新政治经济学视角下征税能力的决定因素：最新研究进展与文献述评

魏福成 樊毓祺

新政治经济学视角下征税能力的决定因素：最新研究进展与文献述评

魏福成 樊毓祺

适当的征税能力对经济增长与发展至关重要。本文回顾和梳理了新政治经济学视角下征税能力的决定因素及其形成机制，并进行了总结、评论和指出了未来研究方向。征税能力是一把双刃剑，过强或过弱都不利于经济增长与发展。征税能力本身是由在位政府在不确定性下通过前瞻性投资而形成的，现有文献在新政治经济学视角下确定了几种影响在位政府对征税能力进行投资的重要因素，包括政治不稳定、政治不平等、普惠型公共品的价值、收入不平等、资源禀赋、要素互补性程度、国际贸易以及征税能力成本函数的性质等因素。这些因素对征税能力不但具有直接影响，而且也通过相互作用而产生间接影响。这些研究为解释当今世界的政治经济和制度的跨国差异现象提供了很好的思路，但是有关征税能力的决定仍有许多问题没有解决，它将是现在和未来的一个重要研究领域。

征税能力 政治不稳定 普惠型公共品

一、引 言

在过去数十年中，经济学家逐渐意识到征税能力（fiscal capacity）①“Fiscal capacity”一词直译为“财政能力”，但根据国外主流文献，“fiscal capacity”实际上是指一国的征税方面的能力，而汉语中“财政能力”包含征税和支出两个方面，因此为不引起歧义，这里我们将fiscalcapacity意译为“征税能力”。等国家能力（state capacity）对于经济增长与发展的重要性，并且近年来对征税能力本身的决定因素进行了考察。国家能力包括多个维度，征税能力是国家能力最重要的维度之一，也是国家能力其他维度的前提和条件②在主流经济学文献中，征税能力与国家能力通常混合使用。国家能力（state capacity）即为国家和在位政府实施各种政策的能力，它决定的是“可行政策的集合”。国家和在位政府并非万能，其可采取和能有效实施的政策和制度是有限的，它只能在“可行政策的集合”中进行选择，否则被选择的政策是无法有效实施的。尽管经济学文献、政治科学文献和社会学文献已广泛使用“国家能力”一词，但是确切的含义则不尽相同。根据Fukuyama（2004）、Rice和Patrick（2008）、Hendrix（2009）、Cardenas（2010）、Koche（r2010）和Verdier（2011）等，国家能力包括许多维度，如军事和暴力垄断能力、官僚机构的质量、政治制度的制衡能力、产权保护的能力、立法与承诺的能力、公共品提供的能力以及征税能力（fiscal capacity）等方面，其中最重要也是经常得到讨论的维度是国家的征税能力。现有文献讨论国家能力时，特别是有关国家能力的决定因素的文献中，其中的“国家能力”即是指一国的“征税能力”。。征税能力通常以国家合法的税收收入占GDP的比重来表征（Besely和Persson，2009a；Besely和Persson，2010），并且是从技术上或经济上而言（由于信息不对称等原因），而不是从政治上或政治约束程度的角度而言的。国家即使在政治上可以设置诸如100%的极端税率，但是这并不意味着所有的产出都被国家（在位政府）拿走，因为有些生产活动和产出会被隐藏起来（如隐瞒产出、地下经济以及非正规经济等）或者征税成本充分高昂，从而国家（在位政府）在技术上做不到发现和监督到所有的经济活动。因此，国家的征税能力是有限的，受到技术手段和信息不对称等因素的制约。

征税能力也是一把双刃剑，它一方面使得在位政府能获得财政收入和租金，直接降低了私人进行经济活动的收益，但另一方面却使得在位政府有能力提供一定的公共品，从而提高人们进行经济活动的收益和社会福利。因此征税能力不足或过强，都不利于经济增长与发展。

征税能力过强时，国家和在位政府可能会过度征税而导致民众和生产者的税负过高，并且在位政府（利益集团）会更有能力设置进入壁垒和进行垄断，从而降低人们进行生产和投资活动的积极性，减少经济活动和降低经济绩效，导致经济增长难以为继。正如新制度经济学文献强调的一样，包括征税能力在内的国家能力过强是导致经济落后的根源。North（1981），Olson（1982），Jones（1981），以及North和Weingast（1989）等对此观点进行了一般性的理论阐述，Knack和Keefer（1995）、Barro（1990）、Barro和Sala-i-Martin（1992）、Hall和Jones（1999）以及Acemoglu等（2001，2002）等则提供了经验证据，而Meltzer和Richard（1981）、Persson和Tabellini（1994）、Alesina和Rodrik（1994）、Krusell和 Rıos-Rull（1996）、Persson等（1997）、Besley和Coate（1998）、Acemoglu和 Robinson（2002）、Djankov等（2002）等文献则为此观点提供了各种正式的理论模型。反过来，征税能力不足时，国家难以提供有效的和充分的公共品，如南亚、拉丁美洲和非洲等国家由于征税能力不足而导致较低的财政收入，以致无法提供基本的基础设施、无法保障私人契约的执行以及难以提供有效的社会秩序，从而人们难以顺利进行生产经营活动，阻碍了经济增长与发展。经济史文献和政治科学文献大多认为征税能力等国家能力不足是造成经济落后的主要原因，Migdal（1988）、Tilly（1990）、Wade（1990）、Evans（1995）、Reno（1999）、Herbst（2000）、La Ferrara和 Bates（2001）以及 Dincecco和 Katz（2012）等从不同角度论证了征税能力（国家能力）不足将阻碍经济发展。因此征税能力（国家能力）过强或不足，都不利于经济增长与发展，只有处于合理的中间水平的征税能力才能使得经济取得最大的经济绩效（Acemoglu，2005；North、Wallis和Weingast，2009）①在理论方面，Acemoglu（2005，2006，2010）建立了无限期动态模型强调征税能力是一把双刃剑，需要对征税能力有益和有害的两个方面进行权衡，因而最优的征税能力水平既不宜太高也不宜太低，而应该处于一定的中间水平。在经验方面，Acemoglu（2005）使用1990年代的数据发现，征税能力与人均GDP正相关，也与对国家领导者的约束和制衡正相关，这说明在一定的权力制衡的政治制度中，有利于经济发展的征税能力水平是动态变化的，且不能太低或太高。因此，合适的征税能力水平是一国经济持续增长与发展的关键。。

