降低制度性交易成本的思考——基于内蒙古、黑龙江的调研报告

中国财政科学研究院2017年“降成本”东北调研组

降低制度性交易成本的思考
——基于内蒙古、黑龙江的调研报告

中国财政科学研究院2017年“降成本”东北调研组

制度性交易成本种类繁多、弹性较大，与企业其他成本关联度高，可谓是“牵一发而动全身”。2016年8月国务院公布的《降低实体经济企业成本工作方案》（国发〔2016〕48号）中，着力降低制度性交易成本被明确列为重要政策目标，并相继出台一系列简政放权和“放管服”改革相关政策。为评估政策落实情况及了解企业进一步的政策诉求，2017年3-5月，中国财政科学研究院“降成本”调研东北组选取内蒙古、黑龙江两省区，对企业制度性交易成本进行深度调研。

供给侧改革 降成本 东北地区 制度性交易成本

一、内蒙古、黑龙江降低制度性交易成本的举措与成效

从调研情况来看，内蒙古、黑龙江采取了行之有效的创新措施，企业普遍反映制度性交易成本有所降低。

（一）内蒙古降低制度性交易成本的举措与成效

2016年以来，内蒙古先后出台了《关于加快推进去产能去库存去杠杆降成本补短板工作的通知》和《关于深入推进供给侧结构性改革着力做好降成本工作的实施方案》等一系列政策性文件。从目前落实的情况看，已经产生了良好的效果。其中，在降低企业制度性交易成本方面的措施与成效主要包括以下几个方面。

1.持续推进行政审批制度改革

内蒙古要求各盟市、旗县（市、区）按时编制和公布权力清单，消除权力设租寻租空间。加快推进行政审批标准化建设，积极探索行政审批二维码、条形码管理，大力推进“互联网＋政务服务”，推广网上审批和网上办事，实现自治区本级行政审批部门全覆盖。从2016年8月31日起，内蒙古全面实行全区企业“五证合一、一照一码”以及个体工商户“两证整合”登记模式，实现了工商注册“零收费”，切实为企业提供了便利。

2.进一步简化企业投资项目核准程序

2016年，内蒙古制定了《内蒙古自治区政府核准投资项目管理办法》和《内蒙古自治区企业投资项目备案管理办法》，明确将项目核准前置条件缩减为“两项半”，即只保留规划选址、用地预审两项前置条件，对重特大项目将环评作为前置条件，其他审批事项实行并联办理，并对时限作出要求。这两个《办法》的出台，将对简化程序、明确时限，进一步压缩审批环节，提高审批效率，提升投资项目核准和备案规范化、便利化水平，激发市场投资活力起到积极的作用。

3.加快清理行政审批中介服务事项及收费

2016年5月，内蒙古向社会公布了全国首张省级行政审批中介服务事项清单——《自治区本级行政审批中介服务事项清单》。同时，按照自治区政府的工作部署，各盟市行政审批中介服务事项清单已于2016年底前完成并公布，各旗县行政审批中介服务事项清单2017年6月底前也基本完成。中介服务事项清单的公布明确了中介服务收费的合法性，最大限度地缩小政府定价范围，充分发挥了市场配置资源的决定性作用，减少了政府及政府部门对中介服务市场的不当干预。通过给予中介服务机构定价权限，让企业可以根据市场变化及时调整收费标准，增强了企业公信力和竞争力。

（二）黑龙江降低制度性交易成本的举措与成效

48号文出台后，黑龙江省在注重与国家文件相衔接基础上，结合黑龙江省实际细化了措施，突出可操作性，在降低企业税费负担、融资成本、制度性交易成本等八个方面提出了42条具体措施，并于2017年先后出台了《降低实体经济企业成本实施细则》和《黑龙江省降低企业制度性成本改革试点方案》等重要文件。在降低企业制度性交易成本方面的措施与成效主要包括以下几个方面。

