县域视角下的财政转移支付制度探析——以湖北省老河口市为例

邹丰朗

县域视角下的财政转移支付制度探析
——以湖北省老河口市为例

邹丰朗

财政转移支付制度是缩小区域差距、城乡差距，实现社会稳定和经济可持续发展的重要政策工具。而无论来自中央、省级还是市级财政的转移支付资金，其最终的承接方还是基层县级财政，并由县级政府依照相关法律及规定来分配、使用。因此，对于转移支付制度在促进社会、经济稳定可持续发展中所发挥的作用及存在的不足，县级政府显然拥有更为直观精确的感受及评估。本文结合湖北省老河口市实际，就此展开探讨，并提出相应的政策建议。

县域 转移支付制度 研究

一、财政转移支付基本情况及成效分析

（一）基本情况

老河口位于湖北省西北部，属于国家中西部县级市，人口53.22万（2013年统计数据）。上个世纪70年代，老河口属于国家“三线”政策支持的县市，拥有比较雄厚的工业基础，80年代经济指标排名一直保持在湖北省县域前10位以内。自90年代中期开始，老河口开始大规模淘汰落后产能，进入了长达十余年的经济转型“阵痛期”，其间经济指标排名一度滑落至全省县域50位开外，政府机构甚至面临停止运转的窘境。自90年代末开始，中央财政开始逐年加大对中西部县市的转移支付力度，老河口深受其惠，并借此逐步走出困境，经济社会发展呈现出强劲复苏的势头。2012年，经济社会发展指标排名进入全省前20位。从表1反映的数据可以清晰地看到，自2006年至2014年9年间，中央、省、市各级财政对老河口市的转移支付规模逐年稳步扩大，累计增加了8.5倍，而同期该市国内生产总值增长了5.4倍。其中2007-2010年转移支付占财政总收入比重接近或超过70%，为历史最高时期，而这一时期正好是老河口经济社会发展摆脱困境、蓄势腾飞的关键时期，这一情形的出现或许并非偶然，来自上级财政的转移支付支持发挥了重要作用。

（二）成效分析

评估财政转移支付成效，单纯地看区域内纵向发展情况仅仅是一个方面，更主要的还是要考察其在推动均衡化发展方面的效果如何。下面笔者从区域发展均衡化、城乡发展均衡化和领域发展均衡化这三个方面来加以分析评估。

表1 2006-2014年老河口承接上级财政转移支付数据

1.区域发展均衡化：与同期浙江省对比

浙江属于我国东部沿海发达省区，而老河口属于中西部欠发达甚至比较落后的县市，从表2反映的统计数据来看，2006年浙江人均国内生产总值为老河口的4倍，到2014年降至1.44倍；2006年城镇居民人均可支配收入是老河口的2.64倍，2014年降至1.68倍；2006年农村居民人均纯收入为老河口的近2倍，2014年降至1.45倍；2006-2014年9年间，浙江省的城镇化率增长8.5个百分点，而同期老河口增长了近21个百分点。通过上述数据的对比，表明老河口与东部发达地区原有的相当悬殊的差距正在逐年稳步缩小，二者发展渐渐趋于相对均衡。勿庸置疑，这和中央财政对中西部地区的转移支付支持是密不可分的。

表2 老河口、浙江经济社会发展指标数据对比

2.城乡发展均衡化：老河口市城乡发展对比

如果单纯地从城乡居民人均收入变化对比来看，老河口2006年城乡人均纯收入比例为1.78∶1，2014年为1.79∶1，和浙江同期数据的变化幅度相似，城乡居民人均收入差距缩小的幅度接近于零，似乎表明城乡均衡化发展的效果很不理想，但是从城镇化率变化的角度来考察，2014年老河口城镇化率比2006年增加了近21个百分点，表明9年间约有11万农村居民迁移至城镇，成为城镇居民，这正是城乡均衡化发展的重要成果之一。其次从社会保障角度来看，2010年、2012年老河口分别实现了新型农村合作医疗和农村居民养老保险全覆盖，虽然社会保障特别是养老保险的水准偏低，但毕竟与城镇居民的差距在慢慢缩小。再次，从农村基础设施建设来看，2014年老河口基本实现了农村客运交通“村村通”，虽然总体水平还相当低，但毕竟标志着城乡一体化发展取得了阶段性成果。上述三个方面的例证说明，老河口城乡均衡化发展取得了一定成效，而这三个方面的发展恰恰得益于中央财政转移支付的直接支持。当然，鉴于农村的发展质量相比城市提升得较慢，下一阶段，迅速提升农村发展质量应是地方政府关注的重点所在。

