重庆市构建生态环境损害赔偿制度过程中两难困境分析

王少泉



重庆市构建生态环境损害赔偿制度过程中两难困境分析

王少泉

（中共福建省委党校公共管理教研部，福建福州 350001）

重庆市构建生态环境损害赔偿制度是必然之举，但在构建过程中会面临两难困境：公务员在构建生态环境损害赔偿制度所采取的积极或消极态度，都可能对当地经济发展、部分公众利益及公务员自身利益造成负面影响。两难困境与公务员、企业及公众分别面临的利益抉择密切相关。破解两难困境的关键在于采取有效举措使公务员、企业及公众在利益抉择时做出正确选择。

重庆市；生态环境损害赔偿制度；两难困境

2016年8月30日上午，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议并发表重要讲话，会议决定在吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点。至此，我国生态环境损害赔偿制度正式开始运行。该制度的建立，能在很大程度上推进我国生态环境损害赔偿方面的研究，具有重要的理论意义；该制度的运行，也有助于推进我国的生态环境保护进程，具有重要的现实意义。作为改革试点的省市必须开始构建并运行生态环境损害赔偿制度，而且，从保护环境等角度来看，构建这一制度也显得十分必要。但是，这些省市在构建生态环境损害赔偿制度的过程中会面临两难困境：公务员所采取的或积极或消极的态度，都有可能对当地的经济发展、部分公众利益及公务员自身利益造成负面影响。目前，国内外学界尚未展开对这种两难困境的分析；重庆市是生态环境损害赔偿制度的改革试点之一。鉴于此，有必要对以下问题展开研究：重庆市构建生态环境损害赔偿制度的必要性是什么？其两难困境是什么？两难困境的成因及破解途径有哪些？

一、重庆市构建生态环境损害赔偿制度的必要性

重庆市构建生态环境损害赔偿制度的必要性主要表现如下：

1．生态环境损害赔偿领域的任务依然艰巨。《2015年重庆市环境状况公报》显示：2015年，全市二氧化硫排放量49.58万吨，其中，工业源排放量42.68万吨；氮氧化物排放量32.07万吨，其中，工业源排放量15.91万吨；烟（粉）尘排放量20.91万吨，其中，工业源排放量19.64万吨[1]。数据表明：对生态环境造成损害的企业普遍存在，生态环境损害赔偿领域的任务依然艰巨。

2．能维护并改善生态环境，为绿色产业的发展创造良好环境。生态环境损害赔偿制度的构建及运行能够减少政府负担，破解“企业污染、政府买单”的困境，政府可将资金用于其他领域的建设。具体而言，该制度的构建及运行，能够促使造成生态环境损害的企业承担相应赔偿责任，企业便会因利益受损而自觉减少对生态环境的损害或外迁，这两种情况均有助于重庆市生态环境的改善，也不会再大量出现损害生态环境的企业。这样一来，绿色产业的发展具备了良好条件。

3．可倒逼损害环境的企业进行改革，促使其严格遵守《中华人民共和国环境保护法》并进行产业升级。生态环境损害赔偿制度的构建及运行变“企业污染、政府买单”为“谁污染谁买单”，即企业必须承担相应赔偿责任，这会促使企业采用新技术以减少环境损害并进行产业结构升级。因此，该制度将使企业为维护自身利益而尽量减少生态环境损害。生态环境便会得到保护，公共利益也会得到维护。

4．能切实维护公众利益，提高公众生活质量及对政府的满意度。构建生态环境损害赔偿制度之前，该领域的模式是“企业污染、政府买单”。通常情况下，政府是负责任的主体，但某些地方政府因财力所限而难以及时、足额地向公众赔偿，这会导致公众政府满意度的降低。该制度构建运行之后，生态环境损害赔偿变为“谁污染谁买单”，便可避免“受生态环境损害的公众因政府财力不足而难以及时、足额获得赔偿”的现象发生，有助于公众生活质量及对政府满意度的提升。

二、重庆市构建生态环境损害赔偿制度过程中的两难困境

两难困境是指这种状态：一个人同时面临两个具有危害性的选项，这两种选项会引起相差不大的后果，他必须在这两种选项之中选择一种[2]162。重庆市构建生态环境损害赔偿制度过程中的两难困境是指：制度构建是必然，但公务员积极性的高低可能对当地经济发展、公务员利益造成负面影响。具体阐释如下：