1.加大行政审批制度改革力度

一是提高审批和服务效率。2015年底，黑龙江在全国较早建成了全省投资项目在线审批监管平台，实现了所有投资项目在线办理，限时办结，依法监督，层层监察，2016年共在线审批、核准、备案项目7800多个。开通了“黑龙江公共资源交易网”，建成了全省公共资源交易平台体系。二是优化企业投资项目相关审批程序。按照黑龙江省政府“多取消、审一次、真备案”的要求，进一步清理规范投资建设项目报建审批事项。2016年精简了投资项目准入阶段手续，只保留选址意见、用地预审和重特大项目的环评审批作为前置条件。项目备案不再作为办理相关手续前置，改为开工前办理。目前，正在组织清理规范投资项目报建审批事项，拟由75项减少到53项，打通投资项目开工前“最后一公里”。三是部分市区实行“负面清单”管理，如哈尔滨新区（松北核心区），企业投资类事项的审批环节由35个减少到20个，企业在哈尔滨新区办理行政审批事项，只要不在“负面清单”范围内就无需审批，可直接备案。

2.继续清理规范行政权力中介服务

2016年11月，黑龙江省政府颁布了《关于清理规范一批省政府部门行政权力中介服务事项和行政许可事项的决定》，共清理规范了68项省政府部门行政权力中介服务事项。2017年2月，在印发《降低实体经济企业成本实施细则的通知》中，又进一步提出全面清理规范行政权力中介服务。大幅压减各类行政审批前置中介服务事项，法定中介服务事项实施目录清单管理，无法律法规依据的全部取消。取消政府部门设立的区域性、行业性或部门间中介服务机构执业限制、限额管理。制定完善中介服务规范和标准。

3.深化工商登记注册制度便利化改革

为了营造宽松便捷的准入环境，整合统计登记证，实现由“四证合一、一照一码”向“五证合一、一照一码”的转变。推进整合个体工商户营业执照和税务登记证，只需填写“一张表”、向“一个窗口”提交“一套材料”，即可办理工商及税务登记。完善便捷有序的市场退出机制，推进企业和个体工商户简易注销登记等改革试点。探索企业登记全程电子化和电子营业执照工作。推进企业名称登记制度改革，实施企业名称全程电子化办理。进一步依法依规放宽住所（经营场所）登记条件，在科技产业园区、孵化器等区域实行企业集群登记。支持小微企业发展和大学生创业。黑龙江省小微企业名录库于2016年12月正式上线运行，并已收录小微企业数百万户。

二、制度性交易成本的表现形式及存在的问题

通过调研，对制度性交易成本的表现形式进行梳理，分为政策规章类、政府监管类、政府服务类三种。

（一）政策规章

1.缺乏相关政策规章或政策规章不合理

调研中发现，部分社会经济关键领域的法律法规、政策规章制定不合理、不完善或者根本缺乏相关制度，捆住了市场正当竞争的手脚，导致企业生产、经营、交易的不确定性增加，无形中推高企业成本。例如，用电企业反映较多的两部制电价计费方式的调整问题。在经济形势较好时，企业满负荷运营，这一问题并不突出，但在经济下行以及去产能背景下，部分企业产量下降后基本电价的问题则逐渐凸显出来。深化电力改革相关政策规章的缺失、滞后和不合理，导致企业用能成本难以下降。

2.有政策规章，但落不了地或基层执行不到位

对国家或省里出台的宏观性政策，地方相关部门如果不能及时吃透、消化，可能导致企业拿着上头的文件却处处碰壁，或即使基层能执行也执行得不到位，致使政策落不了地，交易成本降不下来。例如，国务院2011年出台了支持内蒙古发展的《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》（国发［2011］21号）文件，明确鼓励内蒙古可以尝试使用未利用土地，适当增加土地利用年度计划特别是未利用地计划指标，但执行中由于相关配套制度空缺，导致企业对未利用土地的用地依旧难批。

