以深化国企改革应对TPP替代协议影响研究

《以深化国企改革应对TPP替代协议影响研究》课题组

以深化国企改革应对TPP替代协议影响研究

《以深化国企改革应对TPP替代协议影响研究》课题组

美国单方面宣布退出TPP后，要么继续主导对TPP的重新谈判并确定协议新名称，要么主导签订多个双边贸易协议。国有企业相关条款仍将是未来谈判的焦点和难点，且TPP协议中涉及国有企业的相关条款会以更加严苛的要求在其替代协议中出现。这将对我国国有企业在相关国家的投资、并购、运营带来较大冲击。为此，必须以国企改革的继续深化来主动应对TPP替代协议影响，提前布局继而争得更多主动权和话语权。要转变思维，从政府主导资源配置向市场决定资源配置转变、从管国有企业理念向管国有资本理念转变、从重规模扩张向重结构优化和提质增效转变、从重事后追责惩罚向重风险防控转变。具体而言，宏观上要以“负面清单”思维着力推进混合所有制经济改革和国有资本布局结构调整；微观上要着眼于国有资本活力释放而加快落实混合所有制企业改革和公司治理改革、市场化用人机制改革等各项企业改革。同时，国有企业境外投资并购要积极对接国家发展战略，重点布局“一带一路”沿线国家，提前谋划与相关自贸区成员国的投资、并购事宜，力争在TPP替代协议谈判中争得主动，为BIT谈判的推进增加筹码。

TPP 替代协议 影响 全球化 国企改革

跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement，简称TPP）作为美国“重返亚太”战略的经济支点和奥巴马政府任内的重要政绩，从产生到正式签订历时十年，有其特定历史背景。美国新任总统特朗普则认为TPP对美国而言是一个最大的危险，将给制造业带来致命一击，并于美国当地时间2017年1月23日中午，正式签署命令，宣布美国退出TPP。虽然美国已单方面宣布退出TPP，但并不意味着其退出全球化而封闭锁国，制定和主导国际贸易规则仍将贯穿其对外政策的始终。这就意味着TPP虽然搁浅了，但其替代协议将会面临更加复杂的谈判。而且，TPP中的重要条款及其体现的精神已经或正在对国际贸易规则产生深刻影响。国有企业相关条款是TPP谈判的焦点，也必将成为TPP替代协议谈判的焦点，并且会以更为严格和复杂的要求在替代协议中出现。为此，中国必须通过深化国企改革应对TPP替代协议的可能影响，继而在TPP替代协议谈判中争得主动，为中美双边投资协定（Bilateral Investment Treaty，简称BIT）谈判的推进增加筹码。

一、TPP替代协议的可能出台

美国退出TPP不代表其退出全球化，贸易自由主义固然存在局限，但贸易保护主义更不可能拯救美国。退出TPP代表的仅仅是特朗普政府主政的美国贸易理念的变化，“变脸”后的TPP将会以更为严格和苛刻的形式支撑特朗普政府新的贸易理念和贸易政策。

（一）美国已单方面宣布终止TPP协议

美国当地时间2017年1月23日中午，美国新任总统特朗普签署命令，宣布美国正式退出TPP。签署这一行政命令标志着美国贸易政策正式开启了“特朗普时代”。“特朗普主义”的核心是以“美国优先”的全球利益再分配。特朗普一直以来是反对自由贸易的，他认为自由贸易理念主导下的TPP华而无实，动作太大、太虚，将会“摧毁”美国的制造业，对美国而言是无利可图甚至是吃亏的。包括1994年生效的《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement，简称NAFTA）是美国签署过的最糟糕的贸易协议，和TPP一样是在抢美国人的饭碗。可以说，不论TPP协议命运如何，不可逆转的是全球贸易规则、贸易秩序和贸易格局重构的大趋势。美国单方面退出TPP于中国而言、于全球经济而言都是一次新的挑战，不确定性增加。当然，也要清楚地看到，美国不可能在全球化的浪潮中独善其身，闭关锁国。退出TPP，只是其参与并主导全球化的模式和理念发生了变化，从原来“政治挂帅”而自恋于民主自由的精神食粮向“经济挂帅”而专注于美国的自我建设与发展。换言之，特朗普政府宣布美国退出TPP意味着奥巴马政府力推的亚太再平衡战略的转向，但需要警惕的是这可能是特朗普全球再平衡战略的开始。以特朗普“美国至上”的执政理念，其所谓去全球化的本质是去掉全球化给美国利益带来的冲击，但是美国绝不拒绝全球化给美国带来的利益。况且，美国是全球化进程中最大的获益主体。因此，与其说特朗普主张去全球化，不如说是主导更倾向于美国利益的全球化。