就中国而言，征税能力也可能没有处在合适的水平，一些地区和行业征税困难，征税成本高昂（任寿根，2003；吕冰洋和樊勇，2006；王德祥和李建军，2009；柳华平和朱明熙，2013），从而至少带来以下三个方面的后果：一是导致难以有充分的财政收入用于提供公共品，如包括城市和农村在内的许多地方仍然基础设施落后、社会保障服务供给不足等（卢洪友和贾智莲，2009）；二是导致税制结构不合理，比如以扭曲性更大的间接税为主体税种，而扭曲性程度较小的直接税收入仅占税收总收入的26%（2013年）①该数据为本文作者根据财政部网站公布的数据计算得到的http：//yss.mof.gov.cn/2013qgczjs/201407/t20140711_ 1111970.html。，以及地方政府缺乏能带来较大税收的税种；三是导致财政收入结构扭曲，如严重的土地财政问题（2013年土地出让金占财政收入的比重高达32%左右②该数据为本文作者根据财政部网站公布的数据计算而得http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201401/t 20140123_1038541.html。）、政府投融资平台问题和地方政府债务问题（刘穷志等，2009；郁建兴和高翔，2012）。需要注意的是，征税能力与宏观税负并不存在一一对应关系。宏观税负有多种口径，比较合理的是按大口径以政府全部收入（各种非税收收入和税收收入）③包括合法和不合法的收入。税务机关、各收费的行政部门，不但根据法律法规的标准收取和征集相关税费，也可能超标和过度收取税费，即不合法的收入。占GDP的比重来测算，然而征税能力通常以合法或合规的税收收入④不包括不合法或不合规的税收收入。占GDP的比重来表征，而这一数值2013年大概是22%⑤根据财政部网站公布的税收收入数据和统计局网站公布的GDP数据计算而得到。，远低于发达国家35%的平均水平⑥数据来源于世界银行网站。。因此中国也急需建立合适的征税能力，这就需要深入剖析征税能力的决定因素及其形成机制，这也是近年来有关征税能力决定因素文献的主题。

基于此，本文在政治与经济因素相互作用的新政治经济学视角下，梳理和评述总结了征税能力的决定性因素及其形成机制，并且探讨了征税能力决定因素的未来研究方向。本文的主要贡献或亮点（research highlights）体现在三个方面：（1）从新政治经济学角度对现有文献进行了梳理和归纳分析，指出了现有文献有关征税能力内生决定的影响因素及其形成机制的本质特征；（2）对现有文献所存在的缺陷及其不足做出了评述，并指出了征税能力内生决定因素的未来研究方向；（3）为从新政治经济学角度思考中国的征税能力水平提供了借鉴，并为各地区建设合适的征税能力提供了一定的理论依据，有利于对地方政府（官员）在征税能力建设方面的激励的考察和分析，从而减少税制扭曲和财政收入结构扭曲。

本文的结构安排如下：第二部分回顾和梳理了征税能力本身的决定因素及其形成机制，基于Besley和Persson（2009a，2010）开创性的研究，经济学家考察了不确定性下在位政府对财政能力进行投资的激励，并确定了以下几种影响在位政府对征税能力进行投资的因素，主要包括政治不稳定、政治不平等、普惠型公共品的价值、收入不平等、自然资源禀赋、生产要素互补性程度、国际贸易以及财政能力成本函数的性质等因素；第三部分是结论性述评，总结了全文并指出了现有研究的不足之处，探讨了征税能力的决定因素及其形成机制的未来研究方向。

二、征税能力的决定性因素及其形成机制

以往文献要么隐含假定国家具有充分的能力去征税和实施支持市场的各种政策，要么将征税能力当作外生给定，而没有对征税能力本身的决定及其形成机制进行考察和分析⑦相反，跨国数据表明，征税能力与经济发展水平具有很强的正相关性。进一步地，经济史学家和政治学家发现，美国、英国和瑞士等国家的税收体制的扩张与实际的或潜在的外部军事冲突具有紧密的联系（Migdal，1998），这表明征税能力是随着环境的变化而变化的。。然而，征税能力本身是内生的，也是政策决定的结果，它类似于资本，本身可通过投资来形成，如加强征税努力、提高征税人员的人力资本水平、扩大征税机构规模、改变征税流程、改进商业法律和加强对经济活动的监管，以及提高信息技术的运用等（Buehn和Schneider，2012；Robinson和Slemrod，2012）。尽管研究征税能力的决定因素及其形成机制非常重要，但令人惊讶的是直到近年来经济学家们才开始对征税能力建立正式的理论模型进行考察，开创性和代表性的文献包括Besley和Persson（2009a，2010，2013）、Cardenas（2010）、Bourguignon和Verdier（2009，2010）、Verdier（2011）等。这些文献本质特征是以新政治经济学为视角，将社会分成存在分配冲突的在位集团和非在位集团两大集团（群体），在位政府（国家）在不确定性情况下可通过对征税能力进行前瞻性的投资（如扩大征税机构规模、增加执法人员和提高执法技术等），以提高未来（下期）的征税能力水平。并且，在位集团一方面通过支持市场的能力或市场监督能力（legal capacity）促进经济活动，一方面通过征税能力征集财政收入用于提供普惠型的公共品和向在位集团自身进行再分配（获取租金）。然而，如果存在执政更迭，则未来较高的征税能力水平将对当前在位集团不利，因此征税能力的提高不但需付出投资成本，而且对在位集团而言是把双刃剑，各种不同的因素会影响征税能力对在位集团的正反两个方面的作用。然而，哪些因素会影响在位政府和集团对未来的征税能力的投资的激励？概括起来，现有文献确认了如下几种主要因素及其影响机制，包括政治不稳定、政治不平等、普惠型公共品的价值、收入不平等、自然资源禀赋、生产要素互补性程度、国际贸易以及征税能力成本函数的性质等。

