地方政府债务规范管理下政府投融资的发展方向

许学礼

地方政府债务规范管理下政府投融资的发展方向

许学礼

长期以来，地方政府投融资在促进国民经济发展过程中发挥了巨大作用，但是地方政府债务规模急剧膨胀的同时，也累积了一定的金融风险。在国家供给侧结构性改革的大背景下，地方政府投融资的运营模式亟待转型。本文通过论述地方政府投融资所面临的必然趋势，梳理地方政府投融资的模式，简评现行有关规定和分析目前存在的主要问题，探讨在地方政府债务规范管理下未来政府投融资的发展方向。

地方政府债务 投融资 金融风险 发展模式

一、地方政府投融资谋求转型发展是必然趋势

改革开放以来，间接金融和直接金融工具与规模的不断扩张对国民经济的快速发展起到了重要的推动作用。这其中，间接金融体系以银行为主导，各地为了促进地方经济增长，完成GDP指标，融资需求迫切，在直接金融发展缓慢或受到一定限制、存在难度的情况下，实体经济融资主要以间接的金融机构贷款为主。虽然1990年后，直接融资有了较大发展，但间接融资为国民经济服务的主体地位没有动摇。而间接融资主导的金融结构中，银行层面承担了大量的压力和风险，在巴塞尔协议严格资本充足率的约束下，为能满足不断扩张的贷款需求，银行体系不断改造，2000年以后，几家大的国有商业银行相继上市，通过市场融资来获得更高的资本以进行贷款供给；同时，地方政府层面，由于财政资金不足和直接举债的限制，为了实现硬性的GDP指标增长要求，体现政府业绩，只能不断地创新投融资机制和渠道，为此，地方政府增设了许多新的城市商业银行、信托投资公司和各种信用机构，为进一步拉动地区经济提供投融资服务。

尽管国有企业改制后有了较大的变化，但实际上各级地方政府在整个经济发展时期的促进作用并没有减弱，与地方政府相关的投融资也仍然发挥着重要作用。尤其是2008年金融危机之后，中央推出了4万亿财政刺激计划，在只兑现1.2万亿的情况下，剩余配套资金需由地方政府自己筹集。紧张的财政资金和旺盛的投资需求迫使地方政府大量搭建政府融资平台筹集资金，城投企业、ABS、BOT等模式纷纷崛起，巨额资金被投向房地产、基础设施建设等领域。地方政府的投融资模式有效地推进了城镇化建设，推动了房地产、基础设施、公共服务等领域的腾飞，在保障和改善民生、促进地区经济发展方面意义重大。

从银行表内看，近些年实体经济的信贷增长速度有所下降，但从银行表外看，特别是新型融资形式的不断涌现，实际上我国的整体信用规模仍在扩张，特别是地方政府债务保持着急剧膨胀的态势。据财政部公布的数据显示，截至2016年年底，我国政府债务余额为27.33万亿元，政府债务率为36.7%。其中，纳入预算管理的中央政府债务余额12.01万亿元，地方政府债务余额15.32万亿元，地方政府债务率达到80.5%。相比较，地方政府债务率明显偏高，考虑到隐性债务，地方政府所背负的债务负担实际上更大。而城投企业在2015与2016年，发行债券的规模分别达到了18048.5亿元和24700.15亿元①数据整理自wind资讯。，在相当一部分城投债置换为地方债的情况下，还是保持了一定的规模。从现状来看，地方政府投融资发挥正面作用的同时，也带来了诸多负面效应，比如：投资效率下降，产能过剩，形成了大量无效资产以及金融产品兑付风险等。而债券产品的兑付风险，直接影响金融市场和金融体系的稳定性，处理不当、控制不力，可能会引发系统性金融危机。

近几年，我国进行供给侧结构性改革，将“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”作为经济发展的新方向，其中调减和约束地方政府债务是非常重要的一环；2016年的中央经济工作会议上更是把防范系统性金融风险提到前所未有的高度。另外，自2010年始，针对地方政府投融资债务风险控制的文件陆续出台，各项政策规定纷纷落地，中央不断加强风险监管。因此，在经济增长速度放缓的背景下，在政府进行供给侧结构性改革、金融去杠杆的新形势下，在地方政府债务已经积累了一定金融风险的情况下，整顿、调减、约束和清理地方政府债务是必然趋势，地方政府投融资的运营模式亟待谋求转型。