3.领域发展均衡化：经济发展与社会、文化及生态文明建设发展的对比

从表3反映的数据看，自2006-2014年9年间，老河口市第二产业比重增加了21.1个百分点，与城镇化率的增长幅度近似，而城镇化率正是衡量社会发展水平的一个重要指标。至于其他指标，如人均消费性支出、人均文化消费支出和社会保障覆盖率等三项代表社会发展水平的重要指标，9年间也取得了158%-450%的增长，表明社会及文化发展水平与经济发展水平在同步提升，尽管提升的速度还比较慢。同时，清洁生产企业所占比重、绿化率、城镇排污设施以及汉江环境保护成效等指标也有大幅度提升，表明生态文明建设与经济发展水平大致上处于同步提升的轨道。而在推动经济与社会、生态同步均衡化发展过程中，来自中央财政的社会保障补助及国家重点生态功能区（南水北调水源区）补助等转移支付均发挥了极其重要的作用。

表3 老河口社会、文化及生态文明建设发展情况

综上述，通过对老河口相关经济社会数据的分析，笔者认为，在推动区域均衡化发展、城乡均衡化发展以及经济、社会、生态诸领域均衡化发展上，来自中央、省、市各级财政的转移支付均产生了显著成效。

二、财政转移支付制度存在的问题及其分析

从总体上看，转移支付在推动基层县市特别是中西部县市均衡化发展上发挥了重要作用。但同时我们也应看到，由于转移支付在制度体系的设计上存在着“头重脚轻”之弊，即中央层面设计得相对规范，而在基层县市的资金分配使用层面则设计得比较粗糙，同时中央对基层政府又缺乏必要的宏观政策引导，致使资金在到达“最后1公里”即使用环节时出了不少问题，效益不高，甚至不少资金还偏离了政策方向，被挪作他用，导致均衡化发展效果打了不小的折扣。下面，笔者着重分析转移支付资金在使用效益方面存在的问题，同时由于所谓的“转移支付结构问题”已成为当前的热门话题，笔者也尝试就此予以探讨。

（一）资金分配使用效益问题

综合考察各地对转移支付资金使用效益上存在的问题，笔者认为，主要表现在以下五个方面：

1.资金的引导示范作用发挥不够

从表2、表3反映的数据可以看到，自2006至2014年9年间，老河口虽然在城镇化发展上成效显著，但是按现有城乡人口结构来看，农村居民与城镇居民人均收入差距同全国各地一样，几乎没有缩小；城乡人均文化消费支出更是相差悬殊，超过了4倍；而且生态文明建设成果主要体现在市区及其周边区域，广大农村地区则提升得不明显；此外代表社会发展水平的几项重要指标的提升幅度也远逊色于经济发展，这表明，虽然上级特别是中央财政在上述弱势领域投入了数量可观的资金，但城乡均衡化发展和各领域均衡化发展的效果还远没有达到预期。究其原因在于，地方政府仅仅将转移支付看作一项单纯的资金，而忽略了其背后所具有的政策引导功能，因而没有按照中央指引的方向来合理分配、筹集更多的财力物力，以支持特定区域、领域的建设与发展，虽然地方的总财力不可谓不少，但它们更多地倾向于短期性和形象性的政绩工程，如GDP增长、城镇建设等。转移支付的政策引导功能失灵，不仅使得转移支付资金本身的效益降低，还导致均衡化发展效果打了折扣，而这一问题在全国不少地方（特别是中西部）都普遍存在。

