加强财政收入质量管理促进财政收入健康可持续增长

董敬怡

加强财政收入质量管理促进财政收入健康可持续增长

董敬怡

随着经济发展进入新常态，财政收入增长速度放缓，收入质量下滑，影响财政平稳运行。本文简要概述了财政收入质量定义及评价指标，分析了近年来财政收入质量变化趋势、可能带来的影响，剖析了造成收入质量下降的主要原因，并有针对性地提出了提高收入质量的意见建议。

财政收入 质量管理 可持续增长 经济新常态

近年来，我国地方一般公共预算收入规模不断扩大，收入增长整体处于合理区间。与此同时，受经济下行等综合因素影响，财政收入质量有所下滑，收入健康可持续增长难度加大，财政风险加剧。深刻认识财政收入质量下滑的不良影响，认真分析财政收入质量存在的问题，积极查找原因，并采取有针对性措施，有效减缓收入质量下滑趋势，是适应把握引领经济发展新常态，切实防范化解财政风险，实现财政经济持续健康发展的必然要求。

一、财政收入质量及评价指标

财政收入是政府为满足履行自身职能、实施公共政策和提供公共物品与服务的支出需要而筹集的所有资金的总和。财政收入质量是指财政收入的好坏或优劣程度①钟振强、宋丹兵、刘寒波：《论我国财政收入质量忧患及对策》，《地方财政研究》2005（12）。。财政收入质量的高低，直接影响着财政职能的有效发挥和各项财政政策的贯彻落实，影响到经济社会的健康可持续发展。财政收入质量的高低，可从财政收入规模与经济发展水平相适应程度、收入来源的稳定性以及收入真实性三个维度进行界定②禇思信：《提高辽宁地方财政收入质量问题研究》，2014年。。

（一）收入规模与经济发展的适应性

这是指财政收入规模是否与经济社会发展相适应，是否超出经济社会可承受范围，财政收入占GDP的比重是否处于合理区间。财政收入规模必须与经济发展相适应。收入规模过小，不能有效保证公共服务的支出需求和保障政府职能的发挥。收入规模过大，将加重企业和社会负担，影响经济和财政收入增长。

（二）收入来源的稳定性

财政收入结构包含税收收入和非税收入。其中，税收收入稳定性较好，而非税收入波动性较大，且部分还具有专项用途，较难完全统筹使用。非税收入占财政收入的比重，是衡量财政收入结构质量的重要指标。非税收入占比越高，财政质量就越低，越不利于保障政府及其职能部门的正常稳定运转。此外，从税收结构来看，不同税收来源、产业结构，对税收的稳定性也产生影响，从而影响收入结构质量。一次性和临时性收入过大，也影响收入增长的稳定性。

（三）收入信息的真实性

即是否存在虚增或虚减等收入数据造假问题。财政收入信息是政府和社会决策的重要参考，收入信息真实与否，直接影响政策的制定和实施效果。财政收入信息质量可以用财政收入虚增数或虚减数占财政收入的比重来衡量。虚增收入的表现形式主要有列收列支空转收入、垫交税款、收过头税、先征后返、买税等。虚减财政收入的表现形式主要有应征未征、违法实行税收优惠和越权减税等。在实际操作中，各种虚增、虚减数据的发现成本高，需要投入较多的人力和时间，对专业性的要求也较高，发现难度较大。

二、近年来财政收入质量呈下降趋势

经济新常态下，财政收入步入中高速增长阶段，税收收入增长放缓，财政收支矛盾加大。与此同时，非税收入增长过快，占比不断提高，财政收入质量不断下滑，部分地区甚至发生虚收空转、转引收入等行为。

（一）非税收入增长过快，非税占比不断提高

从非税收入增长速度来看，非税收入增长快于税收增长。2011-2016年，全国一般公共预算非税收入从14136亿元增加至29198亿元，年均增长15.6%。而全国税收收入从89738亿元增加至130354亿元，年均增长7.8%。全国一般公共预算非税收入年均增幅快于全国税收收入年均增幅7.8个百分点（如表1所示）。从非税收入占比来看，近年来，全国及地方一般公共预算收入非税占比呈不断上升趋势。2011-2015年，全国一般公共预算收入非税占比从13.6%上升为18%，提高了4.4个百分点。其中，地方一般公共预算收入非税占比从21.8%上升为24.5%，提高了2.7个百分点①数据来源于《中国统计年鉴》及财政部官网。（如图1所示）。