二、地方政府投融资模式、现行规定及存在的主要问题

（一）地方政府投融资模式

1.地方政府债券。自2009年起，我国地方政府债券发行机制大致经过四个发展历程。第一个历程是财政部“代发代还”，即地方政府债券由财政部通过国债发行渠道代理发行，由财政部代为办理还款付息手续。2009-2011年，我国每年由财政部代发地方政府债券2000亿元，共计6000亿元。第二个历程是试点省（市）“自发代还”，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳开展地方政府自行发债试点，试点省（市）在发债规模限额内，自行发行，由财政部代办还本付息。2012-2013年地方政府债券的发行总额分别为2500亿元、3500亿元，规模日益扩大。第三个历程是试点省（市）“自发自还”，经国务院批准的省（市）在规定的发债规模限额内，自行组织政府债券发行、支付利息和偿还本金。2014年，财政部代发地方政府债券2908亿元，地方政府自行发债1092亿元，合计4000亿元。第四个历程是地方政府全面“自发自还”，2015年、2016年地方政府债发行出现了爆发式增长，发行规模分别为3.84万亿元（其中置换债券规模为3.2万亿元）、6.04万亿元（其中置换债券规模为4.88万亿元）。2009-2016年，我国共发行地方政府债券11.48万亿元，其中近两年发行规模为9.88万亿元，占比达86%。②数据整理自wind资讯。

2.BT模式（Build-Transfer，建设-移交），是政府利用社会资金进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式，由BOT（建设－运营－移交）模式演变而来，即一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。BT多被运用到市政道路建设项目上，但由于运作模式与招投标相关法律法规冲突，一直未得到认可。2012年，财政部、发展改革委、人民银行、银监会四部门联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，严格限制地方政府以BT方式举借政府性债务。

3.PPP模式，即政府部门与社会资本合作，PPP模式是近两年地方政府在基础设施、公共服务等领域使用较多的方式。我国自2014年9月起开始大规模地推广PPP，根据财政部全国PPP综合信息平台统计，截至2016年9月末，PPP入库项目数为10471个，总投资额12.46万亿元，进入执行阶段的项目数为946个，呈现出快速扩张的发展趋势。PPP模式一定程度上可以化解地方政府债务，特别是对于政府有收费权的公共服务产品。在地方举债受到管控的情况下，中央政府力推的PPP模式因融资功能及高杠杆特性，受到地方政府青睐。

4.政府产业基金，包括政府引导基金、专项建设基金等。政府产业基金是2015年以来地方政府的另一个新融资工具。2014年12月9日国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（62号文），明确指出不允许地方政府通过补贴、税收优惠等方式来直接扶持企业。此后，各地政府将原来的政府补贴改成产业引导基金，希望通过市场化运作来提高财政资金的使用效率。据清科研究中心统计，2014年，全国设立政府投资基金76支，目标规模2122亿元，至2015年，分别增至313支、3773亿元，增幅达311.84%、77.8%。2016年，政府产业基金数量进一步增长至1013支，总目标规模则飙升至53316.50亿元，已到位资金19074.24亿元。其中，包括创业投资基金、产业投资基金等在内的股权投资类政府投资基金，共设立901支，总目标规模32227.13亿元，已到位资金11336.47亿元，余下为基础设施类引导基金。产业基金成为地方政府的新融资平台。

5.城投公司融资。城投公司是地方政府城市基础设施建设的重要主体。城投公司的融资方式包括发行债券（包括海外发债）、银行贷款、信托贷款等。我国城投债券起步于20世纪90年代，2009年开始呈爆发式增长，发行规模2821亿元，为2008年的3.81倍。2012年起，随着基础设施建设的资金需求增加，城投债券成为地方政府极为重要的融资渠道，2012年城投债券发行规模为8246.10亿元。近年来城投债券发行规模不断增速，2016年发行量创历史新高，发行规模达到1.74万亿元。城投公司的具体融资模式包括利用旅游区、土地资产的开发、经济技术开发区的建设运营和特许经营权的经营等。在未对城投公司的发展框架明确前，不规范的城投公司通过举债从事基础设施建设，偿还资金来源于财政。随着地方政府债务的不断规范，城投公司市场化转型加快，城投公司与地方政府的关系应成为业务合作的市场化契约关系，以地方政府为客户，主要从事基础设施建设服务，地方政府不再提供直接担保或间接兜底承诺。