（一）普惠型公共品的价值对征税能力的影响

普惠型公共品的价值是决定征税能力水平的重要因素之一。普惠型公共品是指能给全体社会成员带来效用的公共品，典型的普惠型公共品包括在国家间的冲突中取得胜利、传染性疾病的防治和自然灾害的防治等。Besley和Persson（2009a，2010）建立了一个两期模型，在位集团在当期将财政收入①取决于当期的征税能力水平。用于提供当期的普惠型公共品、向自身进行再分配以及对未来时期的征税能力进行投资。研究发现，如果未来时期普惠型公共品的预期价值较低，则一旦发生政权更迭，未来时期掌权集团将对非在位集团（他们当前是在位集团）征税并用于再分配，而不是将财政收入用于提供普惠型公共品，因此当前在位集团会降低未来征税能力的投资；相反，如果未来时期普惠型公共品的预期价值充分高，则未来无论哪个集团执政（即无论是否发生政权更迭），都会将财政收入用于提供普惠型公共品，因而当前在位集团在当期会增加对未来时期征税能力的投资，以增强未来时期筹集财政资金的能力以保障诸如战争的胜利等普惠型公共品的提供，因为未来时期征税能力的上升，有助于未来时期的在位集团征集较高的税收用于提供普惠型公共品。这意味着，潜在的外部冲突或国家间战争威胁的上升②从而“取得战争胜利”这一公共品的预期效用上升。，会促进征税能力的投资从而提高征税能力水平。沿着这一思路，Cardenas（2010）和Cardenas和Tuzemen（2011）在Besley和Persson（2009a，2010）基础上，区分了潜在（预期）外部冲突和实际战争状态的不同作用。他们研究发现，如果当期已经处于冲突或战争状态，那么在位政府的最优选择是将当期的财政资金更多地用于军事支出，而不是用于下期征税能力的投资，因此会降低对下期征税能力的投资，从而不利于未来时期征税能力水平的上升。因此，概括而言，当期的实际外部冲突状态不利于对未来时期的征税能力的投资，而预期的潜在外部军事冲突则会提高对未来时期征税能力的投资。

许多经验研究支持上述的结论和发现。O’Brien（2005）以及Dincecco和Prado（2012）等从历史角度考察了国家能力尤其是征税能力的演变，研究发现征税能力是军事成功和民族国家成功发展的重要因素，美国、英国和瑞典等国的税收体制的改革和扩张（即征税能力的提高）与实际的和潜在的外部冲突紧密相关。类似地，Centeno（2002）和Lopez-Alves（2000）发现在拉丁美洲，战争对于国家的形成具有重要的作用：外部战争能促进征税能力的发展。Besley和Persson（2008a）利用“战争相关指数数据库（Correlates ofWar）”提供的185个国家从1800年到1975年外部战争的数据，研究发现先前参与外部战争的国家会在后来其税收收入占GDP的比重，要比没有参与过外部战争的国家高出7%左右。Cárdenas（2010）在分析拉丁美洲的征税能力时，根据战争爆发时间的远近，将数据分为1900-1975年和1960-1997年两组，计量分析的结果表明外部战争的年份比例上升一个标准差时，总税收占GDP的比例会上升2.4个百分点以及收入税占GDP的比例上升1.8个百分点。这些实证研究结果表明，诸如在对外冲突中取得胜利等普惠型公共品的价值（效用）上升时，征税能力也会相应上升。进一步地，Thies（2004，2005）使用不同的数据得到了与Cárdenas（2010）类似的结论。

（二）政治不稳定对征税能力的影响

政治不稳定对征税能力的投资具有重要影响，同时，普惠型公共品的预期价值（效用）的上升，会缓冲或减少政治不稳定对征税能力的投资的影响。

政治不稳定程度越高，则当前在位集团对未来的征税能力的投资就越低，从而未来时期征税能力水平越低（Besely和Persson，2010；Cardenas，2010；Cardenas和Tuzemen，2011；Verdier，2011）。较高的政治不稳定意味着当前在位集团在未来将更可能失去政治权力，当前在位集团一旦在未来失去政治权力，那么一方面未来的征税能力的提高并不能给当前在位集团在未来带来再分配收益，另一方面未来的征税能力的上升，将使得当前在位集团在未来会被征收更高的税收。因此政治不稳定的上升会降低当前在位集团对征税能力进行投资的边际收益，从而降低当前在位集团对征税能力的投资。

政治不稳定对征税能力投资的影响程度，本身又受到其他因素的影响：普惠型公共品预期价值（效用）是决定“政治不稳定影响征税能力投资”的关键因素之一。普惠型公共品预期价值的上升，意味着未来的在位政府将更可能把财政收入用于提供普惠型公共品而不是用于再分配，因此当普惠型公共品带来的预期价值（效用）充分大时，未来无论哪一个集团掌握政治权力，都会将财政收益用来提供普惠型公共品，从而政治不稳定或政权更迭并不会影响当前在位集团对征税能力投资的边际收益。相反，如果普惠型公共品的预期价值充分低，则未来在位集团将把所有财政收益用于对自身进行再分配，从而当政权更迭发生时，未来征税能力的上升将导致当前在位集团会遭受更大的损失。预期到这一点，当前在位集团会降低对征税能力的投资。因此，普惠型公共品预期价值的上升，会减小或缓和政治不稳定对征税能力水平的不利影响。