3.不同部门制定的某些政策规章相互冲突或政策不稳定

政策不协调、不配套、部门之间政策打架也是制度性交易成本居高不下的原因。当前，各个领域改革的任务较重，需要部门之间有效联动，而实际中，部分部门出台文件不配套，给地方造成不少困惑。另外，部分政策不稳定，调整频繁，易产生较大的市场波动，使得企业没有稳定预期，给企业战略和经营带来一定的不确定性，不足以引导企业长期行为，导致制度性成本升高。

（二）政府监管

自2003年以来，世界银行每年发布一期《营商环境报告》，截至2016年11月，一共发布了14期，主要分析了190个国家（地区）的营商环境，并作出排名和解释。世界银行《2016年营商环境报告》表明，在189个经济体中，我国营商环境仅排在第84位。此外，该报告还跟踪记录了世界各国政府如何监管营商环境的改善。世界银行指出，编制《营商环境报告》的目的不是减少监管而是从企业的角度看如何改善监管。现实中确实还存在很多因为政府监管的缺位、越位、错位而引发的企业制度性交易成本升高的情况。

1.政府监管缺位

由于政府监管缺位，部分行业、领域的标准、规范没有及时更新或根本没有建立相关的标准，标准落后于产业的发展，配套设施建设和服务体系没有跟上，在某些产业环节或发展阶段对企业的发展形成掣肘，导致企业在低水平层次竞争，产品附加值低。

2.政府监管越位

经过降税清费措施，政府乱收费几乎绝迹，但各种中介评估费用依然比较高，政府对此的监管尚未到位。以内蒙古某高新技术企业为例，一、二、三期建设项目各类中介评审收费46项，涉及能评（135万元）、安评（135万元）、环评（179万元）、水评（218万元）、危评（150万元）、雷评（13.5万元）等等，累计收费金额达1300多万元，占全部三期项目建设费用的四分之一左右。

3.政府监管错位

部分地方建立的审批平台、审批大厅，只是将原先分散在各部门的行政审批事项和权力“集中”到一个场所。有些审批事项“合并”后，新承接的部门无法胜任原部门的管理职能。有企业反映，合并后的新部门只能解答原属于本部门的问题，而涉及原属于其他部门的问题，申请人还需到原相关部门咨询。此外，以往是“谁审批谁监管、谁主管谁监管”，如今审批权“相对集中”，然而目前部分地方行政审批部门与职能部门的协调对接不够，易出现权责不清、相互推诿、监管错位。

（三）政府服务

1.政府服务越位

降成本的过程是优化资源配置的过程，而资源配置的优化是要让市场起决定性作用，因此，企业是降成本的主体，政府可通过更好发挥自身作用，为市场机制的有效运行创造良好的环境和条件。调研发现，不少企业把降成本简单理解为“政府为企业解困”，寄希望通过降成本来摆脱企业当前面临的生产经营困境，一些地方政府确实也推出了“一对一”救助式帮扶政策。因存在制度性成本，政府出台一些政策措施是必要的，但是如果不能与企业创新管理结合，单纯以帮扶方式降成本，可能会导致降成本表面化，不该降的降了，该降的没有降下来，同时也会造成企业对政府的依赖，改变企业对政府的预期和企业的努力程度，企业坐等政府来帮助降成本。这样长期来看，有可能带来更大的成本。

2.政府服务缺位

政府服务缺位主要表现在，政府该为企业设立的一些平台没有设立，如公共资源交易平台、社会信用信息平台等，加大了企业的时间成本、搜寻成本，这也是制度性交易成本升高的一个原因。黑龙江在这方面做的较好，为了提高审批和服务效率，已建好全省投资项目在线审批监管平台，提高了投资项目在线办理的效率，并建成全省公共资源交易平台体系，逐步实现各项招标全流程电子化。但全国来看，还有不少省市未建立相关平台。