（二）地方政府债务管理现行法律法规与监管政策

2014年颁布的新《预算法》和国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方政府举债融资机制得到了一定程度规范。但是，对于地方政府的一些“表外债务”即隐性负债并没有统一的规范口径，有的地方通过政府购买服务、PPP、政府引导基金等方式变相举债的现象屡见不鲜。在此情况下，自2016年第四季度开始，中央对地方政府债务的管理逐步收紧，一系列政策相继出台。

2016年11月，国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号），对地方政府性债务风险应急处置作出总体部署和系统安排，进一步明确了地方政府性债务的边界，仅包括地方政府债券以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式的政府存量债务和存量或有债务。表明2014年以后新发的任何城投类债券以及2014年以前发生但未被认定为政府债务的部分均不属于地方政府性债务的范畴。作为落实措施，2016年12月财政部出台《地方政府性债务风险分类处置指南》，依据不同债务类型，分类提出处置措施，明确了地方政府的偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。

2017年5月3日，财政部、发改委、司法部及“一行三会”六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），该文件与国发43号文以及新《预算法》精神保持一致。清理整顿或有债务成为重中之重，同时，再次划清了融资平台与地方政府债务界限，禁止地方政府违规通过融资平台或PPP形式进行融资或承诺担保，特别是明确金融机构自身应商业化审慎评估平台偿债能力，相对弱化了平台背后的政府隐性增信。

2017年6月2日，财政部进一步下发了《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），以单独发文的形式规范政府购买服务中的变相举债行为，明确封堵了地方政府将原BT、基础设施委托代建工程、储备土地前期开发等包装成政府购买服务形式而变相举债的路径。

可以看出，财政部通过前述50号文和87号文，从总体上初步实现了对当前地方政府主要违法违规融资方式的监管政策全覆盖。在“堵偏门”的同时，也通过发专项债等“开正门”。2017年6月，财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），地方政府土地储备专项债券占用地方政府专项债额度，成为专项地方债的创新品种。2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主，新《预算法》实施后，财政部、国土资源部发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。本次推出的土地储备专项债券，从机制上堵住了融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“歪门”。为了规范政府收费公路融资行为，2017年7月，财政部、交通运输部共同发布了关于印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》的通知（财预〔2017〕97号），第二个专项地方债品种出台；2017年8月，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），在法定专项债务限额内，鼓励地方试点发展项目收益专项债券，打造中国版“市政收益债”是开好“正门”的又一项管理创新。上述文件的落地，均是健全规范地方政府举债融资机制的重要举措，在防范化解地方债务风险，深化财政与金融互动，引导社会资本投入，保障重点领域合理融资需求等方面意义显著。

（三）地方政府投融资存在的主要问题

在加强地方政府债务管理，相关规定纷纷出台落地的情况下，目前地方政府投融资方面仍然存在一些问题，主要表现为：

1.地方政府通过政府购买服务、PPP、政府产业基金，甚至通过各种担保方式进行举债，导致隐性债务普遍存在。比如，（1）部分地方以虚假的政府购买服务变相融资，将政府采购工程包装成政府购买服务项目，通过委托代建等方式，约定以政府购买服务名义支付建设资金，提高了隐性地方政府债务；（2）部分PPP项目操作不规范，一些地方采用固定回报、兜底回购等方式包装PPP项目，借PPP名义变相举债融资，增加了政府债务风险；（3）产业基金方面，地方政府对其他LP往往都有隐性的担保条款，如不具备法律效力的“安慰函”，并且提供土地、房产、股权等抵押物、质押物，实际上扩大了政府的或有负债。

2.许多项目盲目发展，形成了大量无效资产，难以持续运行，致投资效率低，产出回报少。比如，缺乏事先的项目计划和可行性分析，实地调研考察不够，造成资源浪费，一些地方“园区闲置”现象严重。

3.对于很多没有前景的项目融资，用优良的企业资产担保，或者政府进行兜底承诺，既拖累了好的企业，又会透支政府信用，积累财务风险。而这其中，违规担保、违规抵押发债问题最为明显：（1）由于一些企业基础资产不好，盈利能力弱，现金流差，没有政府承诺或好的企业担保很难融资；（2）违规抵押发债方面，地方政府的典型做法是通过城市总体规划的修改，先由规划局将公益性非商业用地，由国土资源局以出让方式注入到融资平台，再由融资平台将用地使用权抵押担保发行债券。部分融资平台公司被注入非营利性资产或无效资产，变相降低了融资平台公司的资产负债率，也存在土地等资产被高估情况，不能真实反映融资平台公司的财务状况。

