攀枝花市公务用车制度改革中财政管理面临的问题及对策

四川省攀枝花市财政局课题组

工作研究

攀枝花市公务用车制度改革中财政管理面临的问题及对策

四川省攀枝花市财政局课题组

公务用车制度改革一直是公共部门改革的一道难题。2014年，国家启动实施了新一轮的公车改革，对公务用车制度改革提出了新的任务和要求。为贯彻落实国家相关政策，有序推进公务用车制度改革，本课题立足财政视角，以攀枝花市为研究对象，明确了进行公务用车制度改革的意义，摸清了目前公务用车改革的现状，整理出公务用车制度改革后财政将面临的问题，并提出了科学的解决思路和对策。本课题成果为攀枝花市公务用车制度改革提供了决策参考和建议。

公车改革 财政管理问题 对策

2014年，国家启动实施了新一轮的公车改革，对公务用车制度改革提出了新的任务和要求。各级党政机关正认真贯彻中央的决策部署，紧密结合地方实际，稳步有序地推进公务用车改革，着力破解公车改革中存在的突出问题，确保取得明显成效。攀枝花市目前正着手制定公车改革方案，力争正式实施。攀枝花市财政局作为改革主要参与单位，就市级公务用车制度改革中，如何划定交通补助保障区域范围、明确公车改革后租车费用管理、调整保留公务车辆定额保障标准、规范公务交通补贴发放、厘清“私车公用”事故赔偿责任、兼顾“混岗”事业人员交通补贴利益等6个财政管理问题，作了专题研究，并有针对性地提出了应对措施。

一、公务用车制度改革的意义

推进公务用车制度改革，是贯彻落实中央八项规定、践行党的群众路线的重要举措，是降低运行成本、建设俭朴政府的必然要求，是转变政府职能、推进服务社会化改革的重要内容。

（一）转变干部作风和反腐倡廉的重要抓手

公务用车制度改革是实现“四个全面”战略布局的题中应有之义，是加强党风廉政建设、厉行节约反对浪费、顺应民意、维护党和政府形象的迫切要求；不仅是经济问题，更是重要的政治问题。一是公车改革促使干部贴近群众、体味民生。严格公车使用，建立公务用车有序、透明、节俭、高效的机制，不仅将节约更多资源，为社会创造财富，而且让人民群众看到了党员干部的廉洁自律，增加了党员干部的公信力，会逐步树起党员干部在人民群众心中的良好形象，凝聚党心民心。二是公车改革有利于消除官本位思想，转变干部作风。公车改革与改进工作作风、践行群众路线是相辅相成的。当下车改已成为作风建设的风向标，其政治意义远远大于经济意义。推进公车改革，有利于肃清封建余毒，打破“官本位”思想。公车改革将迫使公务人员返朴归真，回归“人民公仆”本色。“为官者”应逐步从旧常态切换到新常态并适应新常态。三是公车改革有利于反腐倡廉建设，对于建设廉洁政府，做到干部清正、政府清廉、政治清明具有重要的促进作用。车轮虽小，它牵动的实际是亿万国人对我们党员干部廉洁自律的一种高度的焦虑、高度的关注。

（二）降低行政运行成本的必然选择

自改革开放之初到现在，我国传统公务用车制度运行管理成本高、公车私用等问题突出，社会对此反映强烈。而我国目前还不富裕，教育、社会保障、医疗卫生、基建项目等各种民生项目急需资金，可由于公车泛滥，宝贵的财政资金被消耗在公车费用上，导致国家财政投入教育、社会保障、医疗卫生等项目的资金减少，从而间接导致看病难、看病贵、教育乱收费等严重社会问题。在当前全面建设小康社会、和谐社会和社会主义新农村的历史条件下，举国上下都高度重视义务教育、医疗卫生、社会保障问题，愈发显现公车改革问题的紧迫性。免费的义务教育、全民的社保、医保，都是当前我国构建和谐社会所必需的、也是政府对公民应尽的义务，但这些无疑都需要巨额资金。在我国还不富裕的情况下，钱从哪里来就很关键。而公车改革无疑会提供这笔巨额资金，根据有关分析，我国公车改革后，公车耗费财政资金至少可以从每年3000亿元左右减少至1000亿元左右，这样可以每年节约2000亿元，都可以投入上述义务教育、医疗卫生、社会保障事业中。