2.资金分配使用的约束性差

如果说充分发挥转移支付资金的政策引导功能对地方而言要求过高的话，那么规范性地用好现有的资金应当是可以达成的最低要求，可是即便是这样的最低要求，各地也仍然做不好，资金一旦拨付到部门后，各种各样的问题也就随之而来。这些问题可归纳为五个方面：一是混淆挪用专款。一些部门领取到专款后，违反规定改变专款用途，将专款用于其他项目，形成资金的混淆挪用。二是削减挤占专款。一些部门以业务费不到位、公务费不足，难以开展工作为由，擅自将专款用于招待费、职工发放奖金福利、单位购车等与专项资金无关的机关日常经费支出，形成专项资金的规模、额度被人为地削减、挤占。三是层层截留专款。专项资金下拨后，主管部门以各种名义扣拨专项资金，层层截留，向下级单位拨款不及时，导致财政专项资金滞留闲置。四是设法回流专款。有的专项资金主管部门将资金下拨后，又以各种名义向项目单位回收或者摊派收费，间接地“回流”下拨的专款。五是长期闲置专款。一些专项资金因各种原因被主管部门长期闲置，形成专项资金沉淀，导致资金未能发挥效益。需要指出的是，上面所说的“专款”，不仅是指中央财政专项转移支付资金，还包括中央一般性转移支付中具有“专款”性质的资金，因而涉及违规的资金数额相当庞大。正如审计署领导所指出的，“中央转移支付渠道很长，从中央部门一直流到一个村，可水渠是要渗水的，有的时候水流到村里就没有了。”显然，转移支付最后“一公里”的渗水问题，也即资金拨付到部门后使用不规范、约束性差的问题，正是当前整个转移支付体系在设计上“头重脚轻”的真实写照。因此，尽快完善转移支付末端监督约束机制，无疑应是当务之急。

3.资金分配使用的透明度低

由于上述两个方面问题的存在，转移支付资金的透明度低也就成为必然。目前，各地除了与群众切身利益密切相关的中央、省级专款外，其他几乎所有性质的资金，包括一般性转移支付中具有专款性质的资金，其分配使用过程都是“全封闭”的，并没有透明度可言。那么，为什么与群众切身利益相关的中央专款的“透明度”就比较高呢？因为群众对这类资金极其敏感，视之为中央给自己的钱和给自己的政策温暖，因而会底气十足地予以追根究底，进行自觉的跟踪监督，让地方基本上没有随意操控的空间，于是导致这类资金的“封闭性”较差，而透明度较高。至于其他性质的资金，由于群众并不特别关注，其分配使用的透明度也就相当低下，即便是人大代表、政协委员也无法了解详细情况，一般群众就更是无从知晓。据粗略统计，全国各基层县市承接的中央、省级转移支付资金中约有70%以上的资金，其分配使用的详细情况没有依法公开，或者采取遮掩式的假公开，基本上是一笔糊涂账。

4.资金整合使用成效低

目前反映比较强烈的一个问题是转移支付的资金比较零乱、琐碎，不便于使用、管理，但是如果换一个角度看，这种所谓“零乱”、“琐碎”，恰恰反映了中央政府对地方无微不至的关怀，其对地方关注的细致与周全远远超过地方政府本身，而这种春风细雨的慈母般的情怀，正是地方政府所缺乏的，因而也是无法理解的。关键问题并非资金的零乱、琐碎，而在于如何化零为整去正确使用。但是，据老河口近十年来针对资金整合使用的探索来看，效果并不理想，部门利益的牵制成为资金整合的最大阻碍。因为部门普遍视转移支付资金为自己口袋中的钱，应由自己任意调度、使用，即便是政府也无权干涉，更不用提财政部门了。这和地方政府视中央财政转移支付为自己的钱如出一辙，都是忽略了上述资金所蕴涵的中央的政策意图和普惠情怀导致的一种必然反应。