3.政府服务错位

由于前几年机构改革滞后，部门设置不再是一一对应的关系，导致上级政府简政放权的有些职能找不到具体承办的部门，且很多事项又需要多部门协同办理，因而造成了职责划分不清晰、部门分工不明确、业务流程不合理、工作标准不完善等现象。有些事项看似几个部门都在管，却找不到最后拍板决策的部门或人员；而有些事项，相关部门的办事人以“没有收到相关文件，也没有接到相关通知”等为由回复企业，使得不少企业在接洽事务时耗费了大量的人力和时间成本。

三、制度性交易成本形成的原因分析

（一）受计划经济体制影响较深、市场化程度不高

一国或地区的经济并不是土地、技术、劳动力、资金等生产要素的简单叠加。为什么一些国家或地区富裕而一些国家或地区贫困？生产要素并不能完全解释。新制度经济学家经过大量的对比研究得出结论，发展中国家和地区的贫穷在相当程度上是因为交易费用或者经济运行费用十分高昂。如果经济运行费用是高昂的，那么整个经济体系就不可能获得良好的经济绩效。美国经济学家诺斯度量了53个国家的交易费用以及每年对经济增长的影响后认为：“我们可以这样区分高收入国家和低收入国家，每一笔交易需要较少费用的国家是高收入国家，反之则是低收入国家①（美）科斯、诺思等著，（法）克劳德.梅纳尔编：《制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视》，经济科学出版社，2003 年，50-52。”。可见，越是市场经济发达的国家或地区，企业制度性交易成本越低。内蒙古和黑龙江地区市场化程度相比东部沿海地区而言总体不高，要素市场发育不够完善，企业制度性交易成本相对较高。

（二）国企冗员严重，人工成本和管理成本居高不下

作为老工业基地，黑龙江和内蒙古大型国有企业较多，有很多企业退休职工几乎是在职职工人数的一半，甚至更多。如黑龙江某煤炭企业，现有在职职工24万人，离退休职工18万人，每年产煤5000多万吨，人均约250吨，而全国煤炭行业平均水平是人均产煤500-600吨。煤炭开采成本之所以高，其中很大一部分来自人工成本，该企业的吨煤成本中职工薪酬几乎占了一半。企业冗员严重，导致人工成本和管理成本高企。

（三）传统产业和资源型产业比重高，国有经济比重大，新兴产业发展滞后，转型升级、结构调整难度大

以黑龙江为例，大庆“打喷嚏”，全省就“感冒”，这是对黑龙江企业状况的形象写照。黑龙江现有13个地级市，除了1个油城大庆，还有4个煤城、2个“林城”，没上“榜单”的哈尔滨、齐齐哈尔等，则是集中了一批历史悠久、产业传统的大型国企的老工业基地。这些产业多为传统的资源型国有产业，占比已达80%左右，其中能源工业的占比达到54%。与之形成鲜明对比的是，新兴产业发展缓慢，大数据、云计算、互联网+等前沿产业发展相对滞后，2016年，全省高技术制造业增加值仅占全省规模以上工业的4.9%。随着能源、资源、气候、环境等瓶颈制约问题的日益凸显，依靠资源要素投入和低人力成本比较优势支撑的发展模式越来越难以为继。尤其是当国际市场出现需求低迷之际，作为中国能源和重化工业最密集的区域之一，“结构之痛”在黑龙江表现的尤为明显，如何破除“资源诅咒”，进一步推进工业化进程，是资源型产业占比较高省市转型升级的关键。

（四）“投资不过山海关”困境仍在，民营经济成长缓慢

“投资不过山海关”是对东北地区民营投资的形象说法，“政府太强、市场太弱”也是不少人对东北投资营商环境的直观感受。以黑龙江为例，近年来民营经济与其过去相比虽然有了长足进步，在若干领域有竞争优势，但与其他地区横向比较、与其具备的潜力比较，发展还有明显差距，整体发展不够充分。且民营企业多是国有企业的“配套”或“龙套”，它们与国企之间形成的生态不仅是生产经营上的依附关系，体制上的“寄生”关系也十分明显。