（三）推进节能减排工作的现实需要

当前，汽车用油已经成为我国成品油消耗的重要组成部分，汽车尾气污染已经成为大城市空气污染和二氧化碳排放的主要元凶。当全球能源紧张时，当交通堵塞严重时，当养车费用太高时，私人车主就会承受不起而少开或停开，改乘公交车或用自行车代步，这就是市场价格机制调节的作用。但这种市场价格调节机制往往只能对私车有效，对于公车却是不灵的，因为公车的所有一切费用都由公家买单，自然不会对公车使用人产生调节作用。公车私用高昂的费用由公家报销，使节能措施与市场调节失灵，加重了大气污染，人类的生态生存环境受到了影响。由此可见，建设一个资源节约型、环境友好型社会，公车节能要起到垂范作用。因此要从根本上减少公车数量，抑制公车腐败，从而更有利于减少大气污染，更能推进节能减排的实施。

（四）缓解道路交通拥堵的重要途径

自改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制的建立，使我国社会经济发生了翻天覆地的变化。城市作为政治、经济、文化活动的中心，变化尤其显著。社会、经济、文化等多方面的活跃，使交通增长成为必然。经济的持续高速增长又为交通的发展和交通现代化水平的提高提供了物质基础，刺激了交通需求，人流、物流迅猛增长，致使机动车拥有量年均增长率保持在15%以上，造成城市车满为患，道路拥挤不堪，高峰时间市区交通的拥堵严重干扰了城市的正常生活秩序和生产秩序，制约了城市经济的发展，引起了上至中央领导下至普通百姓的普遍关注和深深的忧虑。我国小汽车化在以后的数十年中将进入更为快速的发展阶段，城市道路交通必将面临更大的压力和更艰难的局面，我们必须采取一切可能的措施和手段，最大限度地缓解由于机动车、特别是小汽车快速增长带来的城市道路交通拥堵。改革现行公车制度就是一个投入少、见效快，能在很大程度上缓解城市道路交通拥堵的重要途径之一。

公车改革的意义不言而喻，对于减少公用支出、节能减排、降低拥堵都有不可估量的意义。要抑制公车腐败，节约行政成本，建设和谐交通乃至和谐社会，改革公车制度正可谓一举多得。

二、公务用车制度改革的现状

（一）中央公务用车制度改革的主要精神

2014年7月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》，明确了公车改革时间表和路线图，正式在全国范围内启动公车改革。《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》用于全面指导公车改革，阐明了公车改革的意义、指导思想、基本原则、总体目标和任务，对健全公务用车管理和保障制度，认真做好组织实施工作提出了要求。《中央和国家机关公务用车制度改革方案》是针对中央和国家机关公车改革的具体实施方案，明确了参改范围、人员范围和车辆范围。明确在取消一般公务用车后，对参改的司局级及以下工作人员适度发放公务交通补贴，自行选择公务出行方式，在北京市行政区域（城区）内公务出行不再报销公务交通费用。具体为：司局级每人每月1300元、处级每人每月800元、科级及以下每人每月500元。适时适度调整公务交通补贴标准。

（二）四川省公务用车制度改革的主要框架

2015年11月29日，中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅印发了《四川省省级机关公务用车制度改革实施方案》，要求省级机关及参公事业单位公务用车制度改革争取在2015年12月底前基本完成。并针对省级机关及参公事业单位明确了参改范围、人员范围和车辆范围。明确保留公务用车编制核定标准，各参改单位原则上核定1辆机要通信用车编制，标准具体为编制人数100人以下核定1辆，101至200人核定2辆，201至300人核定3辆，301人以上核定4辆，执法执勤部门（单位）按行政管理岗位人数核定。合理确定了各职级工作人员公务交通补贴标准：厅（局）级每人每月1690元、处级每人每月1040元、科级每人每月650元、科员及以下每人每月500元、机关工勤每人每月300元。参改单位可根据实际情况，从公务交通补贴中划出一定比例作为单位统筹资金，集中用于解决不同岗位之间出行不均衡等问题，比例原则上不超过补贴总额的10%。公务交通补贴属于改革性补贴，列入财政预算，按月发放，用于保障公务人员在成都市城区内普通公务出行。

