PPP项目税收政策与管理

孙梦迪 邢 丽

PPP项目税收政策与管理

孙梦迪 邢 丽

PPP模式是当前促进公共利益最大化、扩大民间投资、带动经济增长的主要途径之一，是供给侧结构性改革的重要一环。但当前我国国家层面对PPP项目税收支持政策并未明确，既有政策还处于碎片化状态，一定程度上制约了PPP模式的发展。为此，本文在顶层设计的基础上，通过分析现行PPP项目运作各环节税收政策的问题与争议，提出了完善PPP税收政策的具体政策建议。

PPP项目 税收优惠 重复征税 政策建议

一、引 言

PPP（Public Private Partnership）是20世纪末出现的一种新型融资模式。在中国，我们可以将其视为一种政府与社会资本合作的伙伴关系。早在上世纪八十年代，我国就首次引入PPP（Public Private Partnership）模式建设项目，PPP模式的发展在我国也已经经历了探索阶段（1984-1993年）、试点阶段（1994-2002年）、推广阶段（2003-2008年）、停滞阶段（2009-2012年）和新一轮推广普及阶段（2013年至今）五个阶段。在较早时期，我国的PPP模式主要是针对外资合作，后来逐步向国有企业和私营企业扩展，涵盖了能源、交通、市政、环保、医疗、养老、教育等多个基础设施领域，极大推动了基础设施建设进程。据世界银行统计，从1990年到2016年，我国共实施1326个基础设施建设PPP项目，总投资额达9989亿元。其中电力领域占投资额比重最大，为3488亿元，水利与排污项目完成数最多，共469个①资料来源：世界银行数据统计：http：//ppi.worldbank.org/snapshots/country/china。。在三十余年的发展过程中，PPP模式在我国的运用日臻成熟。

但是，在PPP发展和运用的过程中，一些矛盾和问题逐渐显现出来。比如，政府在项目审批与评估流程中，存在决策程序不规范、官僚作风严重等问题，造成PPP项目审批程序过于繁杂，决策周期长，从而降低了社会资本参与的积极性。同时，由于政府对市场因素认识有限，难以根据市场变化对项目进行灵活调整，因此项目无法实现预期收益。其次，当地方政府出现换届、规划变更或财政困难等情况时，往往会出现“新官不买旧账”的现象。新的领导层可能改变甚至否认上届政府合同约定，导致社会资本不仅在契约承诺上得不到政府兑现，而且也没有维护自己利益的赔偿、投诉和救济机制和渠道，处于十分被动的局面。再者，PPP的制度环境与法律体制不健全。目前我国还没有出台完备的PPP相关法律法规，导致各地政策差异大，PPP发展不均衡。最后，项目投资回报存在不确定性，资金来源的不稳定和支付机制的不规范等问题都难以保障社会资本获得合理的投资回报，导致社会资本进入信心不足。以上矛盾和问题都严重阻碍了PPP在我国的推广进程。

为了解决这些问题，除了一些必要的市场手段以外，政府对PPP的引导和支持作用也是非常关键的。财政作为国家治理的基础和重要支柱，势必要对PPP相关领域发挥重要的推动作用。因此，政府需要建章立制，采取相应的政策措施来处理满足社会资本的合理诉求与维持社会公共利益保障之间的平衡关系。

在众多的政策措施及制度安排中，税收是极其重要的组成部分。PPP的发展和推进离不开税收政策的支撑，但同时PPP的发展也倒逼税收制度的改革。目前，我国并未特别制定有关PPP项目建设运营的税收政策，在实际操作中更多依赖于现有的税收政策文件。接下来我们将通过分析现有PPP项目税收政策的问题与争议，给出一些合理的对策与建议。

二、现行PPP项目税收政策的问题与争议

目前对PPP项目的税收政策的研究主要包括两个方面。一是PPP项目的特殊涉税问题。PPP项目特殊的运作模式，要求组建SPV公司形式，从而会产生诸如重复征税等有别于一般企业的特殊税收问题。二是PPP项目的税收优惠问题。目前我们国家对PPP项目没有出台特惠政策，项目所享受的税收优惠政策都散见于各相关税种中。按照税种来看，涉及的主要税种有增值税、企业所得税、个人所得税、房产税、土地使用税、土地增值税、契税和印花税等。按照PPP项目的分类看，PPP涉及的项目无外乎为基础设施和公共服务类。现行税法对基础设施领域的税收优惠政策较全面，只要项目符合相关的条件，都可以享受相应的税收优惠；但对于公共服务领域，因现行税法在这方面涉及较少，所以优惠政策并不多。因此，当前对PPP项目税收政策的研究主要集中在以上两个方面，来自理论界和实践中的声音也各不相同。

（一）如何破解PPP项目特有的税收难题？

1.重复征税问题

一方面，PPP项目的实际操作中存在重复征税问题。例如，在BOT模式下，根据目前的会计准则，项目公司在运营期间的建设项目将被认定为金融资产而非固定资产。而在“营改增”的背景下，由于项目公司因运营而取得的固定资产根据会计准则被核算为金融资产，其取得的巨额进项税额无法从销项税额中抵扣，因此造成重复征税。重复征税同样也存在于TOT模式中——存量资产在从政府转移至项目公司与项目期满移交政府时均涉及增值税的缴纳，但由于没有可供抵扣的增值税专用发票，进项税额无法抵扣，从而导致存量资产转让需上缴两次税费。