（一）重庆市公务员积极构建生态环境损害赔偿制度所面临的问题

从执行中央政策、保护环境或公务员的伦理道德等方面来看，重庆市必须尽快构建并运行高效能的生态环境损害赔偿制度。这有利于减轻政府负担（此前的模式是“企业污染，政府买单”），有利于减少企业污染以保护环境，有利于重庆市的长远发展。可见，重庆市构建生态环境损害赔偿制度是必然之举。如果公务员在这一过程中采取积极态度（从国家发展、重庆市环境保护及发展等角度来看，公务员在这一过程中应当采取积极态度），他们将面临这些问题：生态环境损害赔偿制度的构建及运行可能在短期内对当地经济发展造成负面影响（如很多高污染企业因不愿承担生态环境损害赔偿而外迁）；在这些企业工作的当地民众失业；公务员群体在公众心中的威望降低，自身利益受损。

（二）重庆市公务员消极构建生态环境损害赔偿制度所导致的后果

以上表明：公务员若欲在短期内推动经济快速发展、提升当地经济总量，以实现“政绩”，那么，他们就不能在构建生态环境损害赔偿制度的过程中采取积极态度，即只能采取消极态度。但这种选择会导致诸多不良后果：生态环境损害赔偿制度已经构建，赔偿主体已由政府转变为企业，公务员的消极态度会降低该制度的效能；同时，未受到有效监控的企业会继续损害生态环境却不承担赔偿责任。这或许能够促进当地经济总量继续提升，为公务员的晋升创造条件，但必然导致生态环境受损、公众利益受损，不利于当地经济的长远发展。如果上级追究相关人员责任，涉事公务员势将难获晋升，甚或受到惩戒，公务员自身利益受损。

三、重庆市构建生态环境损害赔偿制度过程中两难困境的成因

（一）公务员面临利益抉择

从人性假设的视角看，公务员是“复杂人”。在行政体系运行过程中，他们同时扮演多种角色：既会维护公共利益，也会维护组织利益和私人利益。在构建生态环境损害赔偿制度过程中，公务员所面临的两种选择是造成两难困境的重要成因，分述如下：

第一种选择：严格执行上级命令，构建并运行高效能的生态环境损害赔偿制度。其结果是：1．因必须“对所造成的生态损害进行赔偿”，企业尽量减少或避免损害生态环境，生态环境得以改善，民众利益得到维护。2．与此同时，部分高污染企业或因利益受损而外迁，导致当地经济总量增长缓慢甚至负增长。从短期来看，某些民众可能会失业；但长远观之，生态环境可得到改善，民众的利益能得到维护。

公务员个人利益的获取方式较多，诸如工资、表彰、奖励、晋升等，而晋升尤受关注。鉴于此，第一种选择对公务员的晋升产生两种影响：1．如果晋升的考量因素已经多元化、合理化，这些公务员或因推进绿色经济的发展而升迁。但绿色经济较难衡量，且不易短期内见成效。因此，公务员因推进绿色经济发展而获升迁的几率较小。2．如果依然以GDP为最为重要的考量因素，那么，公务员将因“未能有效促进经济发展”而难获升迁。可见，如果公务员做出该项选择，其晋升的几率不大。整体而言，这两种结果都难以扩大公务员自身利益。

第二种选择：在构建、运行生态环境损害赔偿制度的过程中采取消极态度。其结果是：1．依照生态环境损害赔偿制度中的相关规定，政府不再为企业等主体“买单”，他们必须自行担责，但监管不力往往导致责任落空，而使民众利益受损；生态环境的继续恶化，也势必对长远发展不利。2．极少企业会因必须承担生态损害赔偿责任而外迁，企业所在地经济总量也就不会受到明显负面影响。政府在经济领域的“政绩”便能得到保障；极少民众会因企业外迁而失业，民众利益能够得到维护；生态环境会继续受损，而受生态环境损害影响的民众又极难获赔，其利益必然受损。

从第二种选择对公务员晋升的影响来看，如果公务员没有明确反对构建、运行生态环境损害赔偿制度，在以GDP为重要晋升考量标准的情况下，很多公务员有望因“有效促进经济发展”而得到晋升。但这种结果并非必然，如果企业造成的生态环境损害引发严重问题（如对河川、土地等造成严重污染；受到生态环境损害影响的民众因得不到赔偿而聚众闹事等），很多公务员不但无法获得晋升，还将因失职而受到惩处。而且，当生态环境损害赔偿制度效能较低时，生态环境、民众利益将难以得到有效保护；经济发展长期依赖高污染企业，产业结构升级难以实现。这些因素均不利于当地经济的长期发展。如果相关部门因生态环境损害赔偿制度效能较低而问责，在构建、运行生态环境损害赔偿制度的过程中采取消极态度的公务员不但难获晋升，还会因失职而受到惩处。