与国内其他省市相比，四川省的公务用车制度改革充分借鉴了其他地区的先进经验，实现了“以货币化为主、社会化和规范化为辅”的多种改革模式的有机融合：一是用货币化模式，降低政府在公车购置、运行维护和司勤人员等方面的经费支出；二是通过社会化模式，保障公务人员正常的公务出行需要；三是用规范化管理模式，严格应急通信车辆的购买、使用、养护、维修、报废和更新。通过实施这一公务用车制度改革，有望使改革后的公务交通总支出节资率达到改革前的70%，最大程度降低政府行政运行成本，让更多的财政资金投入民生等领域。

（三）攀枝花市公务用车制度改革推进情况

按照中央、省关于公务用车制度改革的有关规定，自2015年起，攀枝花市就启动了本市公务用车制度改革前期筹备工作，并纳入了2015年度全市深化改革重要内容，在此基础上，成立了以市长为组长，以组织部、编办、机关事务管理局、财政局、人社局等相关部门共同参与的公务用车制度改革领导小组，并制定了详细的工作计划，明确了工作目标，厘清了工作职责，倒排改革推进表，从制度、人员、经费等多方面保障改革的有序推进。财政部门的主要职责是：制定公务交通补贴标准、发放范围等事宜，确保改革所需各项经费足额到位。并具体负责制定市级执法执勤车改革办法，确定保留执法执勤车，逐台核实执法执勤特种用车。为保障改革及时启动，市财政加大工作力度，一方面做好基层调研，对现行公车经费支出的统计和改革后的经费进行仔细测算，另一方面积极与省里相关部门进行工作对接，及时掌握公务用车制度改革动态，摸清政策导向、吃透政策精神。目前，市财政已将公务用车制度改革经费纳入2016年预算，予以保障，为改革的启动提供了经费支撑。

三、攀枝花市公务用车制度改革后财政将面临的问题

结合攀枝花市的实际情况，我们在公务用车制度改革启动前，就改革所涉及的经费问题进行了基层走访调研，发现了一些亟待解决的问题，若这些问题不能得到妥善处理，势必会影响公务用车制度改革的正常推进。

（一）公务交通补贴保障区域范围的合理划定

根据公务用车制度改革有关规定，明确在取消一般公务用车后，对参改的公务员（含参公事业编制人员）将按相关交通补贴标准发放公务交通补贴，用于一定区域范围内的公务出行，而不再报销公务交通费用。按照这一方式，若划定的交通补贴保障范围过大，则会造成公务交通出行费用的增加，既定补贴标准可能无法满足工作需要；若划定范围过小，则会导致公务租车费用支出增加，降低了财政资金使用效益。因此，在实施公车改革时，如何根据地理环境、城市布局、公务出行距离等因素，科学、合理地划定公务交通补贴保障区域范围，是一个不能回避的首要问题。

（二）公车改革后部门租车费用的科学核定

公务用车制度改革后，对超出交通补贴保障区域划定范围的公务用车，将主要采取社会化租车方式予以保障，届时随着单位租车行为的增加，租车费用将成为今后部门行政开支的一项重要组成部分。但由于从中央到地方至今尚未出台政府机关租车费用相关管理办法，经费保障标准和核定流程的制定尚无政策依据，加之市内现有租车市场尚不成熟，相关工作的开展更多的是依靠地方政府的前期摸索。可以说，如何科学核定各部门公务出行所产生的租车费用，是今后财政部门经费管理中一个不小的难题。

（三）保留公务车辆定额保障标准有待调整

公务用车制度改革的一项主要内容是对纳入参改范围的公务车辆进行裁减。据统计，公车改革后，市级将保留公务车辆617辆（其中，保留执法执勤车488辆），较改革前1500辆减少883辆，保留比例为42.6%。由于公务车辆数的剧减，使得这些保留下来的公务车辆在使用频率上较改革前将大幅提高，而车辆老化所带来的车辆安全、维保等经费问题也将更加突出，现有的一般公务车辆保障标准势必无法满足这些车辆运转的正常需要。若不及时予以调整，将会影响今后工作的开展。

（四）个人公务交通补贴如何发放

对于公务交通补贴的发放，中央和省普遍采用的做法是每月定额随工资打入个人账户。但从攀枝花市的实际情况看，公务交通补贴的发放方式、方法尚需认真研究，不能简单地套用上级做法。这主要出于两方面的考虑：一是存在着抽调借用、驻点招商、挂职锻炼等人员编制与实际工作岗位不一致的情况；二是存在着正常请休假出勤有差异的情况。如何妥善处理好这部分人的公务交通补贴发放，不仅关系着个人的实际利益，还影响着部门内部的协调统筹。