究其原因，一是思想观念陈旧。主要表现为小富即安，制度规则契约意识欠缺导致法制意识不足，作为市场经济本质特征的竞争意识和消费者评价导向不强，对新的经济思想、新的商业模式、新技术革命不够敏感等。二是体制机制不规范。主要表现为对现代企业制度运用程度不够，改制企业实质性改革还不到位。三是与成熟的市场经济地区比，商业文化中存在值得总结和改进的因素。主要表现为企业与政府关系过于简单，一些企业片面地理解与政府的关系就是获得资金和资源支持；信用意识还要进一步强化；不愿意挣小钱，不注重小钱可以形成的大积累等。四是政府在优化发展环境方面还存在差距。主要表现为官本位思想还比较重，依靠权力和过多的行政干预增加企业负担，过去有的乱作为、现在有的不作为，利用权力干预企业采购、招标、建设及合作者选择现象还在一定程度上存在。

（五）国企办社会职能剥离和历史遗留问题呈现刚性，改革进展缓慢

剥离企业“办社会”职能，是国企公平参与竞争、真正成为市场主体、实现公共服务专业化的内在要求，也是深化国有企业改革的一项重要内容。目前，内蒙古和黑龙江地区国有企业占比大，部分老国有企业仍存续有大量的办社会职能和一些历史遗留问题，这类制度性交易成本像“滚雪球”一样越积越多，大大加重了企业降本增效、转型发展的难度。如内蒙古包头某国有企业自建设以来，一直承担着教育、医疗卫生、广播电视、公安等政府职能，以及供热、供水、环卫、物业管理等公共服务职能。随着国企改革的深入和国家政策的调整，企业办社会职能逐步移交地方政府管理。在接收企业办社会职能过程中，由于地方财政困难，没有能力承担如此沉重的政社性支出，存在诸多矛盾和问题。再如黑龙江大庆某国有企业，现有职工23万余人，需剥离3.5万人，2004年确定的剥离成本到现在已翻了几倍。仅以教育一项为例，2004年确定的移交成本是6.7亿元，而2016年当地政府接收学校所需财政投入19亿元。随着“三供一业”工作继续推进，移交当地政府的企业办社会职能越来越多，地方财政无力承接。

四、基于调研引发的关于降成本的深层次思考

（一）成本是一个相对的、中性的概念

会计学将成本理解为：为了达到某一特定目的而做出的牺牲，可通过为之所失去的或放弃的资源来计量。经济学将成本理解为：生产过程中所投入和使用生产要素的价格。可见，无论是会计学意义上的成本还是经济学意义上的成本都不是贬义词，而是一个相对的、中性的概念。成本和收益、利润不能割裂来看，没有无本的买卖，问题是如何收回成本，或者说以最小的成本获得最大的收益。

（二）降成本要有“历史观”

自企业诞生之日起，成本就“如影随形”。从历史的角度看，成本并不是一直在上升，也不是一直在下降，因为不同时期不同阶段企业面临的环境不同，企业成本有升有降是客观状态。如过去提到中国经济的比较优势，就会想到中国人工便宜，人工成本是优势；但当前高科技产业盛行、制造业进入2.0时代，人工优势已不再，甚至变成了劣势。因此，降成本应历史地看。

（三）降成本要有“整体观”

这可从两个方面来理解，一是降成本本身各类成本之间的问题。成本的问题在某种意义上是一个分配的问题，比如人工成本对企业来说是成本，对劳动者来说就是收入；原材料成本对下游来说是成本，对上游来说又是收入；融资的财务费用对实体企业来说是成本，对金融企业来说是收入。所以从微观来看，它体现为一个要素的收入分配问题，这边降了，那边就少了。如果仅仅是从会计角度从微观角度去看待降成本，就很可能成为一个“翘翘板”，按下葫芦浮起瓢。所以，各类成本之间是一个整体，降成本需系统推进。