4.地方政府债务问题对金融稳定造成了影响，放大了金融系统风险。近些年来，地方政府或平台公司融资，或多或少同土地相关，“土地财政”比较突出。在并无实际产出或产出效率较低的情况下，变相扩大了金融杠杆，加大了金融风险。不仅如此，地方政府平台债运用了多种金融工具，如信托产品、资管产品、基金产品等，一旦发生兑付风险，将会带来一系列放大的市场效应，对整个金融市场形成冲击。

5.其他问题包括：（1）在地方政府财力分散的情况下，流动性支撑不足，很多好的项目发展遇到瓶颈；（2）政府与社会资本合作模式落地难，实践操作中政府主导的真正签约落地的PPP项目比例较低；（3）地方政府债务透明度不高，我国目前未实现对地方政府显性、隐性债务的全面、准确统计，或有负债的确认条件和计量属性不完善，有待制定统一、清晰的地方政府性债务统计口径和标准；（4）限制违法违规融资担保和严格预算管理一直是中央政府所强调的，但是由于各地发展问题，地方政府对此认识不足，同时，具体查处问责机制执行也不够严格，导致《预算法》的严肃性大打折扣等等。

综上，面对地方政府投融资仍然存在的问题或现象，加之监管部门不断采取措施加强地方政府债务行为管理、加大监管力度的形势，探索地方政府投融资发展的新方向新路径，已成为各界共同面对的紧迫课题。

三、新环境下地方政府投融资的发展方向和建议

通过上文对地方政府投融资问题和监管规定的分析，可以非常清楚地得出一条主线，那就是地方政府投融资必须控制在一个风险可控的范围内，不能为了业绩而进行无序的投资、举债，始终不能脱离任何投资举债都必须以偿债能力为基础这一基本的经济逻辑。有了这一基本逻辑，未来地方政府的投融资发展方向和整体思路即已非常明确了：（1）对于地方政府的直接举债，实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一；（2）对于地方政府间接参与的一些投融资手段，比如PPP、产业投资基金，在引入社会资本的情况下，贯彻收益共享、风险共担的基本理念；（3）对于城投公司，其对外融资并不是不能做，只是不能再将其视为政府的一部分，不能简单地将城投公司偿债能力和政府信用直接划等号，城投公司的“金边”属性将成为往事，“谁借谁还、风险自担”，不论城投公司还是一般企业，一视同仁，举债必须以其独立的运营能力和偿债能力为依托，政府不再兜底。如果不执行上述标准，笔者认为很难完成地方政府债务的清理，也不可能有效控制地方政府各种形式的新的不良债务。

在目前经济下行和金融去杠杆的大背景下，地方政府投融资面临着新的严峻形势。一方面，地方政府负债作为金融去杠杆的重要一环，必然受到很大程度上的约束和限制，也必将逐步转向正轨；另一方面，过去地方政府债受到各种政策的支持，而当下融资平台需要整顿和压缩，金融机构层面必然对此类的融资项目更加审慎。在这种情况下，很多项目也会因为没有后续资金而暴露风险，从而面临着被清理的可能。

在此基础上，笔者关于地方政府投融资发展有一些宏观和微观的认识。

（一）宏观层面

1.我国的经济体制决定了财政的职能即建设性财政不会改变，所以通过地方政府举债和平台融资实现地方的经济增长，增强地方经济影响力，这个方向依然会坚持。若非如此，我们不可能走快速发展的经济道路，历史和各国经济发展的经验都反复表明了这一点。另外，没有公共资本的支撑，公用事业也不可能很快得到改善。国家的性质决定了财政的职能，决定了地方政府债务融资必然的功能。

2.地方经济发展应切合实际，不能单纯追求GDP增长。政府在制定发展目标时，总体上可能是科学、合理的，但是如果分解到地方，地方把它当成硬性指标，与本地经济发展不相匹配时，以指标为准还是以当地实际为准，确实存在着冲突。片面追求指标、追求速度、增加投资的做法，很大程度上是外部压力造成的。如果实践中还是只问产值、只问增长，不改变观念，财政预算很难实现硬约束。

3.制度建设有待进一步完善。现行的法律法规和相关监管规定，存在着条款互有背离、矛盾冲突之处，具体适用执行上会有不明确不清晰的地方，监管机构应继续梳理完善制度规定，确保各项政策的一致性和连贯性，使得各项投融资举措都有法可依、有章可循。