（二）替代TPP的可能性协议分析

反对自由贸易不等于美国拒绝贸易。宣布退出TPP仅代表着奥巴马政府主导的自由贸易的消减，以“特朗普主义”为主导的新的贸易理念和贸易政策将会取而代之。TPP协议中有利于美国利益的条款和内容必将会以另外一种形式呈现。从特朗普商人从政的特质和其执政理念看，由虚转实，精准发力，注重实效将成为其主政期间贸易政策的主基调。由此推断，宣布退出TPP后，美国要么继续主导对TPP的重新谈判并确定协议新名称，要么主导签订多个双边贸易协议。

1.美国主导对TPP协议重新谈判并确定协议新名称

全球化既不是阿里巴巴的山洞，也不是潘多拉魔盒，应以辨证的思维认识全球化和自由贸易。当今世界显然已经成为一个“你中有我、我中有你”的利益共同体，任何贸易导向的选择都不应当是简单、绝对的。特朗普对自由贸易的反感并不当然等于其反对贸易。出身于商人，他应当是最精于算账的，过度的自由贸易可能造成“赔本赚吆喝”的效果；而反对贸易无异于给国家发展上了枷锁，没有贸易就没有经济。基于这种分析，特朗普并非绝对反对自由贸易，如果其彻底反对将不会给美国经济带来提振效果，甚至会把美国封闭于全球化市场之外。因此，特朗普不会绝对反对多边贸易协定，关键要看协定内容对美国利益的影响，不排除会出现一个由美国主导的“特朗普版TPP”。这一协议将会在原来TPP协议基础上进行重新谈判，保留和增加对美国有利的条款，减少不利条款。成员国的范围可能增加，也可能减少，但是归根结底要把对美国有利的潜在可用资源和潜在市场挖掘并利用起来，同时还要充分保障美国国内资源、市场、就业的安全。可以肯定，重新议定的多边协议相关条款将会更加严苛，对发展中国家将会形成更大牵制和打压。通俗地讲，这是美国国际贸易从政治导向下的大“朋友圈”向经济导向下的小“朋友圈”聚焦转型的一个过程。

2.美国主导签订多个双边贸易协议

不能否认美国在全球化过程中所获得的巨大利益，但是从特朗普的角度分析，美国在获利的同时也为全球化支付了大量的成本和代价。换言之，美国在主导并推进全球化过程中“当老大”、“当群主”的政治账是合算的，经济上虽然不亏但是赚的相对少。为此，特朗普强调，虽然退出了TPP，但是他会继续努力与其他国家签订更多公平的双边贸易安排。由此推论，特朗普认为之前的多边贸易协定对美国而言是不公平的，很多成员国参与协议多数也是出于对跟随美国可能会给其国内带来的利益进行考量。也就是说，继续以原有的大“朋友圈”模式进行发展对美国而言边际效益是递减的。为此，特朗普作为精明的商人主政美国必将会对美国参与国际贸易算一笔精细账，逐步精简“朋友圈”，更为精准的一对一谈判才是确保美国利益最大化的更为合理的选择。经过多年的参与并主导多边贸易的发展，美国更加清晰了各国的发展路径及可用资源，现阶段从美国国内的问题导向出发制定更为精准的贸易政策，于特朗普而言将会减少不必要的资源消耗和外流，并更为准确地通过双边贸易协定更大限度地占用发展中国家的资源和市场，继而保证美国利益的最大化。但是，特朗普这种更为公平的双边贸易安排实质上是对美国更为公平、更为有利的贸易安排，本质上仍然是失衡的，因此也是不长久的。可以说，特朗普的更为公平的双边贸易安排不能是一厢情愿的，必须建立在协议相关国利益更为平衡的基础之上。同时，需要看到的是，特朗普所谓的贸易回归仅仅是其“让美国再次伟大”的一种策略。这也正是因为他意识到了虽然美国是世界第一大经济体，但国内掩盖的矛盾如果不能得到更好的解决，盲目大而虚的多边贸易是不能从根本上巩固好美国全球霸主地位的。作为发展中国家，我们不仅要看到贸易保护主义、“逆全球化”带来的问题，更要意识到贸易回归仅仅是特朗普主政美国的开始，以其经营特朗普商业帝国的思维，“让美国再次伟大”后的再次全球扩张才是其本意。

