地方财政预决算调整偏离度研究——以上海市一般公共预算为例

韩 曙

地方财政预决算调整偏离度研究
——以上海市一般公共预算为例

韩 曙

财政预算调整是《预算法》赋予政府进行预算管理的重要内容。全国人大和地方各级人大都按照《预算法》的规定审议和批准各级政府的预决算调整。但是，《预算法》并没有量化性的指标规定预决算调整的幅度范围和标准，因此通过分析和研究，提出建立量化性的地方财政预决算调整偏离度指标，以便进一步规范地方财政预算管理。

预决算调整 偏离度 量化指标

地方财政预算调整是《预算法》赋予各级政府进行预算管理的重要内容。历年来地方财政预算都要在执行过程中进行必要的调整。但是，随着《预算法》的修改实施，对地方各级政府预算的法治强化程度更高了，因此，如何强化地方权力机关对预算调整的法律约束，以便进一步规范预算执行中引起的地方财政收支总量变动，细化地方预算总支出的加减因素、地方政府各类债务发行对预算执行的影响等，使地方财政预算的执行更加客观实际，更符合《预算法》的要求，这是本课题研究的宗旨和意义之所在。

一、预算调整的现实状况

（一）预算调整的法律依据

从法律层面来看，地方各级预算调整是《预算法》规定的重要内容之一。

全国人大常委会颁布的《中华人民共和国预算法》中单列第七章，从第六十七条到第七十三条，对中央、省、直辖市、自治区以及县乡镇财政预算调整做出了详细规定。

地方人大也有相应的法律法规颁布，如2017年6月23日，上海市人大常委会审议通过并颁布的《上海市预算审查监督条例》，在总则中有预算调整的内容，在第四章，从第三十五条到第三十八条，专门规定预算调整的审查和批准，规定了市与区财政预算调整方案的相关内容。

（二）预算调整的程序

1.中央预算调整范围与审批。《预算法》规定，经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：需要增加或者减少预算总支出的；需要调入预算稳定调节基金的；需要调减预算安排的重点支出数额的；需要增加举借债务数额的。

中央预算的调整方案应当提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇预算的调整方案应当提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。

2.地方人大预算调整的范围与审批。《上海市预算审查监督条例》规定，由上海市人大审议并批准的预算调整范围是：经各级人民代表大会批准的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，在预算执行中依照《中华人民共和国预算法》的规定必须调整的。各级政府应当编制预算调整方案，市、区政府报本级人大常委会审查和批准，乡镇政府报本级人民代表大会审查和批准。

3.预算调整的标准。《预算法》规定的中央及地方预算调整标准：一是需要增加或者减少预算总支出的；二是需要调入预算稳定调节基金的；三是需要调减预算安排的重点支出数额的；四是需要增加举借债务数额的。

（三）上海财政预算调整的实施情况

我们研究了近8年来（2009-2016年）上海财政预算的调整情况。也即《预算法》实施前后，上海市财政预算数和执行结果进行了比较，发现每年财政预算收支执行数都经过调整，且都大于年初预算数。我们用预决算偏离度指标来衡量预决算调整情况，其指标一般以偏离度高低作比较。所谓预决算偏离度，就是一般公共预算支出决算数-年初预算数/预算调整数。偏离度越低，说明预决算的准确度越高。我们运用该指标对上海8年来的预决算调整和执行情况进行测算，发现平均预决算偏离度率为14.62%，其中有4个年份的偏离度超过10%，如2010年为11.53%，2011年为16.57%。2015年和2016年的偏离度更是分别达到33.1%和25%。即便不超过10%的年份，其偏离度也不是与GDP同步，而是超过GDP增长幅度（见表1）。

表1 上海市一般公共预算支出预决算偏离度情况表 单位：亿元

当然，除了一般公共预算在执行过程中需要调整之外，政府性基金预算、社会保险预算、国有资本经营预算都有调整的情况，限于篇幅，本文着重对一般公共预算情况进行分析。反观国际上，不少发达国家的预决算执行的偏离度一般在±5%以内，美国在过去的25年里，各州的收入预决算偏离度平均只有3.5%，支出偏离度平均也在3.42%。国际上的经验说明，我国各省市的预算编制与预算执行和决算之间的精准度还有待进一步提高。