5.预算绩效管理明显滞后

转移支付成效如何，最终只能在“末端”即资金使用环节体现出来，由于中央、省、市级财政主要负责资金分配，而资金使用则由基层县市政府负责，所以针对转移支付成效的评价工作自然应由县市政府负责。但是长期以来，各地普遍没有建立起一套科学、规范的预算绩效评价管理体系，即便部分县市建立了，由于上述四类问题的存在，其制度也仅仅是一个摆设，根本无法实施。所以总体来说，从中央到地方的整个转移支付体系建设至今仍没有划上句号，是一项尚未结束的“断尾工程”。

（二）关于转移支付结构问题

笔者认为，所谓转移支付结构问题，并非单纯的制度层面的问题，毋宁说它是中央大政方针及宏观政策在转移支付体系上的一种必然且合理的体现。从中央财政转移支付结构来看，我们大致上可以作如下区分，即一般性转移支付侧重于均衡区域发展（如东西部的均衡发展等），而专项性转移支付侧重于促进城乡均衡化发展和各领域均衡化发展，这三大均衡化发展正是中央的大政方针、全局战略以及长远目标所要求的。而且，专项性转移支付不仅具备促进后两大均衡化发展的功能，它还间接地具有均衡区域发展的功能，而一般性转移支付除非在其中明确设置“专款”性质的资金项目，否则就基本上不具备后两大功能。所以从理论上讲，专项转移支付相比一般性转移支付要更加“优质”，这正是中央财政为什么要确保“专款”在整个转移支付中占有相当大比重的原因所在。但是，由于地方政府普遍地更加关注短期性的、局部性的利益，相比城乡均衡化发展和各领域均衡化发展这类中央既定的全局战略及长远目标，他们更为热衷单纯的GDP增长及“形象性”强的城镇基础设施建设等。于是以下情形的出现也就成为必然：前些年当专款监管相对松懈时，地方上普遍企盼专款比重越大越好；近几年当专款监管趋于严格时，地方上又开始反映专款比重过大，应越小越好，最好是取消，全部替换为一般性转移支付。因此从本质上看，有关专款比重的争论问题，实际上源自于中央的全局战略及长远目标与地方的局部利益和短期目标的一种错位，从而体现为地方与中央的一种博弈。何况中央专款早已赢得了民心，被人民群众视之为“心里感到最踏实的钱”，视之为中央政府给予的“政策温暖”，这些钱当然也包括一般性转移支付中具有“专款”性质的资金。所以缩减专款比重甚至取消专款，从本质上看根本无法实现，因为即便缩减或取消名义上的专款，但同时在一般性转移支付中必然要增设相应的具有专款性质的资金项目。而这恰恰是中央对地方忽视长远目标而沉迷于短期政绩冲动的一种温和、善意的抑制手段，同时也是对民心的一种积极回应。如果今后所有专款，包括一般性转移支付中的“专款”均取消，那么我们必将听到群众发出这样的声音：“群众的好日子到头了，官员的好日子又开始了。”总之，一切与之相关问题的根源，都出在地方的发展态度和资金监管这两个方面，群众对此看得极其清楚，他们对政绩工程、形象工程都深恶痛绝，而这也正是为什么群众总是与中央贴心而与地方疏远乃至抵触的根源所在。

三、政策建议

针对上述存在的问题，笔者提出完善中央、省、市对县级财政转移支付制度的政策建议。需要说明的是，下面的建议仅仅围绕转移支付在“末端管理”上存在的问题而提出，至于有关事权财权划分、转移支付结构等方面的争论，由于属于顶层范畴的议题，笔者在此将不予涉及。

（一）改革完善地方政府政绩考评体系

目前的政绩考评体系过于突出GDP增长率和形象工程，导致均衡化、均等化的发展模式难以实现，而在这样一种大的形势下，转移支付也只能被用来服务地方畸形的发展模式，从而致使资金在使用上问题丛生，成效不彰。改革完善地方政府的政绩考评体系，应将体现城乡均衡化发展和经济、社会、文化、生态及政治各领域均衡化发展的指标置于单纯的GDP指标之上，促使地方转变发展态度及发展方式，让转移支付在支持、引导均衡化、均等化发展方面的作用充分释放出来，从而逐步扭转目前普遍存在着的“城市像第一世界，农村像第三世界”、“经济像发达国家，环境属落后国家”的不利局面。