4.增加地方政府债务的透明度势在必行。各级地方应将年度预算中政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。同时统一、清晰的地方政府性债务统计口径和标准也需予以健全。

5.严格执法，严肃财经纪律，加大问责，才能解决财政硬约束、预算硬约束执行的问题。可以说，限制财政违法违规融资担保和严格预算管理已不是一个新问题，但是在形势发生变化，特别是宏观目标出台后，各级政府方面都对经济发展寄予很高期望，《预算法》的严肃性往往会受到影响，甚至被置之脑后。近期的监管举措其实已有所体现，因违法违规举债问题，重庆、山东、河南、湖北等地相关责任人和单位陆续被问责处罚。而这仅仅是个开端，笔者认为对于违法违规举债行为，“严厉惩处、穿透到责任人、终身问责”，将成为监管新常态。当然，在目前地方政府债务已经扩张、风险空前之大的情况下，投资者希望政府信守承诺和合同约定，不能因预算约束而放弃过去的承诺。如果地方政府全面违约或相当一部分发生违约，过去很长时间形成的债务规模和风险将得不到有效的化解和解决，可能会引发社会矛盾、影响金融稳定。毕竟政府还承担着社会责任，如果发生问题不积极协调、不履行约定，坚持硬约束，将对信用体系、对社会稳定造成极大伤害。

（二）微观层面

1.经济新常态下地方政府投融资模式应从单一走向多元。以地方政府融资平台为主的传统融资模式透支政府信用，在经济不确定性增强的情况下，有可能因为风险的集中暴露，酿成隐性的金融危机，冲击不发生系统性风险的底线。因此，在现有融资模式的基础上，更应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极探索更多的市场化融资模式。

（1）地方政府债券。地方政府债券是地方政府直接融资的最常见方式，法律法规、监管政策对此有非常详细的规定，在此不再赘述。

（2）土地储备、收费公路、项目收益等专项债券。2017年6月，财政部和国土资源部联合下发了《关于印发〈地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）〉的通知》，该规定为政府直接融资打开了一个新的渠道，将原有的一部分由平台公司承担的融资重新收回到政府手中，通过这样的方式，既保持了融资渠道的畅通，也将地方债务纳入全口径预算管理。土地储备专项债由于明确了发债主体并纳入地方政府预算而理顺了债权债务关系，同时也由于有统一管理的储备土地作为支撑，确保了偿债资金来源的稳定性，必然在未来的地方政府投融资中扮演非常重要的角色，地方政府可以率先尝试，率先收益。2017年7月发布的《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，对收费公路专项债券发行、使用、偿还的管理和监督作出了具体的规定。由于我国公路发展还处于成网的关键时期，由于收费公路有长期稳定的收益来源，此类专项债将会发挥更加重要的作用。另外，根据2017年8月《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，像供电、供水、污水处理等未来可以产生经营性收入的市政项目等，有条件的地方政府均可考虑通过项目收益专项债的品种发行融资，拓展新的融资渠道。

（3）PPP项目融资。国发43号文和国发60号文明确指出，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。但现实中，PPP项目一般都面临着建设周期长、投资回报低、审批和操作流程复杂、政府保持强大控制权，社会资本参与没有话语权等一系列问题。这些问题可考虑从以下几方面解决：（1）强化政府部门的契约精神，对政府部门的职责进行明确界定；（2）制定标准化的项目审批程序，简化审批流程；（3）创建科学的价格形成和财政补贴机制，通过贴息、税收优惠等措施充分调动社会资本的积极性；（4）加强识别项目融资风险和制定风险分担机制，避免一些伪PPP项目；（5）加快培养PPP项目投融资专业人才，既包括具有专业经验的项目管理人才，也涵盖具有足够管理经验的政府人员。

实践中要想真正推动PPP项目，笔者认为只要真正纳入预算管理，可以采取贴息或优先股等方式，在规划可行，有政府信用担保，维持一定收益的情况下，中介机构愿意帮助政府融资。如果没有相对的控制力，没有可预期的回报，社会资本很难进入。因此，对项目加强可行性分析，在各方的利益关联与风险都得到有效的明确和保护的基础上，项目才能够更有效的开展。加上具体措施再进一步完善，PPP平台应有自己的发展空间。