二是降成本与“去产能、去杠杆、去库存”之间的问题。供给侧结构性改革中“三去一降一补”，都是和成本关联在一起的。如“去产能”，即产能严重过剩，是因为有大量的无效成本，是不能带来增值的；“去杠杆”，即杠杆率很高，意味着财务费用很重，成本可能就上去了；“去库存”，说明库存很多，导致资金周转慢，成本也上去了。从经济学的角度来说，由这些问题导致的成本是机会成本，实际上是资源错配的成本，大量宝贵的社会资源消耗在企业低效或无效的成本里。如产能过剩，产能不能有效的发挥出来，说明资源没有充分有效的利用，是资源错配；再如杠杆率高，实际上资金的配置出了问题；还有研发的短缺导致成本的增值效率低，企业没有新技术、新产品、新工艺，过程消耗就高，成本的增值率或者说转化率就低。这样的成本就是低效成本，甚至可以说是无效成本。因此，降成本要有整体观，要与去产能、去杠杆、去库存和补短板相结合。

（四）降成本要有“科学性”

目前从中央到地方，均出台了降成本措施。但措施出台的步骤大都是一上来就分到各个部门，定时间、定任务，分部门要求地方落实。这种“拼盘式”政策制定方式，虽有助于明确各个部门的责任，但也在一定程度上降低了政策决策的统筹性和科学性，导致有些政策与地方和企业的实际需求不甚吻合，企业的获得感不强。此外，成本不可能降为零，有些成本是企业必须承担的，如环保成本、养老成本、研发成本等。政府降成本是要降低那些企业通过市场竞争和自身努力不能降低的成本。如不合理的税费成本、用能用地成本，尤其是制度性交易成本，只有依靠政府深化改革，调整制度、政策，才有可能为企业减负。

（五）降成本要有“预期性”

由于企业面临的环境因素中充满不确定性和各种变化，会导致企业作出错误的判断而致使成本上升，因而政府的一项重要作用就是要稳定预期。政府如果缺位而导致企业没有良好预期，研发就会缺乏动力，成本转化率就会降低、产品附加值也会降低，企业消化成本能力就会减弱。而稳定预期就是要稳定政策，因为任何一项政策的变化，都会引起整个经济社会的连锁反应，如各个行业、各个企业之间各种比价关系的变化、利益关系的变化、风险配置的变化等等，而我们对现有的政策所产生的影响路径难以像医疗上的“靶向治疗”那样精准把控。当然，稳定不是消极的稳定，是对应于化解经济社会中的各种不确定性，即降低风险的整体水平。这样风险转化的成本就可以大大降低，整个经济社会的制度性成本就能够真正下降。这一方面，需要政府全力推进相关的制度改革，切实降低企业综合负担；另一方面，更需要通过企业自身不断创新，提升自身创造附加值的能力，从而扩大消化成本的能力。

五、降低制度性交易成本的路径选择

降成本，政府和企业的基本目标是一致的，但需分清各自的作用边界。对于企业而言，主要是降微观层面的成本，不断增强自身的创新能力和盈利能力，提高成本转化率和附加值。对于政府而言，则主要是降宏观层面的成本，核心即降低制度性交易成本，通过全面深化改革推进制度创新，为市场机制的有效运行营造良好的环境，以实现整个行业企业成本的合理化和最优化，提高整个经济社会的运行效率。

（一）制定和明确市场规则，稳定政策预期，提高经济社会运行的整体效率

一是提高地方治理能力，促进社会经济持续发展和社会良性治理。从区域发展的角度来看，地方治理能力的良性发展是经济社会持续发展、社会良性治理的基础和保障，需要从优化地方治理能力入手，改善企业的经营环境，降低制度性交易成本。就内蒙、黑龙江而言，其治理存在的问题表现为受计划经济体制影响较深，市场化程度不高，政府开放意识不足，管理效率有待提高。必须将转变观念放在首位落到实处，破除惯性思维、路径依赖，创新工作方式方法，创新工作思路理念，推动传统产业在改革中升级，加快新兴产业在推进中成长，实现资源型省份的跨越式发展。