（二）地方税收入占全国税收收入比重不断上升

在收入增长放缓、收支矛盾加剧的情况下，为完成收入目标，缓解支出压力，地方必然不断加强税收征管。而从利益最大化考虑，那些中央不参与分享的地方税（包括资源税、房产税、土增税、城镇土地使用税、契税、车船税、耕地占用税）将是地方挖潜的合理选择①地方税是指中央不参与分成的税种。考虑到营业税改征增值税后成为中央与地方的共享税，本文不将其纳入地方税统计。。这就促使地方税收入较快增长，占全国税收收入的比重也不断上升。2011-2015年，地方税收入年均增长率为14.4%，高于全国总税收收入年均增幅（8.6%）5.8个百分点，分别高于全国共享税如国内增值税、企业所得税和个人所得税年均增幅8、1.6和5.2个百分点。涉土四税中，耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税年均增长率分别达18.2%、16.7%和15.1%，均大幅度高于地方税和共享税收的年均增幅（如图2所示）。2011-2015年，地方税收入占全国税收收入比重从10.2%上升至12.5%，提高了2.3个百分点②数据来源于《中国统计年鉴》。（如图3所示）。

表1 2011-2016年全国一般公共预算收入情况表 单位：亿元

图1 2011-2015年全国一般公共预算收入非税占比情况

（三）个别地区财政收入数据信息失真

部分地方为完成收入考核，通过虚收、空转、垫税、买税、收过头税等方式违规增加财政收入，导致财政收入数据信息失真。如辽宁省政府工作报告中指出其所辖市、县在2011-2014年期间存在财政数据造假的问题③李丽辉：《人民日报》2017.01.22。。根据《国务院办公厅关于督查问责典型案例的通报》（国办发〔2017〕53号），安徽省亳州市人民医院通过超标准收费、自立项目收费、重复收费等方式，违规收费2314.08万元。江西省南昌市发展改革委涉企乱收费共计578.92万元。湖南省耒阳市矿产品税费征收管理局违规收取耕地占用税、育林基金等税费1092.33万元。同时，根据《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，有的地方违规自行设立项目收费，或对明令取消、停征、免征的项目继续收费，或未按规定标准和范围收费等，涉及收费1.97亿元。上述收过头税费等违规行为，使财政收入发生虚增。

图2 2011-2015年部分税种年均增长率

图3 2011-2015年地方税占全国税收收入比重情况

三、财政收入质量下降的影响

良好的财政收入质量，有利于满足财政支出需求，保障公共服务的有效提供，促进财政收支健康运行。而非税收入非理性增长，非税占比过高，收入信息失真，财政收入质量恶化，将对经济社会产生一系列不良影响。主要有：

（一）加重企业负担，影响供给侧结构性改革等宏观政策实施效果

非税收入种类较多，涉及行政事业性收费、专项收入、国有资源有偿使用收入、罚没收入等，与企业和个人密切相关。非税收入非理性增长，非税占比较高，将增大企业经营成本，加重企业负担，降低企业盈利能力和产品竞争力，削弱了“降成本”、“去产能”供给侧结构性改革等宏观政策实施效果。特别是在经济增速下滑的背景下，企业经营本来就较为困难，收过头费等行为极有可能加重企业负担，严重侵蚀微观税基。

（二）影响政府决策，加剧地方财政运行风险

财政收入数据是财政经济运行的重要指标，也是政府决策的重要参考。财政收入质量下降，特别是各种虚增行为，掩盖了地方财政收支运行的真实状况，不利于中央及时掌握各地收入实际状况和运行中的困难，进而影响政府决策，甚至贻误政策调整最佳时机。同时，收入质量下降，加大了财政收入的波动性和不稳定性，加剧地方财政运行风险，不利于财政收支的平稳运行。特别是在经济下行的背景下，虚增财政收入有可能导致政府对财政收支形势的误判，进而使得财政收支严重脱离经济实际，出现收不抵支的情况。

（三）扰乱财经秩序，影响依法理财

依法行政是建设现代服务型政府的必然要求，而依法理财则是依法行政的重要内容。十八大以来，中央提出全面推进依法治国，对依法理财也提出了一系列要求。而虚收、空转、垫税、买税等违规行为，破坏收入征管秩序，影响财政的规范运行，降低政府依法行政水平，不利于现代财政制度的建立，更影响到全面依法治国的推进。

（四）削弱政府公信力，影响政府形象

当前，非税收入法制建设尚不完善，全凭地方政府和部门手中的权力征收，自由裁量权较大，存在一定的权力寻租空间，甚至成为滋生腐败的温床。少数地方和单位受利益驱动，在非税收入执收中，出现收人情费和只收费不服务、多收费少服务乃至不服务等乱作为、不作为的现象，加剧政府和群众的矛盾，影响社会的公平、公正，降低经济运行效率，最终损害政府的公信力。特别是在当前社会法制意识不断增强、公众媒体监督力度不断加大、新闻传播扩散速度不断加快的背景下，任何收入违法违规行为都可能引起社会的极大关注，对政府形象造成巨大影响。