可见，公务员面临利益抉择的重要原因是我国当前的公务员晋升机制存在一些问题。一方面，近些年来，公务员的晋升虽不再以GDP为唯一考量标准，呈现出多元态势，但GDP依然占据重要地位。因此，提升（至少是保持）GDP是公务员实现晋升的重要途径。生态环境损害赔偿制度的构建及运行导致的企业外迁会对GDP的提升或保持造成负面影响。基于此，某些公务员在构建、运行生态环境损害赔偿制度之时的积极性不会太高。另一方面，生态环境损害赔偿制度的构建及运行有助于保护生态环境、助推产业结构升级，但这些方面的成效较难在短期内显现，也就意味着难以助推公务员晋升，因此，很多公务员会消极应对生态环境损害赔偿制度的构建及运行。综上，公务员晋升机制存在的问题会导致部分公务员消极应对生态环境损害赔偿制度的构建及运行。但作为公务员系统中的一员，又必须执行上级命令。这两种情况是重庆市构建生态环境损害赔偿制度过程中出现两难困境的成因之一。

（二）企业面临利益抉择

按照是否会对生态环境造成损害，可将企业分为两类：对生态环境造成损害的企业；未造成损害的企业。生态环境损害赔偿制度的构建及运行会对前一种企业产生影响，从而影响GDP。构建生态环境损害赔偿制度之后，这些企业面临四种选择：1．切实遵从该制度，担负生态环境损害赔偿责任并通过技术改进等方式减少污染，这会在短期内对企业利益造成损害，但从长远来看则能确保企业利益的增加。2．表面遵从，实则逃避赔偿责任，这种选择有可能在短期内维护企业利益，但从长远来看则势必对企业利益造成损害。3．抵制该制度，继续造成生态环境损害且不承担赔偿责任，这种选择必然使企业利益受损。4．迁出重庆市以躲避生态环境损害赔偿制度，这能在一定程度上维护企业利益，但迁出成本则必须考虑。

当企业做出第一种和第四种选择时，重庆市构建生态环境损害赔偿制度过程中不会遇到太多困难，因此，它们与两难困境的相关性较小。当企业做出第三种选择时，政府严惩企业的可能性很大，因此，企业做出该选择的可能性很小。

当企业做出第二种选择时，它会为维护自身利益而试图影响政策执行者，以“生态环境损害赔偿影响企业绩效，企业倾向于迁出所在地”等借口对政策执行者进行游说。这时，考虑到严格执行生态环境损害赔偿制度中的相关规定将导致企业外迁（从而对GDP及公务员晋升等方面产生负面影响），政策执行者极有可能在运行生态环境损害赔偿制度过程中采取消极态度，企业外迁的可能性随之降低，GDP也不会受到负面影响，在短期内有可能为公务员晋升创造条件。但必须注意的是：受生态环境损害影响的公众利益必然受损，而且，这种情况的出现对当地经济的长远发展也极为不利。这就意味着：如果政策执行者在运行生态环境损害赔偿制度过程中采取消极态度，其受惩戒的风险会明显上升。

（三）公众面临利益抉择

按照是否受生态环境损害影响，可将公众分为两类：受生态环境损害影响的公众；未受生态环境损害影响的公众。前一类公众与两难困境直接相关。

公众参与构建生态环境损害赔偿制度的积极性不高，主要原因是：1．构建生态环境损害赔偿制度之前，生态环境损害的赔偿主体是政府而非企业，通常情况下，政府是负责任的主体，这意味着这类公众能够从政府那里获得赔偿。构建生态环境损害赔偿制度之后，赔偿主体由政府转变为企业，如果生态环境损害赔偿制度运行良好，那么，这类公众能够从企业那里获得赔偿。但现实情况极有可能是：生态环境损害赔偿制度及公众对造成生态环境损害的企业的约束力较弱，受到生态环境损害影响的公众难以从造成生态环境损害的企业那里获得赔偿。2．公众内部存在分化，部分公众是造成污染的企业的员工，企业承担生态环境损害赔偿之后，有可能会减少员工的收益。企业的员工如果没有受到生态环境损害的严重影响，他们不会支持生态环境损害赔偿制度的构建及运行。3．很多公众并不具有宏观视野及远见，其中最为重要的是尚未树立良好的生态环境保护理念。从生态环境保护的视角来看，当生态环境损害十分严重时，企业赔偿多少钱都无法弥补公众的损失。但能够意识到这一点的公众并不多。

四、重庆市构建生态环境损害赔偿制度过程中两难困境的破解之道

重庆市构建生态环境损害赔偿制度过程中两难困境的关键成因是公务员、企业、公众三方均面临利益抉择，因此，破解两难困境必须引导这三者做出正确的利益抉择。

（一）引导公务员做出正确利益抉择的途径

1．强化公务员的政策执行意识，并加强政策执行状况的监控力度。其实质是强化公务员的外部约束，借助行政强制力促使公务员维护公共利益、长远利益。

2．增强公务员的绿色发展理念及维护公共利益的信念。其实质是增强公务员的内部约束，使其基于责任感而维护公共利益、长远利益。

3．进一步提升绿色发展、环境保护等在公务员晋升考量标准中的比重；在GDP这一标准的考量过程中，将与高污染企业相关的GDP单列，降低公务员依靠高污染企业带来的经济总量增长获得晋升的可能性。