更进一步地，政治不稳定并不是外生的，它本身是由许多因素内生决定的，实际的和潜在的对立与内部冲突（内战或反叛）①对立与内部冲突是指政治暴力，不包括通过民主选举而和平地实现政权更迭。内部冲突包括当期在位者为提高再次当选的可能性而进行的单方面的镇压，也包括反对者为夺取政权叛乱，从而引发在位者和反对者双方间的内部战争。是政治不稳定的极端表现，而对立与内部冲突从而政治不稳定本身受到经济发展水平和征税能力的影响。较低的经济发展会降低镇压叛乱的能力（Fearon和Laitin，2003），也会降低叛乱和镇压叛乱的成本（Collier和Hoeffler，2004），而较高的自然资源价值或国家贸易条件的改善（Ross，2004）以及征税能力的上升（Besely和Persson，2008a；Besely和Persson，2010；Acemoglu，2010），则会提高叛乱或镇压叛乱的收益，这些都会加剧内部冲突从而导致政治不稳定的上升。内部冲突和政治不稳定的上升，一方面降低了当前在位集团提高征税能力所能获得的未来收益，另一方面，为应对冲突，当前在位集团需要将一部分资源投入到应对冲突中，这减少了可用于征税能力投资方面的资源。在这两种情况下，均会导致当前在位集团降低对征税能力的投资。

Centeno（2002）和Lopez-Alves（2000）从经验方面发现在拉丁美洲，内部冲突和内战对征税能力的发展不利，而外部战争则相反。Besely和Persson（2008a）考察了1945～1997期间125个国家的经验数据，研究发现平均而言，征税能力在发生内战的国家要比没有发生内战的国家低7%，并且结果是稳健的。进一步地，收入税占总税收的比重以及通胀率，也可作为征税能力的一种表征，收入税占总税收的比重越低、通胀率越高，则征税能力越低。Besely和Persson（2008a）研究也发现，收入税占总税收的比重在发生内战的国家要比没有发生内战的国家低0.8个百分点，而通胀率在发生内战的国家要比没有发生内战的国家高14个百分点，并且在控制收入和民主特征后仍然是稳健的。因此内战和内部冲突（从而政治不稳定）会导致征税能力的下降。类似地，Cárdenas（2010）利用20世纪拉丁美洲国家的数据，通过计量检验发现，平均而言参与内战国家的征税能力较低：内战发生率提高1个百分点，征税能力（税收占GDP的比重）将降低1.7个百分点，法律能力降低0.7个百分点。

（三）政治不平等对征税能力的影响

政治不平等对征税能力的影响程度取决于政治不稳定情况。在Besely和Persson（2010）、Cárdenas（2010）以及Cardenas和Tuzemen（2011）模型中，人群分为在位集团和非在位集团，政府的目标函数是最大化在位集团和非在位集团两个集团的加权平均的效用，并且在位集团的权重大于非在位集团的权重（经过人口规模的调整），这反映了政治不平等程度。研究表明，政治不平等对在位集团进行征税能力投资的影响是非单调的，它取决于政治不稳定的程度。政治不平等对于当前在位集团存在两个相反的效应：如果未来时期继续掌权，那么政治不平等程度越高，当前在位集团在将来能获得更多的收益，因而当前在位集团投资于征税能力的边际收益上升；相反，如果未来时期发生政权更迭（即当前在位集团在未来失去政治权力），则当前在位集团在未来成为非在位集团，政治不平等程度越高则未来非在位集团在未来政府的效用函数中获得的权重越低，那么提高征税能力将不利于未来的非在位集团（当普惠型公共品效用较低时），从而当前在位集团会降低对征税能力的投资。因此，如果政治不稳定程度充分高，则较高的政治不平等会降低对未来征税能力的投资，相反，政治不稳定程度充分低时，较高政治不平等会提高当前在位集团对未来征税能力的投资。这意味着，给定较高的执政更迭概率和其他条件不变，更民主的国家（从而政治不平等程度较小）具有更高的征税能力水平，这与跨国经验一致（Acemoglu，2005）。进一步地，相比于总统制民主政体，议会民主政体具有更高的征税能力水平，如议会民主政体的西欧和北欧国家税收占GDP比重（即征税能力水平）要比总统制民主政体的美国高，这是因为相对于总统制民主政体而言，议会民主政体具有更高的政治平等或更低的政治不平等（Persson、Roland和Tabellini，2000）。

在经验证据方面，Cukierman等（1992）基于1948～1982年的跨国数据研究发现，政治不平等与无效率的税制结构（从而低的征税能力水平）正相关。Besely和Persson（2008b）使用第四代政体指数数据库（Polity IV）提供的1800～1975跨国数据也为以上理论结论提供了经验支持：以民主和议会民主作为政治不平等程度的度量，发现其通常与征税能力正相关，但是因果关系和因果方向仍有待考察。类似地，Cárdenas（2010）根据20世纪拉丁美洲的跨国数据发现，更民主的政治体制（从而更低的政治不平等或更高的政治包容度）的国家，通常具有更高的征税能力：平均而言，民主年份占整个时期年份的比例上升一个标准差时，税收占GDP的比例上升4.1个百分点、收入税占GDP的比重上升3.5个百分点。