二、对上海财政预算调整情况的分析

对历年来上海财政一般公共预算在执行中实施的调整情况以及预算编制的准确问题进行分析，其调整的主要因素是：

一是预算编制的技术性因素。年初在向市人代会提交审查批准的全市以及市本级预算报告中，只有当年可用财力安排的支出，而政府债务、上级专项补助资金和上年结转资金的具体安排情况没有编入年初预算或只按支出科目预计编入，这些资金在执行过程中势必会产生追加数据。同时，在项目批复之前进行必要的评审，评审之后，有的项目要追加预算，有的要削减预算，有的项目要取消，有的要暂缓，这些过程对平衡预算，以及编制年度预算执行报告和决算报告产生影响，因此，在年中须经人大常委会审议批准，才能作出调整。

二是预算执行的部门和项目上的因素。人代会审查批准的当年度财政预算，虽然每个部门都有落实的预算安排，各部门经办的项目也有资金配套。但是其中有相当一部分资金，比如地方政府的债务规模，在未经国务院批准之前，不便体现在具体的项目和部门之中，而是作为保留预算。地方政府性债务规模只有经过国务院批准后，才能落实到各区，并在执行中由财政部门或主管部门追加到具体使用的单位和项目。这就使得人代会批准的预算（包括部门预算）是一个数，到常委会审查决算时，是另外一个数的状况。

三是宏观经济形势和财税改革的因素。比如2010年的一般公共预算调整原因，是为了保持宏观经济政策的连续性、稳定性，大力推进经济结构调整和加快转变经济发展方式，巩固经济回升向好的势头，国家决定2010年继续实施积极的财政政策。因此在2009年代理发行地方政府债券的基础上，2010年继续发行地方政府债券，并核定本市2010年地方政府债券规模为71亿元，债券资金的用途是全部按照国家规定用于大型居住社区外围大市政配套设施、郊区污水管网工程、老港综合整治等公共基础设施项目建设。为此，经市十三届人大常委会二十次会议批准，调整了2010年的一般公共预算收入与支出数。

2015年的预算调整，主要是财政部分批核定本市自行组织发行2015年地方政府专项债券411亿元，其中，置换债券378亿元、新增债券33亿元。在专项债券中，置换债券378亿元由市本级安排使用66亿元，转贷区县政府312亿元，主要用于置换市本级和区县政府存量专项债务；新增债券33亿元全部转贷区县政府，主要用于具有一定收益的项目资本支出。因而在预算执行中，根据《预算法》的规定，市财政局分别编制市本级预算调整方案，提交市十四届人大常委会21次、23次会议审查批准。同时，根据国家有关进一步盘活财政存量资金的要求，市本级动用预算稳定调节基金等存量资金，经批准用于增加安排市本级偿债支出。

2016年的预算调整，是营改增全面实施以后，中央与地方调整分成比例，在中央返还本市营改增税收基数后，市财政又将其用于增加市对区税收返还支出；同时对一般公共预算作了两方面调整：一是重点支出项目调整。将市本级年初预算中的基本建设专项补助资金调整为市对区转移支付；二是调减年初预算在“城乡社区支出”安排的政府性债务偿债资金，用于增加安排社会保障和就业支出。

四是预算调整的时间因素。2010年至2014年的预算调整时间一般都在6-7月份，2015年起，采取分阶段调整，先后在2015年6月18日的市十四届人大常委会第二十一次会议、9月24日的第二十三次会议、11月19日的第二十四次会议上提交调整议案，并获得通过。2016年的预算调整时间也分别在4月21日的市十四届人大常委会第二十八次会议和11月11日市十四届人大常委会第三十三次会议两次会议上提交审议，也获得通过。之所以要分阶段调整，主要还是需要调整的内容比较多，几乎每一项调整的内容都要在人大常委会上审议。2016年的调整内容涵盖了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算等四本预算，而且必须都调整完毕后，四本预算取得综合平衡了才提交人大常委会审议批准。

我们认为，在财政预算管理上还存在一些深层次问题。

（一）预算编制过程有待完善

首先，历年来，财政部多次发出通知，要求不断提高地方预算编报的完整性，地方各级财政按照《预算法》和财政部的规定，在编报公共财政收入与支出的同时，完整地编报上级各项补助收入，其中返还性收入和专项转移支付按照上级提前告知的预计数编入，但实际情况是，中央一般不会将专项转移支付数字提前告知。其次，政府性债务收支预算年初不编入，报人代会审议时也不说明，而是在每年的7月中旬，向人大常委会报告半年度预算执行情况时再提出预算调整数，人大常委会一般都表决同意预算调整报告，没有被否决的情况，由此年初预算与年终执行结果出现的差异不可避免。