（4）产业投资基金。产业投资基金与PPP模式本质都是通过政府与社会资本的结合，为地方基础设施建设和产业引导服务，通过撬动社会闲置资金，引入社会资本的力量，达到缓解市场失灵和带动地方经济发展的目的。很多地方都在开展政府产业投资，但有些省地市的成效并不高，除了当地经济发展环境和产业基础、创新条件等因素外，究其具体原因主要在于一些产业基金定位不清晰，且要求区域投资占比较大，导致投资项目受限，也缺乏明确的引导方向，投资回报达不到预期。

针对上述问题，笔者建议：（1）对产业投资基金应按照类型予以区分，需明确定位，到底是针对孵化企业、某个重点行业，或是按市场化原则扶持新兴企业、产业等，对于不同类型的投资基金应有相配套的政策。目前的地方产业基金，对地方投资的比例约定较高，对于项目的选择权放手不够，政府指令或意志具有决定性，一定程度上起到了抑制作用。地方政府应当对产业基金进行分类，确实是地区要重点支持的产业，可以设立种子基金，纳入地方政府预算，暂不考虑短期回报；对于地方相对成熟的产业，可由社会参与方运作，既满足地方发展的需求，又给予社会资本以动力，这样才能实现政府与社会资本相结合的初衷；（2）应厘清政府与社会资本各自的职责，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的互动格局，逐步走向良性循环。

（5）城投公司融资。如前文所述，城投公司对外融资并不是不能再做，城投公司作为地方建设的重要参与方，历史使命并没有终结，在未来可预期的很长一段时间预计仍将承担重要角色。但应转换一种思维模式，将城投公司和政府之间进行清晰的切割，对于没有持续盈利能力和稳定现金流来源的城投公司应谨慎对待，甚至逐步进行清理。不能走以前的老路子，为了充规模而装进各种资产，随意改变资产性质和用途。实际上，各个地方由于经济特点不同，都会有比较强的公共事业项目或有潜力的公用平台项目，需要因地制宜，根据自己地区的特点和需求来设立城投公司，有效地组合资产，并应逐步实现其市场化运营。

2.项目性质与融资模式应精准匹配。对投资项目的性质不作区分、“拉郎配”或“抓壮丁”式的融资方式，可能侵害投资者的利益，损伤政府投资项目的公信力。地方政府投资的项目融资方式安排，应根据项目的不同性质，实行政府机制和市场机制的不同组合。（1）属于经营性项目的，地方政府尽可能减少政府投资，让企业或社会资本成为项目投资主体，由企业负责融资、建设和运营。地方政府的职责主要在于制定项目规范标准和监督，不形成地方政府债务；（2）大部分准经营性项目，企业等社会资本都可以投资，地方政府可发放投资补贴或者进行购买服务，由政策性担保公司提供融资担保，只形成地方政府或有债务；（3）部分准经营性和非经营性项目，主要由地方政府财政直接投入或负责融资，采取地方政府成立相应的平台公司进行投资建设等方式，形成地方政府债务，可进入地方政府预算，由政府财政予以承担，按预算绩效管理模式对资金使用进行监督与评估。

3.建议继续加强和完善监管，有效控制风险隐患。在目前的发展形势下，建议政府层面应继续加强和完善监管：（1）建立符合国情的地方政府投融资管理框架和事前规范、事中监督、事后审计的地方政府投融资监管体系，提高地方政府投融资管理能力，合理配置偿债资源，确保不出现政府方债务危机；（2）构建地方政府投融资风险预警机制和地方政府投资项目绩效、负债率、债务率、债务增长率、债务依存度、偿债准备金率等监控指标体系，加强地方政府对投融资规模的密切监控及预警，使风险始终保持在可控范围内；（3）严肃地方财政预算管理的纪律，健全地方政府投融资管理的激励惩戒机制，把好地方政府投资项目准入和控制投融资规模关，严格投融资决策程序。

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［8］屠雁飞.地方政府可成立产业投资基金［EB/OL］.中国经济网，2016年4月24日.

Abstract:Since long,local government investment and financing has played an important role in improving national economy.But along with the expansion of local government debt,the financial risk can also not be ignored.In respect of national supply-side reform background,the operation mode of local government investment and financing need a change.This paper studies the trend of local government investment,sorts out the mode of local government investment,discusses the situation and main problems nowadays and explores orientation of government investment and financing under the standardized management of local government debt in the future.

Key words:Local Government Debt;Investment and Financing;Financial Risk;Development Mode

作者单位：东兴证券股份有限公司

（责任编辑：董丽娟）

Orientation of Government Investment and Financing under the Standardized Management of Local Government Debt

Xu Xueli

F812.5

A

2096-1391（2017）08-0064-09