二、TPP替代协议对中国国有企业的影响分析

不论TPP替代协议如何议定，原有TPP协议中涉及国有企业的相关条款仍将是未来协议谈判的焦点和重点。在TPP替代协议尚未面世之前，继续对TPP协议文本中与国有企业相关的条款进行分析具有重要意义。根据对TPP协议相关条款的分析，TPP替代协议一旦成型，中国国有企业在相关国家的投资、运营将会受到竞争中立、国有企业和指定垄断、原产地、关税、知识产权等诸多条款的限制和较大冲击。

（一）竞争中立规则将增加国有企业走出去和中国参与贸易全球化的难度

在美国推动下，竞争中立规则被纳入到TPP协议中，成为TPP谈判重要的议题之一，并逐步被细化为税收中立、债务中立、规则中立等具体规则，尤其是针对央企进行了更加严格的限制。美国此举对中国具有很强的针对性，旨在通过主导新的国际贸易规则的制定，刻意提升中国企业尤其是国有企业的市场准入门槛和标准，以此削弱中国不断积累的对外贸易和投资优势，继而确保美国利益的最大实现。这一规则与特朗普政府“美国利益至上”的执政理念高度一致，必将在TPP替代协议中以更严格的形式出现。改革开放以来，国有企业不仅是中国进出口贸易的主力军，而且是中国海外投资与并购的重要主体。据统计，截至2015年年末，中国对外非金融类直接投资存量9382亿美元，其中国有企业占50.4%①商务部《2015年度中国对外直接投资统计公报》，http：//fec.mofcom.gov.cn/article/tjsj/。，中国当前的经济结构和发展模式决定了在相当长的时期内国有企业在海外服务贸易与投资开发等领域具有重要的战略地位。美国力推的“竞争中立”规则打着维护公平竞争环境的幌子，通过对我国国有企业进行各种限制而增加其在跨国经营与投资中的准入和管理成本，继而削弱其国际竞争力。随着中国经济体制改革和国企改革的不断深化，国有企业的市场化程度越来越高。但是，目前国有企业在我国境内所享受到的补贴、利率优惠、税收优惠等等都有可能被相关国家和国际经济组织定义为“非竞争中立”状态，从而影响境外投资活动的正常开展。因此，竞争中立规则纳入TPP替代协议谈判，不仅会阻碍中国国有企业在美欧等市场的投资经营活动，而且还会增加中国在新兴市场拓展中的障碍，进而影响中国参与经济全球化和区域贸易自由化的进程。

（二）“国有企业和指定垄断”条款将使中国国有企业的对外投资及并购受到更多限制

TPP协议在“竞争中立”条款之外专设一章规定“国有企业和指定垄断”，足见美国在主导规则制定时对国有企业的关注。这一章节也必将会成为未来TPP替代协议谈判的焦点内容，成为我国政府和国有企业不可回避的“紧箍咒”。TPP协议中的相关条款和制度仍会保留并强化。TPP国有企业条款从传统的贸易规则关注国有企业“竞争中立”，到更加关注政府非商业援助的影响。政府非商业援助是专门针对从事商业活动的国有企业的一种创设性制度设计。这一制度将会大大影响我国国有企业的生产、出口或投资。在增量投资方面，国企条款在投资准入阶段必然会加大我国国有企业走出国门的成本与难度；在存量投资方面，根据TPP国企条款非商业援助不损害他国利益原则，缔约方不得通过对另一缔约方境内的国有企业投资提供非商业援助，损害其他缔约方的国内产业。鉴于目前我国国有企业的情况，若中国国有企业在投资东道国的投资企业生产量绝对或相对增加，则投资东道国倾向于得出我国国有企业因享有不正当竞争优势而损害其国内产业的结论。除此之外，“国有企业和指定垄断”一章还特别突出了透明度要求和法院对国有企业商业活动的管辖权等方面的规制。就透明度义务来说，TPP替代协议对国有企业透明度义务要求的内容会更加广泛而具体，而我国国有企业信息披露的现状与此还有很大差距，改革任务艰巨不言而喻。