四、导致财政收入质量下降的原因

财政收入质量下降，受多种因素综合影响，既有经济下行、收支矛盾突出的因素，又有体制机制不完善的因素，还有监管不力、思想未转变的因素。主要有以下方面：

（一）经济增长放缓，收支矛盾加剧

目前，我国经济发展进入新常态，正处在转型升级的关键期，经济增速有所放缓，下行压力较大，新旧动能尚未真正转换。经济决定财政，财政收入增速相应向中高速转变，部分地区甚至出现负增长。与此同时，稳增长、调结构、惠民生支出刚性不断增强，收支矛盾加剧。特别是近年来民生项目提标扩围的深入推进，给市县带来巨大支出压力。为缓解收支矛盾，部分地区加大收入挖潜力度，加强非税收入征管，导致非税收入非理性过快增长。

（二）财政预算管理体制不完善

一是预算编制不够科学。部分地方预算编制还停留在“基数+增长”的阶段，未能结合当地经济发展实际科学编制收入预算，导致收入预算超出实际增长水平，地方迫于完成预算压力，采取虚收等方式完成预算目标。二是收入划分体制有待进一步完善。营改增全面扩围后，地方无大的主体税种，100%归属地方的税种均为小散的零星税种，如占比最高的为契税，其2015年占地方税收收入比重仅为6.2%，较原营业税比重低24个百分点①数据来源于《中国统计年鉴》。。地方在支出刚性增强而主体税种缺失的情况下，通过非税收入补位就成为必然选择。三是非税收入管理方面仍然存在着制度建设滞后、收入征管体制不完善等突出问题，导致部分地方非税收入过快增长。

（三）财政收入考核监督机制不健全

一是收入考核机制不科学。地方政府普遍存在财政收入与政绩挂钩的考核机制，对财政收入增长速度和排名进行考核，部分地方甚至把财政收入增长率作为硬指标，搞“末位淘汰”。在此情况下，为确保通过考核，出现层层加码、级级放大下任务的现象，造成财政收入增长目标严重脱离各地经济发展实际，进而诱导发生为出政绩而虚增财政收入等违法违规行为。二是收入监督机制不健全，未建立常态化收入质量监管机制，尚处于局部的、零打碎敲式的半“真空”监督状态。同时，对导致财政收入质量下滑的行为处罚不严，财政收入造假成本过低。

（四）理财观念尚未有效转变

一是依法理财意识有待增强。新《预算法》实施以来，地方财政预算管理规范性得到有效提高。但部分地区依法理财观念仍然有待加强，依法理财水平与《预算法》的要求还存在一定差距，“跑冒滴漏”、收过头税、“空转”等违法违规行为时有发生。二是发展理念尚未有效转变。党的十八大以来，中央做出经济发展进入新常态的重要判断，并提出一系列发展新理念、新思想、新战略，要求坚持以提高发展质量和效益为中心。但部分地区仍然未转变发展理念，维持原来的思维惯性和速度情结，未能理性看待收入增速的变化，依旧盲目追求财政收入高速增长，忽视财政收入质量。

五、提高财政收入质量的建议

提高财政收入质量，既要着眼当前，采取切实措施缓解收入质量下滑趋势，又要立足长远，建立财政收入质量持续向好的体制机制。

（一）切实减轻困难地区收支压力，缓解其对非税收入的过度依赖

一是在现行转移支付资金安排中，加大对欠发达地区的支持力度。从解决欠发达地区眼前困难的角度出发，根据欠发达地区财源税源规模小、抗风险能力弱、财政收入质量更易恶化的实际，在均衡性转移支付等资金分配中，对欠发达地区给予倾斜支持，缓解欠发达地区收支矛盾，防止欠发达地区收入质量进一步下滑。二是建立阶段性财力补助机制，对部分特别困难地区给予阶段性补助，保障该地区财政正常运行，防止困难地区过度依赖非税收入。

（二）科学编制收支预算，减少“税不够费来凑”的现象发生

一是结合当地经济社会发展实际，合理、科学编制收入预算，促进财税收入增长从任务性向预期性转变，实现收入预算与经济社会发展水平相适应，避免年度预算执行中，因收入不理想而发生“税不够费来凑”的现象。二是加强对非税收入占比过高地区的运行监控，深入分析财政收入结构和收支形势，督促地方根据收入形势，及时调整年度收支预算，积极推动地方对财政收入挤水分，提高收入的真实性，有效遏制财政收入质量下滑趋势。