（二）部门预算编制有待细化

基数加增长的传统仍然难以有所突破，而且，由于近年来宏观经济形势和政策变化较多，各部门在编制预算过程中，根本无法预估3-5年中期预算，也无法掌控半年之后的变化情况，不少预算部门只能先有一个草案性质的预算，而在争取预算有所增加和支出规模不断增长的压力下，一些本该由下级财政或下级单位执行的项目就不编入转移支付和下级单位，而是全部编在本级预算，部分主管部门缺乏对项目的科学规划和管理，项目前期准备不充分。因此，财政在与预算单位进行半年乃至年终汇总数据过程中难免出现不断调整的情况。

（三）预算调整机制有待健全

《预算法》规定了预算调整的范围和标准，但是没有规定调整的幅度在多少正负区间，因此各地人大批准的调整预算，偏离度都相当大。而且虽然各级财政部门都严格按照《预算法》的规定执行，并积极转变理财观念，给预算部门开辟了一些预算调整的途径，各级人大的预算调整程序也逐渐规范，也建立了一个常态性的工作机制，但是，受预算审批管理和信息化系统功能不完善等因素的约束，在年度预算执行过程中，如果提交人大常委会需要审议的调整项目比较多，时间又比较紧的时候，也只是走走程序而已，使得列支单位与实际用款单位的预算执行情况往往出现不一致的现象，因此年初安排的预算数据不能完全反映预算单位实际预算需求情况，也造成预算执行数与年初预算数的差异。

三、进一步完善预算调整工作的建议

针对上述问题，提出如下对策建议。

（一）提升预算编制的完整性

按照《预算法》规定的预算完整性原则，各地财政应该将所有政府收支项目，包括补助收支、专项转移支付、政府债务收支等纳入预算编制管理范围。即便这些项目年初一时无法确定，也应该有一个大概的数目，让人大代表、政协委员有所知晓，便于审议。各级政府和部门应分别编制统一、全面的财政预算和部门预算，充分反映以政府和单位为主体的资金收支活动的全貌，既为实现政府决策的科学化提供完备的数据资料，以利于政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节与监督职能，又便于人大代表和全体纳税人监督政府的理财活动。

（二）建立预算调整偏离度的控制标准

公共预算调整偏离度过大，说明公共预算调整行为约束力还有待进一步强化，过度调整的现象普遍存在，因此，全国人大授权地方人大，在实施修订后的《预算法》过程中，进一步明确人大审批的预算调整范围和调整幅度。财政部按照过程控制和结果控制相结合的原则，需要在《预算法》实施层面上，为一般公共预算总收入与总支出、部门预算的调整设定调整的幅度，控制预决算偏离度。上海市政府也应该明确全市以及市级预算编制、预算调整、预算执行三者之间的调整偏离度应该控制在±15%以下，最好在10%左右，对其他项目的调整也要有相应的偏离度控制，超过这个偏离度，人大常委会在审议时应予以否决或者提出修正案，待市政府将偏离度修正在±15%左右了，才予以批准通过。

（三）将预算调整与预决算偏离度情况纳入预算绩效考评范围

各级人大应该督促同级人民政府尽快建立职责分明、具有制衡功能的预算执行监管体系，督促其制订预算调整与预决算偏离度考核指标，纳入预算绩效考评范围。政协专业委员会应该定期开展对比分析，及时剖析财政执行数与年初预算差异的原因，及时提出监督意见。财政部应对预算部门的预算执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预决算执行的精准度。对重点项目进行定期或专项考核，并将绩效考评结果储存在项目库中，作为以后年度安排立项的参考，促使财政部门对预算资金真正从重分配向重管理转变。

［1］王雪云，韩宗保.政府预算调整标准和范围辨析［J］.经济研究参考，2016年31F-4.

［2］胡明.我国预算调整的规范构成及其运行模式［J］.法学，2014（11）.

［3］吕勇.重新界定预算调整范围［J］.中国财政，2011（06）.

Abstract:Budget adjustment is an important part of budget management.The National People's Congress andthe local people's congresses at all levels have considered and approved the adjustment of the government budget in accordance with the provisions of the Budget Law.The Budget Law,however,is unable to quantify the indexes to define the scale and standards of budget adjustment.So through the analysis and research,the paper proposes the establishment of quantitative deviation index of local government budget adjustment,in order to further standardize the local government budget management.

Key words:Budget Adjustment;Deviation Degree;Quantitative Index

（责任编辑：董丽娟）

Research on the Divergence of Local Government Budget Adjustment——Using the General Government Budget of Shanghai as an Example

Han Shu

F812.4

A

2096-1391（2017）08-0133-05

韩曙，华东师范大学EMPA硕士，高级经济师，上海市国家（地方）税务局税收科研所副所长