（三）“负面清单”谈判模式将使中国国有企业面临更为激烈的国内市场竞争

“负面清单”谈判模式是TPP缔约方采取的重要谈判模式。“负面清单”的正式法律用语为“不符措施（Non-Conforming，NCMs）”。TPP协议投资章节第9.11条规定了不符措施条款，而且把负面清单模式纳入了棘轮机制（ratchet mechanism），即一旦一国政府选择放开某一项措施，就不得再行收紧，一旦开放某一行业，则其开放程度不允许降低，也不允许倒退。而且，2013年7月1日起BIT也首次确定以“负面清单”模式开展谈判。可以肯定，“负面清单”模式仍将是未来TPP替代协议所要坚持的基本模式。2013年以来，中国通过修订外商投资指导目录和不断扩容自贸区朋友圈而积极探索“负面清单”改革模式。但是，就目前情况看，中国的“负面清单”改革仍面临较大挑战，如何平衡开放与国家利益保护之间的关系任重道远。而就目前BIT谈判的推进情况看，主要障碍仍然是中国的外商投资“负面清单”过长，并且这一障碍主要来自于国有企业。2015年9月召开的中央全面深化改革领导小组第十六次会议已审议通过《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，决定从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度，这对中国经济更加接轨国际化和更加开放是一个好消息。当然这对国内企业尤其是国有企业而言又是一个巨大的挑战，开放意味着更高的要求，意味着国有企业将会面临更多更激烈的国内市场竞争。

（四）原产地原则和高关税威胁将对中国国有企业参与全球价值链构建形成阻碍

原产地原则和高关税限制旨在相关成员国之间形成一个自产自销的贸易圈子，通过对成员国进口的限制将非成员国的出口排除在外，通过降低成员国内部贸易壁垒而抬高对非成员国的贸易壁垒。从特朗普政府重塑全球价值链、制造业回归、“美国至上”的执政目标和执政理念分析，原产地原则和高关税规则是其重塑全球价值链的有效抓手，不论TPP替代协议以何种形式出现，都将会继续坚持和深化。而从全球价值链塑造的角度分析，原产地原则将会对中国国有企业尤其是制造业和服务业国有企业参与全球价值链重塑造成诸多障碍。中国国有企业的出口订单受制于原产地原则会大量流失。同时，我国国有企业在产品或服务出口上将受到更高关税的威胁。一方面，“原产地规则”要求享受关税减免优惠的条件是出口产品的原材料和各种投入品也须来源于各个成员国或者达到一定比例。这一规定使得中国向成员国出口原材料或中间品时被征收双重或多重关税。另一方面，全面市场准入目标要求消除或削减涉及所有商品和服务贸易以及投资的关税，内部成员通过谈判可逐步实现“零关税”，而作为非成员国的中国被这一优惠排除在外，我国产品或服务出口的关税成本相对提高。

除上述相关规则会被继续纳入TPP替代协议议定的核心内容外，TPP协议中的知识产权、环境、技术、劳工以及跨境服务贸易等相关条款都将会被重新议定的TPP替代协议所吸收和强化。而这些条款不仅会对我国国有企业参与国际市场竞争形成阻力和挑战，某种程度上是对我国国有企业无原则“贴标签”性的歧视。为此，只有深化国企改革而提前布局，主动应对TPP替代协议的可能影响，才能赢得主动，赢得市场，赢得话语权。

三、以深化国企改革应对TPP替代协议的思路及措施

不论TPP替代协议以何种形式出现，不可逆转的是国际贸易格局新变化的大趋势。面对国际贸易格局的变化，本着开放共赢的原则，影响新的贸易规则或贸易协定的谈判及生效才是根本。国有企业一直是国际贸易谈判的重点和难点，是发达国家关注的焦点。为此，需要以国企改革的继续深化应对TPP替代协议的影响，提前布局继而争取更多主动权。

（一）以深化国企改革应对TPP替代协议的基本思路

从中长期看，应对TPP替代协议冲击最好的策略就是加入协议并在协议谈判中争得更大话语权和主导权。而在协议谈判中难度较大、障碍较多的也恰恰是国有企业。为此，应当以深化国企改革来应对TPP替代协议谈判可能带来的影响。在国际贸易规则与贸易秩序面临洗牌和重构的大背景及国内经济新常态的背景下，国企改革的推进应当按客观规律办事，尊重经济社会发展规律和企业管理运营规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把国有企业打造为合格的市场主体。因此，必须转变传统的国有企业参与全球化的思维，从政府主导资源配置向市场决定资源配置转变、从管国有企业理念向管国有资本理念转变、从重规模扩张向重结构优化和提质增效转变、从重事后追责惩罚向重风险防控转变。