（二）完善转移支付末端管理制度体系

完善转移支付“最后一公里”即资金使用环节的管理制度体系，无疑应是当务之急。目前各类单纯的资金管理制度应该说已基本完备，在此基础上，还应建立健全绩效评价和公开制度。特别是对于专项转移支付资金的使用，要建立一套科学合理的绩效评价与考核体系，确保其发挥应有的效能。当然，这里所说的专项转移支付，也包括一般性转移支付中具有专项转移支付特征的资金项目。同时建立转移支付分配、使用公告制度，提高其透明度，确保各级政府和人民群众的知情权，杜绝因“暗箱操作”而导致的种种弊端。

（三）建立中央、省级专员巡查制度

当前，除了少数环节还需要补充完善外，应当说，各县市在转移支付使用方面的管理制度还是比较完备的，那么为什么在使用环节依然问题丛生、成效低下呢？问题出在监督上，因为再完备的制度如果缺乏有效的监督，其执行与否、执行效果如何是难以得到保障的。而由于地方盘根错节的利益关系，依靠地方自己监督自己，其成效往往要打折扣。鉴于此，应当建立一种超越地方利益之上的上级针对下级的监督机制，这既是对地方自身监督的一种补充，同时又是一种再监督，以及一种“终极裁决”。因此，针对转移支付资金的使用情况，建立一套中央、省级专员巡查制度也就十分必要。而且，由于县市转移支付资金来自于中央、省级财政的拨付，因而实施中央、省级专员巡查监督制度也是一种逻辑的必然。毕竟转移支付从中央“走”到基层县市，客观上已经构成为一本包括了全国各级政府的“大总账”，这本大账的拨付与支出显然不可分割，中央、省级予以监督是其应尽之责。

（四）设立资金分配使用专职管理机构

目前的转移支付下设数百个明细项目，划归国家发改、财政、农业等多个部门分别管理，无法在资金分配和使用上形成合力，影响了资金效益的发挥。因此，可借鉴国外经验，考虑设立一个财政转移支付专门主管机构，负责转移支付的规模设计和测算、转移支付的一般程序，并指导转移支付的执行情况。该机构可设在人大财经委员会下，专门负责财政转移支付的管理工作。同时，设立一个专门的执行机构，负责转移支付的安排与拨付。这样资金从安排到拨付到投向，可以跟踪到底，保证转移支付资金的合理科学安排，避免项目重复和资金浪费。

［1］李小萍，时喆.我国财政转移支付制度存在的问题与完善对策［J］.经济问题，2013（8）.

［2］宋爱军.论财政转移支付制度建设［J］.大陆桥视野，2015（18）.

［3］杨京钟.基于绩效审计的财政转移支付资金审计研究［J］.重庆三峡学院学报，2012，28（6）.

［4］浙江省2006-2014年国民经济和社会发展统计公报，中国统计信息网.

作者单位：湖北省老河口市财政科研所

（责任编辑：邢荷生）

Exp loration on the Fiscal Transfer System in the Perspective of County-level Government——Laohekou City as an Exam ple

Zou Fenglang

The fiscal transfer system is an important policy instrument to narrow the regional fiscal gap,the fiscal gap between urban and rural areas,to achieve social stability and sustainable economic development.No matter from which government level the fiscal transfer payment funds come,the ultimate recipient is the county level government,and the funds are allocated and used by the county government in accordance with relevant laws and regulations.Therefore,on the role the fiscal transfer system plays in promoting social and economic stability and sustainable developmentand the existing problems,the county government clearly hasamore intuitive and accurate feelings and evaluation.Based on the actual situation of Laohekou City in Hubei Province, this paper discusses the relevantpolicy suggestions.

County-level Transfer System;Research

F812.45

A

2096-1391（2017）02-0147-07