二是政府需制定和明确市场规则。政府作为市场规则的制定者、执行者和裁判者，需要把规则制定好、执行好并监管好，以形成对企业的有效激励机制，为市场竞争创造良好的环境，降低制度性交易成本。

三是政府要有长期打算。从广义上看，土地、人力、能源、物流、融资等成本都与政府有关，政府的管制会导致其价格扭曲，因此这些成本中的一部分应都属于制度性交易成本的范畴，而制度性交易成本是企业自身努力无法降低的。内蒙、黑龙江地区制度性交易成本高有历史原因，是长期积累的结果。要从根源上降低这种成本，政府要有长期打算。政府不仅应当从战略层面找准定位，更应加大政策引导力度，稳定政策预期，使企业找准发展方向，构建长远战略规划。解决这一问题首先需要政府从体制机制入手，完善制度的顶层设计，将政策措施和全面深化改革深度契合，既要为改革争取时间，也要着力推动改革。

（二）完善制度的顶层设计，做好改革政策协调

任何国家、社会运行都需要一定的制度，通过政策规章建立起来的制度可以系统地防止非效率。合理的制度能降低企业的交易成本，而不合理的制度抬高企业的成本。为了达到综合降成本的目标，政府应通过法律健全权力清单制度、明确政府的职责边界，理顺政府和市场的关系，完善制度的顶层设计，加强统筹规划，全力协调推进相关的体制机制改革。

一是推动深化国企改革。内蒙、黑龙江的特点是产业结构偏重，国有经济比重较高，解决国企改革历史遗留问题更是无法回避的首要改革问题。因此，必须加强制度的顶层设计，以盘活国有资产为目标深化国企改革。第一，紧紧围绕服务国家战略优化国有资本重点投资方向和领域，更多投向公共服务、前瞻性战略性产业、科技创新、生态环保、国家安全等重点领域；第二，将部分国有资本和部分国企红利划归社保基金，合理解决国企职工养老金历史欠账问题；第三，推进混合所有制改革，探索实行员工持股，鼓励社会资本参与国企改革；第四，采取兼并重组、债务重组和破产清算等方式让僵尸企业退出市场，尽快剥离企业办社会、厂办大集体等国企非主业。

二是做好各项改革政策的协调、衔接。解决企业综合负担重的问题不仅仅是降税清费的问题，还和社保体制改革、金融体制改革、电力体制改革等改革密切相关。如果各项改革不全面推进，依靠现有的下调一点税率、降低一点社保缴费比例等，不可能使企业有长远、稳定利润。应改善各部门在税费、能源、融资、投资、社保等重点领域各自为政开展治理的现状，加强部门联动和降成本政策的协调，对各省有关部门提出明确工作要求和任务目标，切实保障政策落到实处，真正发挥政策的预期效果。

（三）让市场机制发挥决定性作用与更好发挥政府作用相结合

对于降成本而言，应明确企业的市场主体地位，让市场机制发挥决定性作用，最终需落脚到增强企业内生动力上来。具体来说，企业应不断增强创新能力和盈利能力，提高成本转化率和附加值。这就需要增强企业的市场主体意识，以增强可持续发展能力和核心竞争力为根本目标，提高盈利能力，达到消化成本的目的。

政府则需要通过全面深化改革推进制度创新，形成激励机制，让企业发挥其作为市场主体的主观能动性。一是要矫正政府“缺位”和“越位”现象，同时相应“补位”和“退位”，注重从宏观角度为企业创造健康运行的良性环境和合理机制，通过制度来引导企业的行为，发挥好政府的市场维护、市场引导、市场培育等方面的作用。二是妥善处理中央和地方以及地方各级政府之间的关系，通盘考虑，调动各方面积极性，以全面深化改革为统领，统筹政府改革、市场改革和社会改革，在全社会形成改革合力。三是政府各部门加强协调，加强降成本政策的顶层设计和统筹规划，明确降成本的基本目标，构建长效机制。