1.从政府主导资源配置向市场决定资源配置转变

全球化繁荣的基础是一切商品、货币资本、人力资本的自由流动。而商品、货币资本、人力资本自由流动的前提是市场配置资源机制的完善。长期以来，我国国有企业的资源配置采取的是政府行政主导的方式。这种传统计划经济的思维和资源配置方式，不符合全球化的基本规律，大大降低了资源配置效率，同时还带来了国有企业和非国有企业、国有资本和非国有资本的不公平竞争。竞争是资源公平、高效配置的核心机制。市场在资源配置中发挥决定性作用才符合全球化市场竞争的基本理念。为此，应当着力构建完善市场机制，培育合格市场主体，鼓励各类资本公平竞争，活力竞相迸发。同时，面临全球化的新形势，国有企业参与国际竞争的环境发生了深刻变化，单纯定位于产品竞争的国企发展理念已经无法适应高端竞争对企业管理提出的更高要求。企业管理竞争本质上是人才的竞争。传统的政府行政主导人力资源配置的方式应当尽快转变到注重中长期激励的市场化人力资本选聘和定价机制。

2.从管国有企业向管国有资本转变

国有企业作为市场主体首先是企业。企业国有和政府管理国有企业的理念显然不符合市场经济规律和企业发展规律。混合所有制改革是本轮国资国企改革的重点。宏观上体现为发展混合所有制经济，即单一所有制领域向外资民资开放而实现公有制经济和非公有制经济的混合；微观上体现为发展混合所有制企业，即实现国有资本、集体资本、非公有资本的交叉持股、相互融合。在混合所有制改革的大背景下，传统国有企业的内涵正在发生变化，混合所有制企业不能简单地称为国有或私有。混合所有制企业的资产为企业法人财产，企业法人财产权依法受到保护。此时，政府对于企业国有资产的基础管理更多地体现为对企业国有股权的管理。这种管理是一种价值管理，不能与企业对其法人财产的实物资产管理混为一谈。长期以来，国有企业市场主体地位不明确，行政管控色彩浓重。国企一方面接受了太多来自政府的呵护和优质资源，享受的照顾多、优惠多；另一方面受到了太多来自政府部门的管制，政府手伸得过长、统得太宽、管得太死，企业放不开手脚。这种行政管控的管理思维显然与市场化改革的大方向不协调。必须跳出原有的物权控制思维，转向强调鼓励产权流动与交易的价值管理、资本管理的思维。为此，需要更好地发挥市场机制的作用。政府需要做的是充分处理好与市场的关系，不是盲目干预市场，而是为公平竞争的统一市场体系的完善创造条件，更多以经济手段解决经济问题。当然，要发挥市场在资源配置中的决定性作用不代表政府不需要对企业国有资产进行监管，而是要不断调整监管思路和创新监管手段。

3.从重规模扩张向重结构优化和提质增效转变

随着全球经济发展进入深度调整阶段，依托规模扩张所支撑的经济发展显然不可持续。国有企业参与国际竞争只有规模和体量是远远不够的。面对国际消费结构和消费模式的转型发展，传统的供给思路显然不具有竞争力。着眼于国际消费结构和消费模式的转变而积极主动创新发展思路，优化企业发展的战略布局、提升企业治理能力和治理水平才能适应新形势，才能在竞争日益激烈的国际市场立足。需要指出的是国有资本参与国际竞争与其他各类资本公平博弈，不存在特权。唯一不同的是，国有资本参与国际市场竞争应当更有担当，更能传递中国融入世界、负责担当的大国风范，而非单纯的跑马圈地，惟利是图，更不是政治挂帅的地缘政治之争的工具。因此，国企改革应更加聚焦改革理念创新、资本布局优化，着眼管理和技术创新，注重提质增效。

4.从重事后追责惩罚向重风险防控转变

在全球贸易规则和贸易秩序重构的大背景下，与全球化进程相伴而生的不确定性和风险越来越多。科学分析并研判新形势带来的可能影响是我国国有企业参与国际竞争必须妥善处理好的重大课题。传统的重事后追责的机制显然既不能激发积极应对新变化新风险的主动性，也难以很好地及时防范风险应对风险。为此应当形成一套贯穿国有资本“全生命周期”的全过程风险动态识别、预警、防范、处置机制，建立健全境外投资风险管理的制度体系和运行流程。