此举旨在为那些维护公共利益、长远利益的公务员提供晋升机会。重庆市各级政府借助这三种途径可使公务员在构建、运行生态环境损害赔偿制度的过程中为维护公共利益和长远利益而做出正确选择，为破解重庆市构建生态环境损害赔偿制度过程中两难困境奠定基础[3]。

（二）引导企业做出正确利益抉择的途径

1．努力提升生态环境损害赔偿制度的效能，使造成生态环境损害的企业切实承担赔偿责任。此举措旨在保护生态环境并维护受到生态环境损害影响的公众的利益，除这两个直接目的外，还可迫使造成生态环境损害的企业减少污染、推进新技术的采用及产业升级。

2．强化企业的绿色发展意识，并严惩消极应对甚至拒绝、逃避赔偿责任的企业。此举首先是促进企业自律，使其能够主动减少生态环境损害，其次是强化对企业的威慑，使企业迫于外部压力而减少对生态环境的损害。两方面的举措均能够减少企业对公众利益的损害。

3．为企业的产业升级提供支持（尤其是政策支持）。

此举措能够加快企业产业升级进程，降低某些企业对生态环境损害的可能性。借助这三种途径可使企业遵纪守法、为维护公共利益和长远利益而做出正确选择。

（三）引导公众做出正确利益抉择的途径

1．增强生态环境损害赔偿制度的效能，使受到生态环境损害的公众能够及时、足额获得赔偿，切实维护公众利益，以提高他们对该制度的支持力度。

2．借助政策强化公众对企业的约束，使其能从违规企业那里及时、足额获得赔偿，切实维护公众利益。并促使这些企业意识到：为了减少企业损失（增加企业总收益），必须减少对生态环境的损害。基于此，企业就会减少对生态环境的损害，从而使生态环境也得到保护。

3．强化公众保护生态环境、维护公共利益的理念。

此举措可减少公众内部存在的分化（因是否受到生态环境损害影响而导致的分化，或因是否是造成生态环境损害的企业的员工而造成的分化），使公众普遍意识到必须从宏观、长远角度对现状进行分析，不能为了眼前利益、自身利益而损害长远利益、公共利益。重庆市各级政府借助这三种途径便能引导公众在生态环境损害赔偿制度的构建及运行过程中为维护公共利益和长远利益而做出正确选择。

结 语

重庆市在构建生态环境损害赔偿制度的过程中会面临两难困境：公务员采取积极或消极态度都有可能对当地经济发展、部分公众利益及公务员自身利益造成负面影响。这一两难困境的出现与公务员、企业及公众分别面临的利益抉择密切相关。而采取有效举措便能使公务员、企业及公众做出正确选择，两难困境随之破解，这就能为构建高效的生态环境损害赔偿制度奠定基础，为经济的长远发展、生态环境的保护创造良好条件。

[1] 2015年重庆市环境状况公报[EB/OL].（2016-09-09）[2017-04-05]. http://www.cepb.gov.cn/uploadfiles/201606/03/2016060310251480323944.pdf.

[2] 竺乾威，邱柏生，顾丽梅.组织行为学[M].上海：复旦大学出版社，2007.

[3] 侯晋雄.公开遴选与完善基层公务员培养选拔机制研究[J].重庆理工大学学报（社会科学），2014（8）：88-95+119.

（责任编辑：李朝平）

An Analysis to the Dilemma in the Process of Constructing Ecological Environmental Damage Compensation System in Chongqing

WANG Shaoquan

It is inevitable for Chongqing to construct ecological environmental damage compensation system. However, Chongqing municipal government at all levels will face a dilemma in the process of constructing this system. In the process of constructing ecological environmental damage compensation system, whether civil servants of Chongqing taking positive attitude or negative attitude is likely to have a negative impact on the economic development,the interests of some public and civil servants’ interests. The dilemma is closely related to the interest choice of the enterprises and the public. The key of breaking this dilemma is to take effective measures so as to let the civil servants, enterprises and the public interests make the right choice when they come across the dilemma in the work.

Chongqing; ecological environmental damage compensation system; dilemma

D630

A

1009-8135（2017）05-0014-06

2017-05-20

王少泉（1983—），男，云南通海人，中共福建省委党校、福建行政学院公共管理教研部讲师，博士，主要研究国家治理、比较政府与比较行政。