（四）收入不平等对征税能力的影响

收入不平等对征税能力投资的影响，取决于在位集团和非在位集团的收入相对高低（Cárdenas，2010；Cardenas和Tuzemen，2011；Verdier，2011）。如果在位集团收入相对更高，那么收入不平等程度的上升，会导致当前在位集团降低对征税能力的投资，这是因为一方面未来时期非在位集团的相对收入更小，从而降低了征税能力投资的边际收益，另一方面如果发生政权更迭从而当前在位集团在未来成为非在位集团，则当前在位集团在将来会被征收更多的税收。然而，这一结论与Sonin（2003）和Gradstein（2007）不一致，他们认为收入不平等程度上升会导致富人阶层更偏好寻租和榨取性制度，这意味着在位政府会提高对征税能力的投资。二者不一致的原因在于，Cárdenas（2010）、Cardenas和Tuzemen（2011）与Verdier（2011）考虑了征税能力投资成本和政治不稳定，而Sonin（2003）和Gradstein（2007）则没有考虑到寻租和榨取性制度（高的征税能力水平）存在投资成本，也没有考虑到一旦发生执政更迭，寻租和榨取性制度（高的征税能力水平）将对自己未来不利。

相反，如果当前在位集团收入相对更低（如民主体制运转良好国家的民众），那么收入不平等程度的上升会导致当前在位集团提高对未来征税能力的投资，这是因为：一方面如果未来继续掌握政治权力，则征税能力的投资的边际收益会随着收入不平等程度的上升而上升，另一方面如果发生政权更迭从而失去了政治权力，那么征税能力上升导致的被征收的税收，会随着收入不平等程度的上升而下降（Cárdenas，2010；Verdier，2011）。然而，这一结论与Matsuoka、Naito和Nishida（2011）不一致，他们在投票选举体制的背景下（民主体制），认为收入不平等的上升会导致金融市场不完全（信贷市场不完全）更难以缓解，即法律能力（legal capacity）较低，这意味着收入不平等会导致征税能力水平较低，因为法律能力投资与征税能力投资存在互补性（Brinkerhoff，2007；Whaiters，2008；DFID，2008；Besley和Persson，2010）。二者不一致的原因在于，Matsuoka、Naito和Nishida（2011）考虑的是一次性税收，并且没有考虑到执政更迭的可能性。

许多经验事实支持Cárdenas（2010）、Cardenas和Tuzemen（2011）和Verdier（2011）关于收入不平等对征税能力水平的影响的结论。Acemoglu（2005）研究发现，OECD国家民主体制运转良好即民众掌握政治权力，这些国家的征税能力也相对更高（相比于世界上其他国家），如北欧国家税收占GDP的比例在50%以上，远远高于利益集团掌握政治权力的拉美、非洲等国家。Sokoloff和Zolt（2006）在将拉美国家与北美（美国和加拿大）进行比较后发现，拉美国家收入不平等与低水平的征税能力具有紧密的正相关关系。类似地，Cárdenas（2010）研究了拉丁美洲国家收入不平等（以Gini系数表征）对征税能力的影响，平均而言，基尼系数下降一个标准差时，产权保护指数上升0.4、政府有效治理指数上升0.2。拉美国家通常由更富有的利益集团掌握国家政治权力，因此Cárdenas（2010）意味着拉美国家较高的收入不平等程度上升与这些国家较低的征税能力紧密相关。

（五）生产要素互补性程度对征税能力的影响

在位集团与非在位集团的生产要素的互补性程度或替代性程度，会影响在位集团对要素收入与税收收入的权衡，从而影响在位集团对征税能力的投资。Bourguignon和Verdier（2009，2010）分析了生产过程中精英阶层（在位集团）的生产要素与民众的生产要素之间的互补性或替代性对征税能力建设的影响。在这些文献中，在位政府不提供普惠型公共品，征税能力仅用于向在位集团进行再分配，且精英阶层（在位集团）拥有资本而民众拥有劳动要素。生产要素的互补性（或替代性）意味着在位集团有动力激励（或打击）非在位集团（民众）提供劳动，从而提高在位集团的资本收益。对非在位集团的劳动要素征收的税率（财政工具），是在位集团激励或打击非在位集团提供劳动的主要手段。当在位集团的资本与非在位集团的劳动存在互补性时，如果未来继续执政，则提高征税能力从而提高对劳动要素的征税税率，会使得当前在位集团面临一个权衡（trade-off）：一方面会提高在位集团的用于再分配的税收收益，但另一方面会降低非在位集团的劳动供给从而降低在位集团的资本收益；如果发生执政更迭从而当前在位集团在未来变成非在位集团，则提高征税能力将使得对资本要素征收更高的税率，从而对当前在位集团不利。相反，当在位集团的资本与非在位集团的劳动存在替代性时，如果未来继续执政，则提高征税能力从而提高对劳动要素的征税税率，不但可以提高在位集团的税收收入，而且会降低非在位集团的劳动供给从而提高在位集团的资本收益；如果未来不再执政（即发生政权更迭），则民众（劳动要素的拥有者）将对资本征收更高的税率，导致当前在位集团降低对未来征税能力的投资。因此，在位集团生产要素与非在位集团生产要素之间的互补性越强或替代性越低，则在位集团对征税能力的投资越低，从而征税能力水平越低。

与此类似，Besley和Persson（2010）考察了在位集团生产要素（资本和劳动）与非在位集团的资本同时存在互补性和竞争性的情况，研究发现，在位集团可能不会对非在位集团提供充分的产权保护，这意味着在位集团会降低对征税能力的投资，因为非在位集团的收入较低（从而税基较小）。Verdier（2011）在国际贸易情况下也得到了与Bourguignon和Verdier（2009，2010）类似的结论：国际贸易使得在位集团的资本与非在位集团的劳动之间的互补性下降，可能导致在位集团减小对征税能力的投资。