（二）以深化国企改革应对TPP替代协议的具体措施

国企改革的深化既要立足国内经济体制改革的现实，又要放眼全球经济发展的现状和国际贸易的新格局。具体而言，从宏观上看，要着力于推动“小政府，大资本运营市场”的建设，要着力于优化结构，一方面要顺应并引导全球消费理念和消费结构的变革而推进国有资本布局的结构性改革；另一方面要推动宏观层面的混合所有制经济改革，加快推进负面清单制度改革。从微观上看，要加快混合所有制企业改革和企业经营管理改革、市场化用人机制改革等各项企业改革。同时，要积极对接国家发展战略，境外并购投资重点布局“一带一路”沿线国家，提前谋划与相关自贸区成员国的投资、并购事宜，加快相关制度建设和创新。

1.已有的不向外资民资开放只允许国有企业经营的领域加大发展混合所有制经济改革的力度

过去，大多数单一所有制领域，如石油石化、电信、电网电力、烟草、铁路等不允许非公有资本进入而是由国企且主要是央企垄断经营，由此导致其他资本难以真正与国有资本进行公平市场竞争。国有企业和非国有企业是地位平等的市场竞争主体，国有资本和非国有资本应当公平参与市场竞争。从宏观上看，我国国有经济占比太高、国有资产规模太大，不利于形成促进市场竞争的良好格局。国有经济活力的提升需要一个由集体经济、民营经济、外资经济共同构成的经济结构。混合所有制改革在宏观层面体现为混合所有制经济，主要是解决单一所有制领域向民资外资开放的问题。具体而言，单一国有经济领域要向民资、外资开放，要允许民资、外资进入这些领域设立公司而从事经营。外资、民资不仅可以以参股形式进入这些领域，还可以以控股、绝对控股甚至独资形式进入。当然，以绝对控股或独资形式进入原有垄断领域应当受到严格审查。

2.绝大多数国有企业在推进混合所有制改革中不再实行国有股绝对控股

混合所有制改革在微观层面体现为发展混合所有制企业，即通过深化企业产权层面的改革而允许民资、外资等非公有资本参股或控股，即推动形成国有资本、集体资本、民营资本、外资资本交叉持股的股权结构。除少数负面清单领域尤其是特殊功能的央企应继续保持国有独资，涉及国家安全和国计民生领域的央企仍然保持绝对控股之外，绝大多数国有企业在推进混合所有制改革中不再实行国有股绝对控股。具体而言，一是除必须保持国有独资外的粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域，其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业，生态环境保护，共用技术平台等重要行业和关键领域，有的是外资、民资提供不了的，有的是外资、民资赚不到钱的，国有资本要发挥其引导和带动作用，但是不必采用独资或控股形式；二是充分竞争领域国有资本应保持参股或部分退出。国企所在或控制的竞争性领域及垄断领域的一些竞争性环节或业务应当充分引导非公有资本参股并允许非公有资本控股、绝对控股甚至独资，充分发挥市场在这些领域配置资源的决定性作用，国有资本应该保持参股或部分退出。

3.具备条件的国有企业尽可能在集团公司或总公司层面推进混合所有制改革

混合所有制改革绝非为“混”而“混”，其最终目的是通过资本混合而推动体制机制优化，继而增强企业竞争力。国有企业集团公司或总公司体量大、能级高，在制度上具有全局性和根本性。只有在集团公司或总公司层面推行混合所有制改革，才能从全局上和根本上重构企业运行的体制机制，增强企业发展的活力、动力和竞争力，放大国有资本的活力、控制力、影响力和抗风险能力。而从目前混合所有制改革的推进情况看，基本上都是在子公司、分公司层面进行。很多国有企业集团的子分公司已经完成上市，其股权多元化程度较高。而与之对应的是集团公司或总公司长期以来的国有股“一股独大”局面。相比集团公司或总公司，子分公司体量小、能级低，仅仅停留在子分公司层面推行混合所有制改革，不去触动集团公司或总公司的体制机制，难以大批量培育具有世界级竞争水平的企业。为此，应当加快具备条件的国有企业尽可能在集团公司或总公司层面推进混合所有制改革。具体而言，一方面要加快推进集团公司整体上市进程。在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信等重点领域，选择一批国有企业开展混合所有制改革试点示范，推动集团公司整体上市，支持具备条件的上市企业引入合格战略投资者，进一步放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率。另一方面，加快推进国有企业集团公司或总公司改组为国有资本投资公司的进程。改组后的国有资本投资公司可以依托其成立的各类产业基金而引入更多非公资本，也可以在投资公司层面推行管理层技术骨干股权激励和员工持股计划。