（四）完善社会信用体系建设，为企业参与公平市场竞争创造良好的制度环境

社会信用体系建设是政府治理能力现代化的一项重要内容，对于创新社会治理方式、转变政府职能、加强事中事后监管意义重大。近年来，内蒙、黑龙江对社会信用体系建设高度重视，结合推进“放管服”改革，在推动社会信用体系制度、基础和能力建设方面取得积极进展和显著成效。但社会信用体系建设涉及征信、管信和用信等社会生活各方面，涉及政府、企业和个人，内容多，工作量大。内蒙古、黑龙江下一步降低制度性交易成本应以征信系统建设为基础，以信用信息应用为重点，以落实产权保护制度为抓手，大力推进社会信用体系建设，为企业参与公平市场竞争创造良好的制度环境。

一是完善社会信用平台建设。建设和完善各种项目在线审批监管平台、公共资源交易管理平台和各级政务服务平台，建成社会信用信息共享系统，方便企业和个人通过信息共享系统实现信息查询、项目申请等，降低企业搜寻成本、信息成本。二是落实产权保护制度。2016年11月发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》是以最高形式的文件发布的一个顶层设计，第一次提出所有产权形式都要全面保护、平等保护、依法保护，并且有很多具体的意见。在内蒙、黑龙江，要落实好产权保护制度，重点是逐一解决以往产生的与产权相关的历史案件，稳定企业的产权安全预期。同时，政府需加强自身守信践诺，加强对知识产权的保护，鼓励创新经济的发展。

（五）将降成本与产业转型升级和政府体制机制改革相结合

从企业来说，“打铁还需自身硬”，降成本既不能坐等政府来帮扶，应努力通过自身的技术创新、产品创新、工艺创新来提高盈利能力；也不能把降成本孤立起来，必须与产业的变化、技术的变化、业态的变化、模式的变化等结合起来，要看到大势，顺势而为，尤其是在全球化时代，更应学会借势，把降成本内嵌于产业转型升级之中，搭上“产业革命”的顺风车，借力于“一带一路”，占领国际市场且保持长久的市场地位，提高企业盈利能力和竞争力。

政府也不能以静态的眼光看待降成本，而应以动态的眼光去制定降成本的政策，并进行体制机制的改革。降成本不是救死扶伤，更不是保护落后，政府的降成本举措要尊重市场规律，以引导为主，推动实现企业市场竞争和优胜劣汰。要把政府营造良好外部环境与发挥企业主观能动性、促进企业转型升级结合起来，坚持以企业为主体，激发企业规范治理、修炼内功和转型升级的内生动力，通过产业创新、转型、升级，提高投入产出比，提升产品附加值，提升品牌质量，提高竞争实力。

Abstract:Because of its wide range,greater flexibility and high relevance on other costs,the institutional transaction cost deserves great attention.In the State Council's Circular on Publishing the Work Plan on Reducing the Costs of Enterprises in the Real Economy(No.48 Document 2016 of State Council)published and implemented in August 2016,it proposed that reducing institutional transaction costs should be an important policy goal,and issued a series of policy measures on the reforms to streamline administration,delegate more powers,improve regulation.In order to assess the implementation of the policy and understand the further policy demands of the enterprises,from March to May in 2017,"Reducing Costs"research group of Chinese Academy of Fiscal Sciences made an investigation of institutional transaction costs in Inner Mongolia and Heilongjiang Province.

Key words:Supply-side Reform;Cost Reduction;Northeast;Institutional Transaction Cost

调研组组长：刘尚希

调研组成员：韩晓明 张立承 程 瑜 施文泼 景婉博

执笔人：程 瑜 景婉博

（责任编辑：董丽娟）

Reflections on Reducing Institutional Transaction Cost——An Investigation Report Based on Inner Mongolia and Heilongjiang Province

Northeast Investigation Group of CAFS on Cost Reduction 2017

F275.3

A

2096-1391（2017）08-0022-10