以上研究意味着，在精英阶层掌握政治权力且精英阶层直接参与经济活动（即经济性精英）的国家，可能因经济结构（生产要素的互补性或替代性程度）的不同而表现出不同的经济行为和征税能力水平：那些自然资源丰裕或以农业为主的国家，生产要素互补性较小，从而在位集团会有更大动力提高征税能力以获取更多再分配税收，而制造业比重较大从而生产要素互补性较强的国家，在位集团提高征税能力以获取更多的再分配税收的激励较小。

（六）自然资源禀赋对征税能力的影响

给定其他条件不变，自然资源禀赋丰裕的国家，在位集团投资征税能力的激励较小，从而征税能力水平较低。Besley和Persson（2008a，2010）考察了在位集团获得自然资源的全部收益的情形，并假定在位政府能直接控制自然资源而无需借助征税能力和财政工具。研究发现，自然资源禀赋通过两个途径影响在位集团对征税能力的投资：一方面，自然资源禀赋越是丰裕，越是容易导致内部冲突（内战和叛乱）从而提高政治不稳定，那么征税能力的上升将更可能使得当前在位集团在未来被征收更高的税收（发生政权更迭时），从而当前在位集团会降低征税能力的投资；另一方面自然资源禀赋影响未来政府提供普惠型公共品的能力，自然资源收益和税收都可以用来为将来提供普惠型公共品，那么自然资源禀赋和价值的上升将降低征税能力（税收）的边际收益①由于自然资源收益和税收都能用于提供公共品，那么自然资源收益的上升将提高自然资源收益与财政收入（税收）之和，则财政收入用于提供公共品带来的边际收益会下降，因而征税能力的边际收益下降。，这也会导致在位集团降低征税能力的投资。因此，自然资源禀赋的上升导致的政治不稳定的提高和征税能力（税收）的边际收益的下降，都将使得当前在位集团降低对征税能力的投资。

许多经验研究发现相比于发达国家，发展中国家的经济通常更依赖某种或者某几种自然资源，而这种过度的依赖会产生“资源诅咒”，这些国家的征税能力、经济发展以及人均收入都没有因为这种自然的馈赠而得到较大改善，甚至反而恶化（Sachs和Warner，2001；Isham等，2005；Murshed和Perala，2002）。比如，Chaudhury（1997）发现石油储备丰富的沙特阿拉伯在20世纪七十年代，随着原油价格的上涨，自然资源的收益剧增，然而却撤销了对私人部门进行征税的税收机构。Roos（1999）则提出“食利者效应”，即当政府可以通过自然资源获得大量的财政资金时，会选择降低对民众的征税，因为他们认为民众承担了低税负的同时也会降低对政府可靠性的要求，也不会谋求在政府中获得更多的代表性。Besley和Persson（2008b）考察了自1960年以来125个国家的数据，研究发现，自然资源禀赋价值上升（源于国际贸易条件的改善）会导致内战发生的概率上升，从而导致政治不稳定上升，这意味着征税能力水平会下降。Jensen（2011）利用1992年至2005年间30个碳氢化合物储量丰富的经济体的面板数据进行的分析表明，当自然资源丰裕度上升1个百分点时，征税能力会降低1.125个百分点，并且专制的政治体制会加剧二者的这种反向关系。

（七）国际贸易对征税能力的影响

国际贸易对征税能力水平的影响是非单调的，取决于多种效应的相对大小。Verdier（2011）在征税能力所征的财政收入用于提供普惠型公共品和向在位集团进行再分配的情形下，考察了国际贸易对征税能力建设的影响：国际贸易影响商品的相对价格和绝对价格，从而影响总的市场收入、收入不平等以及普惠型公共品的相对价格（相对于私人消费品），这反过来会影响在位集团对征税能力的投资的激励。首先，根据比较优势理论，国际贸易通常会增加一国的总收入，这会增加征税能力的预期边际收益，从而提高在位集团对征税能力的投资（给定政治不稳定程度或政权更迭的概率）②如果发生政权更迭，则未来征税能力水平的上升，会导致当前在位集团在未来时期被征收更多的税收（给定国际贸易带来的一国总收入的上升幅度）；相反，如果未发生政权更迭，则未来征税能力水平的上升，会导致当前在位集团在未来能征收（非在位集团）更多的税收（给定国际贸易带来的一国总收入的上升幅度）。给定政权更迭的概率，后一个效应通常会超过前一个效应，因而总体而言征税能力水平上升会有利于当前在位集团（给定国际贸易带来的一国总收入的上升幅度）。。其次，如果国际贸易增大了收入不平等（即当前非在位集团在未来相对更穷），那么一方面如果没有发生政权更迭，则提高征税能力从而提高对非在位集团（民众）所征税率带给在位集团的再分配收入会下降，另一方面如果发生政权更迭，则当前在位集团在未来将会被征收更多税收，因此当前在位集团会降低对征税能力的投资；相反，如果国际贸易降低了收入不平等，则在位集团会增加对征税能力的投资。最后，如果国际贸易使得普惠型的公共品的生产成本和价格相对更低（相对于私人消费品），那么无论将来哪一个集团执政（即无论是否发生政权更迭），都会增加对普惠型公共品的提供而减少再分配行为，则征税能力的上升将使得普惠型公共品带来的预期效用相对更高，从而增加了当前在位集团对征税能力的投资的积极性。相反，如果国际贸易导致普惠型公共品的生产成本和价格相对提高，未来在位集团会减少普惠型公共品的提供而增加再分配行为，则当前在位集团对征税能力的投资的积极性下降①如果将来发生政权更迭（即当前在位集团在将来变成非在位集团），则普惠型公共品成本的上升（源于国际贸易）和征税能力的提高，会导致当前在位集团会被征收更多的税收被用于再分配（而不是用于提供普惠型公共品），这会降低当前在位集团投资征税能力的动力；如果将来没有发生政权更迭（即当前在位集团将来继续执政），则普惠型公共品成本的上升（源于国际贸易）会降低财政收入的边际效用，从而会降低当前在位集团投资征税能力的动力。因此，无论将来是否发生政权更迭，普惠型公共品成本的上升（源于国际贸易）都会导致当前在位集团降低征税能力的投资。。因此，国际贸易与对外开放对征税能力水平的影响，取决于以上几种效应的方向及其相对大小。更进一步的，对外开放和国际贸易政策与征税能力一样都是内生的，并存在内生互动关系：在位集团在贸易开放和征税能力水平的选择方面都需要做出选择，以使得其自身的收益最大化。同时，以上理论结论和发现，有待经验研究进行进一步的验证和考察。