4.国有企业管理改革要在用人制度与人力资本市场化定价等方面发力

全球化条件下，公司之间的竞争在低端体现为产品的竞争，在高端体现为管理及运营的竞争。决定胜败的高端竞争本质上是企业家的竞争，是高端人力资本的竞争。长期以来，在“行政主导”的企业选人用人机制下，我国国有企业并不缺乏“领导”，而缺乏真正具有职业企业家精神的“企业家”。随着市场化改革的推进，传统意义上的国有企业有了新的时代内涵。企业“国有”，人员身份行政化的问题将在市场化改革的推进中面临巨大挑战。在生产资料资本化、金融化、证券化条件下，企业的“所有制”边界将越来越模糊，各类所有制资本的权益更多地体现为“资本权益”而非企业的所有制标签。在“管资本”导向下，企业将成为独立的市场运营主体，资本所有权与企业法人财产权、企业管理运营权相互分离、互相制约。用人管人作为企业管理运营权的一部分不应当直接受制于行政命令或决策。各类资本对公司用人管人权的监督制约要按照《公司法》规定的股东权益依法行使。用人、管人的权力及责任主体应当是企业而非政府。对企业而言，要在人力资本的开发和利用上下功夫。一方面，要加快推进职业经理人的市场化选聘，彻底改变原有的既是“高管”又是“高官”的角色错位、政企不分的弊病。职业经理人作为市场化、专业化的企业运营主体，其不再是政府任命的“官员”，而应是通过公开的职业经理人市场公平、公正选聘出的专业化管理运营主体，其由董事会着眼于企业发展战略和目标选聘任命并对董事会负责。股东不能越过董事会直接干预职业经理人的管理运营决策。为此，需要特别指出的是在支持企业推进用人制度改革的过程中，要坚决避免原有行政力量的变相干预，要避免董事会成为政府的变相代理主体而以看似市场化的形式行干预管理、运营之实；另一方面，要加快推进人力资本的市场化定价改革，建立起完善的激励约束机制。与企业用人行政化任命相对应的是人力资本的行政化定价。国企与非国企薪酬差距较大，国企与国企之间薪酬差距较大、国企内部高管与一般人员薪酬差距较大曾饱受诟病。这与长期以来的国企薪酬行政化定价密切相关。作为未来企业参与国际市场竞争的主角，人力资本的开发与充分利用至关重要。为此，要探索建立中长期薪酬激励机制并强化薪酬文化。在激励约束方面，以市场化的经营业绩为标准进行考核，采用市场化的薪酬结构和水平。管理层持股可以增强社会公众和投资者对企业的投资信心，有助于稳定管理团队，从而建立有竞争力的企业结构。考虑到目前国际上已较少采用期权激励的方式，对于持股和股票期权这两种激励方式，建议采用管理层持股方式。对于员工持股，应当谨慎。若推行员工持股，应当在实行员工持股方案时统筹考虑，既要处理好管理人员与普通员工之间的关系，也要处理好新老员工之间的关系。同时，不论是推行管理层持股还是员工持股，应当配套制定并出台相关税收优惠政策。

5.国有企业要推进“管理级次减层级”与“资产与业务板块瘦身”的改革

长期以来，我国国有企业把“做大”或“迅速做大”确定为首要经营目标，延续的是规模扩张的道路。不可否认，通过规模扩张做大国有企业有其特定历史背景。但是，反观国企规模扩张之路，很多都是行政主导的扩张而非市场化的资源配置思路。与盲目的行政扩张相伴而生的是企业体量的增大而非质量和竞争力的提升，是主业竞争力的弱化与辅业无边界扩张带来的资源严重浪费。全球化和知识经济时代，企业发展靠的是核心竞争力和深厚的内功而非形式上的体积扩张。面对目前我国国有企业普遍存在的主业弱化，盲目参股扩张，管理层级无限延伸所导致的竞争力弱化问题，我们需要重新审视并定位国企“做强做优做大”的目标。坚决避免走回原有的盲目规模扩张之路，应当着眼于“管理级次减层级”与“资产与业务板块瘦身”改革而推动实现企业提质增效，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域集中，向前瞻性、战略性产业集中，向产业链和价值链的中高端集中。为此，一方面要加快推动国有企业压缩管理层级，精简机构人员。2016年选择一批中央企业启动压缩管理层级和压减法人层级、法人单位试点，力争用三年时间，使多数中央企业管理层级控制在3-4层以下，法人单位减少20%左右；另一方面要加快推动“资产与业务板块瘦身”改革，剥离非主业经营，做深做精主业。结合落实“十三五”规划，增强主业的市场竞争力和行业领导力。转让退出非主业、营利能力弱的资产，清理低效、闲置资产，集约利用闲置土地，处置非主业低效无效资产的收益以及国有资产形态转换变现的国有资本，原则上用于主业发展。同时，要加大供给侧结构性改革力度，优化国有资本布局结构，“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批”。

