis discusses the underlying issues in the field based on the practices of those enterprises subordinated to the government departments and institutions in Zhejiang provinces.Then it will present its recommendations on how the financial department plays its role efficiently,improve the regulation of the asset supervision,cover the state-owned capital of those enterprises into the unified supervision and regulation system of operational state-owned assets,realize maintain and appreciation of state-owned assets.

Key words:Reform of Government Departments and Institutions;State-Owned Asset;Supervision and Regulation System

作者单位：浙江省财政厅资产处

（责任编辑：李利华）

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The State-owned Asset Supervision in those Enterprises Subordinate to Government Departments and Institutions

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2096-1391（2017）08-0143-06