（五）“私车公用”发生事故后政府存在赔偿风险

参考外地公车改革后的实际情况，取消公务用车、发放交通补贴，会刺激越来越多的私车进入到公务出行行列中。一方面，通过“私车公用”会给个人公务出行带来便利；另一方面，受交通补贴“结余归己”的影响，个人往往会更倾向于选择驾驶私车来减少个人公务出行支出。因此，启动公车改革后，也会出现“私车公用”现象。客观地说，这种公务出行的选择尽管有其合理性，但也相应会给今后的管理工作增加负担。特别是当前我国法律未对私车主用人单位，是否承担“私车公用”发生交通事故后的赔偿责任予以明确规定。若一旦发生交通事故，那么私车主的用人单位将会面临法律纠纷和赔偿责任，而财政也将面临赔偿方面的兜底风险。

（六）交通补贴发放未兼顾“混岗”事业人员的利益

从当前中央公务用车制度改革的总体部署来看，改革分为“两步走”，第一步的改革对象是各级党政机关，第二步则是各级事业单位。目前，攀枝花市的党政机关公务用车制度改革正稳步推进，并在年内启动实施；事业单位的改革进程还有待上级明确安排。根据2016年出台的《中央事业单位公务用车制度改革实施意见》，中央各部门的事业单位改革在2016年内完成，而地方事业单位公车改革则可能会在2017年启动。据市人社部门工作统计，市级机关“混岗”事业编制人员大概有330余人。一旦市级党政机关启动公车改革，如果一个部门里，仅给公务员发放交通补贴，而未考虑同样担负了公务出行任务的事业编制人员，这将造成“不公”，影响工作积极性。

四、对策建议

（一）建立公务交通补贴保障范围动态调整机制

初步考虑，市级公务交通补贴保障范围的确定应坚持四个原则：一是与地理条件相符合的原则。攀枝花市地处山原峡谷、市区范围狭长，各区县基层村落分散偏远。因此，市级公务交通补贴保障区域范围的设定，不能比照成都市等省内盆地和平原地区，直接采取市区所辖范围进行划定。二是与交通发展现状相适应的原则。由于攀枝花市城市交通建设起步较晚、城市公交发展相对滞后，加之租车市场尚不成熟，公务出行选择面临方式单一、时效性差、出行成本贵等问题。若市级公务交通补贴保障范围过大，则会对工作开展造成影响。三是与财力水平相一致的原则。鉴于攀枝花当前财政实际困难，若不能合理划定保障范围，则可能会变相增加部门行政运行成本，加大财政支出压力。四是与改革发展相匹配的原则。公务用车制度改革是我国深化改革中的一项重要内容，需要在实践中不断积累经验、不断完善机制，要求我们必须随时对前一阶段改革运行情况进行评估总结，对制定的政策及时做出调整，以满足实际工作的需要，确保改革目标的实现。综上四点考虑，结合历史沿革，我们建议市级公务交通补贴保障的划定应坚持“标准高、范围小”的原则。在交通补贴标准方面，可依照中央、省公务用车制度改革有关精神，按边远少数民族地区公务交通补贴标准（中央和国家机关补贴标准的150%）执行，明确为：厅级1950元/月、县级1200元/月、科级750元/月、科员600元/月、工勤人员400元/月。在保障范围划定方面，可暂定为密地桥-渡口桥以内、金沙江以南，玉佛寺以北。对这一区域范围内的公务出行，由公务人员选择公交或打车等社会化方式自行解决，“费用包干、限额使用、超支自负、结余归己”。同时，考虑到城市发展等因素，应视情况对原划定区域范围进行适时调整，以保障今后公务出行的实际需要。

（二）制定公车改革后部门租车经费管理办法

公车改革后，财政部门应结合实际情况，抓紧出台市级部门公务出行租车经费管理办法，主要包括两个方面的内容：一是分类分档明确各部门年度租车费用控制总额标准。遵循公务用车运行成本“只减不增”的要求，在综合考虑部门工作出行需求以及车改节支率总体可控等因素的基础上，按工作类别和公务出行频率予以划分，明确核定各部门年度租车费用控制总额，并纳入年度预算进行管理。对于各部门年度执行过程中的超支部分，需报市政府审批。二是规范市级机关公务出行租车费用审核报销流程。市级各部门要树立勤俭出行的理念，完善财务内控机制，加强对本单位职工公务出行租车费用的审核和报销管理，切实降低部门行政运行成本。同时，要将租车使用情况和费用支出情况实行网上公开，主动接受纪委、审计、财政等部门的检查，以及社会公众的监督。