然而，国际贸易（对外开放）不仅通过以上三种渠道影响在位政府对征税能力的投资，也会通过影响国家间的冲突（普惠型公共品的效用）和国内冲突（从而政治不稳定）而对征税能力投资产生间接影响。Martin、Mayer和Thoenig（2008）认为双边贸易会降低两国间的冲突和对立，这意味着普惠型公共品（在国家间冲突中取得胜利）的价值下降，从而在位政府会降低征税能力投资；然而，多边贸易可能会增加两国间的冲突和对立（因为对立和冲突的机会成本下降），这意味着普惠型公共品（在国家间冲突中取得胜利）的价值上升，从而在位政府会提高征税能力投资。国际贸易和对外开放也会影响国内冲突。De Soya和Wagner（2003）、Hegre等（2003）、Bussmann和De Soya（2005）以及Barbieri和Reuveny（2005）在经验上发现，国际贸易和对外开放程度与国内冲突（政治不稳定）呈反向关系，这意味着国际贸易会导致在位政府加大对未来征税能力的投资。Acemoglu和Robinson（2005）、Hayes（2002）、Brennan（2003）以及Stiglitz（2002）等从理论上，而Elbadawi和Hegre（2008）从经验上，均发现国际贸易可能会加大国内冲突，导致政治不稳定上升，这意味着在位政府会减小征税能力的投资。进一步地，Bruckner和Ciccone（2010）发现在非洲国家，国际贸易条件的恶化会导致国内冲突（内战）发生的概率上升，从而政治不稳定上升，这意味着在位政府会减小征税能力的投资。

综上，国际贸易对征税能力投资及征税能力水平的影响是非单调的和复杂的，国家贸易会通过许多不同的渠道影响在位政府对征税能力的投资，最终的影响效果取决于多种不同效应的大小。

（八）征税能力建设成本对征税能力的影响

建设和提高征税能力存在生产成本，其成本函数的性质是影响在位集团进行征税能力投资的关键因素之一：边际成本越小，则进行征税能力投资的激励越强（Besley和Persson，2010；Bourguignon和Verdier，2010）。征税能力的成本函数及其边际成本，受到多种因素的影响，其中最重要的因素之一是法律起源（La Porta和Shleifer，2008；Besley和 Persson，2009a）。不同的法律起源会导致不同的征税能力的成本函数，Besley和Persson（2009a）使用1980年代和1990年代的跨国数据实证研究发现，英国的法律起源与征税能力不存在显著的相关性，社会主义法律起源与征税能力存在较强的负相关，而德国的法律起源和斯堪的纳维亚（Scandinavian）法律起源则与征税能力存在较强的正相关性。因此，德国的法律起源和斯堪的纳维亚（Scandinavian）法律起源可能有利于降低征税能力的生产成本从而提高征税能力水平，而社会主义法律起源下的征税能力的生产成本可能更高从而会降低征税能力水平，最后英国的法律起源可能对征税能力的生产成本没有重要影响从而不会对征税能力水平产生影响。

影响征税能力建设成本的另一个重要因素是官僚机构的腐败情况。给定其他条件不变，官僚机构（特别是征税机构）与企业（或个人）的合谋等形式的腐败，会导致税收流失，从而降低国家（在位政府）所征得的税收总额（Buehn和Schneider，2012）。这意味着，一方面在不改变对官僚机构的激励和约束机制的情况下，国家对征税能力的任何提升都会被官僚机构的腐败所抵消一部分，另一方面国家也可以通过降低官僚机构的腐败而提高征税能力，这需要花费成本去监督和约束官僚机构的腐败，从而给定征税能力的提升幅度，官僚机构的腐败越严重，则国家需要花费的成本就越高。因此，官僚机构特别是征税机构越腐败，则征税能力的建设成本越高，从而征税能力水平也就越低。

三、结论性评述

征税能力对于经济增长与发展至关重要，然而之前的文献往往要么隐含假定国家具有充分的能力去征税和实施各种政策，要么将征税能力看作外生给定，直到近年来经济学家才开始研究征税能力本身的决定问题。征税能力本身是由在位集团在不确定性情况下通过前瞻性投资而形成的，现有文献确定了几种影响在位集团对征税能力进行投资的重要因素，主要包括政治不稳定、政治不平等、普惠型公共品的价值、收入不平等、自然资源禀赋、生产要素互补性程度、国际贸易以及征税能力成本函数的性质等因素。大致而言，这些因素对征税能力不但具有直接影响，而且也通过相互作用而产生间接影响，并且在不同的国家背景下作用机制也不完全相同。这些研究为解释当今世界的政治经济和制度的跨国差异现象提供了很好的思路。尽管已有文献为后续研究提供了很好的有意义的借鉴与参考，但是有关征税能力的决定的研究仍然有许多问题没有解决，它将是现在和未来的一个重要研究领域。概括而言，有关征税能力本身的决定的研究存在的不足或未来研究方向，至少体现在以下几个方面。