（三）调动地方积极性，做大税收收入蛋糕

一是完善收入划分体制，增加地方税收收入。在维持共享税收收入格局大体不变的情况下，适当将部分税基宽、属地性强、受益范围明确的税种下放地方，调动地方做大税收收入蛋糕的积极性，促进地方税收收入稳定增长。二是完善税收立法，通过修订完善相关法律制度，合理赋予地方在规定范围内结合当地实际开征新税种、调整地方税税率的权限，增强地方组织税收收入的能力。三是积极涵养财源税源。积极研究出台降低实体经济企业成本实施细则，做好营改增全面扩围、涉企行政事业性收费减免等结构性减税政策落实，切实减轻企业负担。加大地方性行政法规和规章的清理力度，取消在投资、土地、外贸、财税等方面对民营企业的歧视性政策，促进市场公平竞争，优化民营企业发展环境。大力推动大众创业、万众创新，推行“互联网+创新创业”新模式，支持科技“四众”（众创、众扶、众包、众筹）促“双创”。

（四）加强非税管理体系建设，提升非税规范性管理水平

一是积极推进非税立法，研究推动政府非税收入管理条例的制定，为非税收入规范管理提供制度保障。二是大力推进税费改革。按照“正税清费”原则，继续加大对非税收入的清理力度，严禁违规自行设立收费项目或提高征收标准。严禁非税收缴行为与财政拨款支出或经费奖励挂钩，坚决制止为追求财税收入增幅而增加非税收入行为。逐步将具有税收性质的部分收费并入相应的税收，减少非税收入品目，从源头上有效控制非税收入规模。三是完善非税征管体制，将大部分由相关业务部门执收的非税项目，改为由税务部门代收，确保征收管理统一规范。

（五）完善收入质量考核监督机制，强化收入质量管理奖惩

一是完善政绩考核指标设计，严格落实《预算法》“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”的规定，淡化对财政收入增长速度和排名的考核，促进收入预算从任务向预期转变。二是建立财政收入质量考核机制，对非税增长率、占比、财政收入来源及其真实性、合法性、征管部门依法征管、应收尽收、依法缴库情况等进行综合考核，并将考核结果与转移支付资金分配相挂钩，进行相应的奖惩，增强收入质量考核的约束和激励效果。三是加强对收入质量的监督检查，建立财政、审计收入质量检查常态化机制。将治理财政收入虚收空转等作为财政监督检查工作的重要内容之一，促进依法治税、应征尽收。堵塞“跑冒滴漏”，严禁擅自出台“先征后返”等变相减免税政策，坚决杜绝出现收过头税、“寅吃卯粮”等虚增收入行为，确保税收稳定增长。对检查发现财政收入存在数据严重失实或弄虚作假问题的单位和责任人，严格按照有关法律法规进行问责，维护国家财政经济秩序。

（六）加强思想教育培训，切实转变理财观念

一是加强《预算法》培训，增强依法理财意识。对地方党政一把手开展《预算法》专题轮训，帮助领导干部全面、准确掌握新《预算法》的精神、原则，增强预算法治意识，提高领导干部依法行政和依法决策水平。加强对收入征管部门、资金使用部门的人员培训，促使员工自觉把新《预算法》等法律法规的各项要求作为自身行为准则，促进依法办事、照章行权，做到不违法、不犯法。二是加强对习总书记系列讲话精神的学习培训，切实转变发展观念。围绕习近平总书记系列重要讲话精神，积极开展专题学习培训，深化财政工作人员对经济发展新常态、习总书记治国理政新理念新思想新战略的认识，增强用发展新理念指导工作的自觉性，促使员工正确认识财政收入增长速度与质量之间的关系，处理好税收和非税在公共财政收入中的占比关系。

Abstract:As economic development has entered the new normal,the growth rate of fiscal revenue has slowed down,also the quality of fiscal revenue has declined,affecting national finance operation.This thesis briefly defines fiscal revenue quality and summarizes its evaluation measures,analyzes potential impact on the changing trend in recent years.The thesis also analyzes the main reasons that result in the decline in fiscal revenue quality,and suggests howto improve fiscal revenue quality.

Key words:Fiscal Revenue;Quality Management;Sustainable Revenue Growth;NewNormal

作者单位：中国财政科学研究院公共资产研究中心

（责任编辑：李利华）

Improving Management Quality to Promote the Healthy Sustainable Increase in Fiscal Revenue

Dong Jingyi

F812.41

A

2096-1391（2017）08-0093-08