（三）提高保留公务用车经费定额保障标准

公务用车制度改革后，尽管保留下来的公务用车数量减少了，但也给今后的车辆经费保障和管理提出了更高要求。对此，应重点做好两个方面的工作：一是合理调整公车运行定额保障标准。考虑到今后保留公务用车使用频率会大幅增加这一情况，财政部门要提前研究，科学对比车改前后车辆年度使用情况，合理测算燃油费、维保费等支出，适时调整保留公务用车的保障经费定额标准，以保障正常公务使用。二是提高公车经费支出管理绩效水平。各部门要健全内部管控，强化对保留车辆和未涉及车改公车的管理，在完善定点保险等制度的基础上，开展公车经费支出绩效评价，提高财政资金的使用绩效。

（四）以单位为主严格交通补贴发放管理

各部门要抓紧制定本单位公务交通补贴发放方案。重点做好对在编在岗公务人员的日常考勤、考核等相关工作。首先，要做好高出行岗位的申报工作，为今后高出行岗位的认定提供依据，以保障相关人员公务出行需要；其次，要建立交通补贴发放与个人考勤相挂钩的机制，公平解决好正常请休假人员的补助发放问题，对因非公派学习、连续病休、事假一个月以上的，参照《省级机关公务用车制度改革方案》有关要求，停发相应期间公务交通补贴；第三，要统筹考虑抽调借用、驻点招商、挂职锻炼等实际情况，建立健全与公务员绩效考核相配套的规章制度。对考核情况符合要求的人员，在单位内部进行公示公开后，按照现有财经规定予以发放，严禁违规及超标准发放。

（五）明确“私车公用”个人承担事故责任

鉴于“私车公用”存在的潜在风险，各部门要高度重视，做好两个方面的工作：一要加强政策宣传，让单位职工深刻了解“私车公用”的隐患，严格按照公务出行有关规定，选择社会化出行方式。二要做好政策解释，坚决不开政策口子。各单位可采取与单位职工签订安全责任书或行文的方式，明确“私车公用”出现事故后的赔偿一律由其个人承担。

（六）探索建立“混岗”事业人员车改过渡期补助制度

考虑到公车改革过程中“混岗”事业编制人员客观存在这一实际情况，市里可在现有政策框架下，创新思路，探索建立“混岗”事业人员车改过渡期补助制度。首先，要摸清基数、仔细甄别，做好市级部门“混岗”事业人员界定工作，经公示后报车改领导小组备案。其次，各部门要根据本单位的岗位设置情况，可对计提的部分公务交通补贴进行二次再分配，用于弥补“混岗”事业人员的公务出行支出需要，尽可能减少“同岗不同编”之间的交通补贴差异，提高大家共同参与车改的积极性，营造良好的改革氛围，确保公务用车制度改革稳步推进。

公车改革是牵一发而动全身的改革，不能紧紧盯着车改本身，更需要相应配套机制的完善。各基层政府在启动车改后，对本地的差旅费、通勤费等也应根据实际情况作出相应的调整，同时做好财政预算的审核透明，监督机制的落实完善，公务员薪资福利的配套改革等等，确保此轮公车改革能良性渐进地坚持下去。

（责任编辑：邢荷生）

The Problem s and Countermeasures of Fiscal M anagement during the Reform of O fficial Vehicle System in Panzhihua City

Research Group of Fiscal Bureau of Panzhihua City

The reform ofofficial vehicle system is one of the difficulties in public sector reform.In 2014,China launched a new round to implement the reform of the cars used by government.The public transportsystem reform puts forward new requirements and tasks.In order to implement relevantnational policies,and take on the reform of official vehicle system ordinarily,this paper takes Panzhihua City as the research object,states the significance of the reform of the officialvehicle-using system from fiscalperspective,findsout the currentsituation of the reform of public service vehicles，sorts out the problems thatwill be faced after the reform of official vehicle system.In the end,it provides some recommendations for Panzhihua City’s reform of official vehicle system.

Reform ofOfficial Vehicle System;FiscalManagement Problems;Countermeasures

D630

A

2096-1391（2017）02-0154-07