第一，征税能力与国家能力的其他维度之间可能是互补或替代的，即国家能力的其他维度的变化会导致征税能力也发生变化，比如Brinkerhoff（2007）、Whaiters（2008）和DFID（2008）从经验上以及Besely和Persson（2009a，2010）从理论上，发现在位集团对征税能力与法律能力（legal capacity，即保障私人契约执行的能力）的投资是互补的。因而，为更全面地理解征税能力的决定，需将国家能力的其他维度考虑进来。同时，现有文献通常在两期或一期模型中考察了征税能力，缺乏长期和动态的视角，后续研究应在资本积累和无限期与动态博弈中进行考察，以便获得更多丰富的结论。

第二，考虑将更多影响在位政府投资征税能力的影响因素内生化，这将是未来的一个重要研究领域。比如将政治不平等内生化，因为在位政府为提高征税能力和避免未来政权更迭时遭受过多的不利影响，在位政府可能会主动降低政治不平等；或者将普惠型公共品的价值内生化，因为对在位政府而言最优的征税能力可能高于对民众而言的最优的征税能力，那么在位政府可能主动加剧与其他国家之间的冲突，从而迫使民众同意提高征税能力水平。

第三，现有文献通常将一个国家整体作为分析对象，而没有将征税能力的影响及其决定因素分解到地区层面进行考察①Acemoglu，Garcia-Jimeno和Robinson（2013）是个例外。Acemoglu，Garcia-Jimeno和Robinson（2013）在国家能力（征税能力）存在地区外溢情况下，考察了中央政府和地方政府各自对地区的国家能力（征税能力）的投资的大小，然而其假定地方政府和中央政府均是社会福利最大化者，而不存在群体的利益冲突，即没有在政治经济学的背景下进行考察。，从而一方面意味着上下级政府间能协调一致（从而不存在委托代理问题），这与现实不相符，难以获得更符合现实和丰富的结论与发现，另一方面无法对地区层面的征税能力及其形成机制给出理论说明和阐述。许多研究表明，地方政府（从而地方政府的征税能力）是促进中国经济增长的关键因素，而现有文献对此没有进行分析。由于中国政治体制的特殊性，各级地方政府的利益更多地表现为政治晋升。关于如何将这一特殊性纳入到模型的理论分析中，国外的研究并不能提供直接的借鉴。因此，在中央与地方政府之间存在委托代理问题情形下，将征税能力分解到地区层面，考察影响地方政府投资于地区的征税能力，具有重要的理论意义和实践意义。

第四，征税能力与经济结构的相互作用。不同产业、不同所有制企业以及不同规模的企业，征税难度和要求的征税技术不同、交易和契约的方式和复杂度不同，从而要求的征税能力不同，因此经济结构会影响征税能力建设，而征税能力水平又反过来影响这些经济结构。

第五，政治约束与征税能力水平的关系。现有文献主要是从技术上或经济上考察了政治因素和经济因素对征税能力的影响，而没有从政治约束角度去进行考察。国家即使在技术上或经济上具有充分的征税能力水平，但可能受到正式的或非正式的政治约束而无法对生产活动征收较高的税率。比如，在位政府建立了良好的征税机构和征税流程，从而在技术上有能力征收较高税率，但是较高的税率可能无法在正式的政治决策过程中通过，或者即使在正式的政治过程中能通过，也会由于民众的激烈反对（如示威游行以及其他非正式的政治活动）而不敢或无法采取高税率政策。那么，政治约束具体如何影响在位集团对征税能力的投资？哪些因素又会影响政治约束？征税能力本身是否以及如何影响政治约束？对这些问题的考察，有助于理解政治约束与征税能力的内生互动的关系，有助于加深对征税能力的决定因素及其形成机制的理解。

第六，在位集团采用其他方式获取收益的能力对于征税能力水平的影响。在位集团获取收益的方式包括管制和垄断某些产业经营、要素价格操控、腐败以及征税等方式，通过征税（征税能力）获取收益只是在位集团获取收益的方式之一。不同的获取收益的方式之间会产生相互影响，比如，当在位集团垄断经营某些中间品（钢铁和电力等）时，提高征税能力水平可能会降低垄断利润。因此，在位集团采用其他方式获取收益的能力会对征税能力水平产生重要影响，这是未来的一个重要研究领域，它既有利于我们加深对征税能力的影响因素的理解，又有助于我们理解在位集团对各种收益获取方式的选择。

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（责任编辑：邢荷生）

Latest Development and Literature Review of Fiscal Capacity under the Perspective of New Political Econom y

WeiFucheng Fan Yuqi

Fiscal capacity is very important to economic growth and development.This paper reviews the literature studying the determination of fiscal capacity.Fiscal capacity can be formed by investmentof the incumbent governmentunder uncertainty,and hence there are some factorswhich determine the incumbentgovernment’s investmenton fiscal capacity,including political instability,value of inclusive public goods,political inequality, income inequality,endowment of natural resource,degree of production factors’complementarities,openness and origin of law.The literature provides a good idea and clue for the interpretation ofdifference in politicaland economic institutionsacross countries,but there are stillmany problemsand challengesneed to be answered.

FiscalCapacity;Political Instability;General-benefitPublic Goods

F812.42

A

2096-1391（2017）02-0070-15

魏福成，中南财经政法大学财政税务学院财政系副教授，主要研究方向为财税理论、新政治经济学、经济发展樊毓祺，中南财经政法大学财政税务学院硕士研究生，主要研究方向为财税理论

* 本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“地方政府征税能力的决定因素、形成机制及其优化研究：基于地方官员的分析视角”阶段性成果，项目编号16YJCZH111。

感谢中南财经政法大学财政税务学院孙静、陈思霞、鲁元平等老师的建设性的宝贵意见。