6.国有企业的境外投资及并购应提前布局和科学谋划

美国单方面宣布退出TPP不能阻止全球化的大趋势。当然，中国应邀参加在智利举行的TPP成员国会议也绝不等于中国要直接取代美国成为“新群主”。但是，不论是从TPP与BIT协议内容高度趋同看，还是从TPP与RCEP成员国高度重合看，不论TPP命运如何，中国与相关国家的经贸关系在全球化进程中会越来越多，中国也将会以更加开放包容的姿态欢迎相关国家搭中国发展的“便车”，共治共享全球化的成果。因此，国有企业作为中国参与并引导全球化的重要市场主体，应当以更加开放包容的姿态参与全球投资及并购。当然，国有企业对相关国家的投资及并购不能盲目为之，而应具有选择性。一方面，要重点在与中国经济结构转型升级的大战略和相关产业政策形成相互支持的领域或产业及项目进行投资及并购；另一方面，要与“一带一路”战略相协调和相支持，并重点布局“21世纪海上丝绸之路”沿线国家。同时，要提前谋划与相关自贸区成员国的投资、并购事宜，力争在TPP替代协议谈判中争得主动，为BIT谈判的推进增加筹码。总之，国有企业参与境外投资及并购的目的不能简单定位于规模扩张，而应当着力于打造具有国际竞争力的大型跨国集团。当然，要避免盲目扩张，要提前做好功课，严防使并购成为国资流失的新途径。复杂的股权、债权关系会在一定条件下侵蚀物权。交易的本质是债权行为。为避免新的更大损失，应提前布局，提前设计，有备无患，坚决避免“拍脑袋、拍胸脯、拍大腿”的“三拍”并购或投资行为。为此，不论是政府监管层，还是国有资本出资人，还是企业都应当强化风险意识，加强风险预警和管理。当务之急是尽快制定和出台《企业国有资产基础管理条例》和《国有企业境外投资财务管理办法》，加快研究制定国有企业境外投资风险管控的相关制度和政策。

中国财政科学研究院《以深化国企改革应对TPP替代协议影响研究》课题组

课题组总顾问：傅志华

课题组负责人：文宗瑜

课题组成员：文宗瑜 谭 静 董敬怡 潘泽清 殷大卫 翟盼盼

执笔人：文宗瑜 谭 静

Abstract:After the United States unilaterally announces its withdrawal from TPP，it will continues to dominate the newrenegotiation ofTPP and determine its newname,or dominate signing a number of bilateral trade agreements.There is little doubt,that the relevant provisions of state-owned enterprises in TPP are still the focus and the difficulty in the future negotiations.What's more,the relevant provisions will be more stringent in the TPP alternative agreement.This will have a great impact on China's state-owned enterprises investment,M&A and operation in the relevant countries.Therefore,we must deepen the reform of China's state-owned enterprises to deal with the impact of TPP alternative agreement and win more initiative and voice.We should shift in thinking,from the government determining resource allocation to the market determining resource allocation,from focusing on state-owned enterprises administration to state-owned capital management,from focusing on scale expansion to structure optimization and quality improvement,from focusing on punishment after the event to risk prevention and control before the event.Specifically,in the macro view,we should promote the reform of the mixed ownership economy and adjust the state-owned capital layout and structure with the"negative list"thinking;in the micro view,we should accelerate the reform of mixed ownership enterprises,corporate governance,market-oriented employment mechanism,etc.Meanwhile,when investing and merging abroad,stateowned enterprises should consistent with national strategy,paying more attention to countries along the"the one belt one road"and negotiating with the relevant FTA member countries on invest and M&A in advance.Only in this way can we take the initiative in the TPP alternative agreement negotiations and increase the bargaining chip in the BIT negotiations.

Key words:TPP;the Alternative Agreement;Effects;Globalization;State-owned Enterprises

（责任编辑：董丽娟）

Study on Deepening the Reform of State-owned Enterprises to Deal with the Effects of TPP Alternative Agreement

Research Group on Deepening the Reform of State-owned Enterprises to Deal with the Effects of TPP Alternative

F114.46

A

2096-1391（2017）08-0073-10