2.财政补贴的所得税免税问题

PPP项目的财政补贴是否应计入免税收入目前仍未确定。根据《财政部国家税务总局关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》（财税〔2011〕70号）的规定，在PPP运营阶段，政府向社会资本提供的价格补贴应认定为不征税收入。但实质上，价格补贴是政府在公共产品指导价政策下对社会资本进行的差价补偿，属于社会资本经营性收入的一部分，其真正的受益人是消费者而非社会资本，因而价格补贴本质上不属于不征税收入。

3.对政府出让的股息红利征税问题

对于在项目公司中政府股东主动将已有的股利出让给社会资本的问题，税务机关如何征税，目前还未有统一的相关规定。在项目公司分红时，如果政府方以间接补贴的方式向社会资本出让部分红利，则社会资本方的分红比例就会超过其原有持股比例，对于这部分超比例的分红如何定性，现行的税收法规并没有明确规定，有待相应税收征管政策的进一步落实。

4.税收减免政策下中央与地方的利益划分问题

在现有税制结构下，企业所得税和增值税为中央与地方共享税，由此会导致以下两方面问题。一方面，在地方政府主导的PPP项目中，地方政府对项目公司注入了资本，对社会资本做出了承诺，而上述两个税种的征收却将百分之六十的税费上缴中央，形成了地方“贴补”中央的局面，地方政府处于弱势。另一方面，在考虑上述两个税种的减免政策中，如果忽视了公共产品的受益范围以及中央与地方税收支出的相应责任，对地方性PPP项目的税收减免一刀切，这样一来中央享有的部分也进行了减免，会使中央税源缩小，实质是中央对地方性PPP项目进行了补贴。此种现状不仅违背了中央与地方事权与支出责任相适应的财税体制，而且也会造成地方之间的不公平。

5.进项税额抵扣问题

PPP项目前期往往需要大量的基础设施和设备投入，这样就形成了较大的进项税额；而同时项目公司往往在项目正常运营后才能依据服务绩效获得回报，产生销项税额。由于项目的成本投入阶段与收益产出阶段存在期限错配，这样就会使大量进项税额长期挂在账上无法抵扣，抵扣周期长，占用了公司的资金流，使得公司难以在规定期限内弥补前期投入，更容易导致亏损。

（二）是否要给予PPP项目税收特惠？

PPP项目通常需要设立SPV公司，分成股份公司或合伙公司，且公司应按照现行税收政策规定缴纳相应的增值税、企业所得税等税种，按照条件享受税收优惠政策。但鉴于PPP的高风险性和投资时间长等特点，是否需要加大对PPP项目的支持力度是理论界和实务界关注的焦点。

从空间的角度而言，现有税收政策优惠覆盖范围过于局限。为了保持现有税制结构的稳定，我国并没有出台专门的PPP税收支持政策，项目所涉及对象的征税规定散见于现行税收立法和税收政策中，所适用的税收优惠政策较为零星。而且除市政基础设施外，PPP还涉及教育、医疗、养老等领域，而这些领域的税收政策仍属空白。这样就导致税收支持政策缺乏整体设计，政策制定领域交叉重复易冲突，导致“政策一箩筐、问题一箩筐”的局面。

从时间的角度来看，现有税收政策优惠期过短。由于PPP项目大多涉及公共基础设施建设领域，项目往往投资规模大、建设周期长（短则三五年，长则二三十年），且运营前期大多处于亏损状态。然而现行税收政策的优惠期限较短，并未覆盖整个项目的生命周期。以“三免三减半”的税收优惠政策为例，企业享有的优惠期为六年，但大多数中长期项目在运行前六年多为亏损状态，并没有真正享受到实质性的政策优惠。再者，我国官员更换的周期一般为五年，远小于一般PPP项目的周期，这有可能导致有关PPP项目的政府决策频繁更迭，从而使得政策的一致性无法得到保障，加大了PPP项目运行的风险。社会资本得不到政府的长期承诺，PPP项目的推进就会陷入停滞。

温来成（2016）认为，在PPP项目投资前期和风险凸显期，应建立扶持项目发展的一次性、临时性税收政策，通过扩大优惠政策的范围和力度、增加扶持导向的减免税收政策等来加强税收政策引导作用。赵福军（2016）认为，可适当延长税收优惠期限，将优惠期限延长至PPP项目移交结束环节①赵福军：《加快完善促进PPP发展的税收政策》，《中国经济时报》。。温来成同样认为，对于经营期在20年以上的PPP特许经营项目，在满足价格为政府管制价格、项目公司收益低于社会平均利润率等条件下，应该将所得税“三免三减半”的政策延长至10年，即在“三免三减半”结束后，继续减半征收到第十年，从而延长项目的税收优惠期。②温来成：《政府与社会资本合作（PPP）项目税收政策研究》，《兰州财经大学学报》，2016（3）。郭建华（2016）认为，应该将教育、卫生、医疗、养老等公共服务类PPP项目纳入城镇土地使用税、房产税减免税目录，给予相应PPP项目免征或减征城镇土地使用税、房产税的优惠政策。③郭建华：《我国政府与社会资本合作模式（PPP）有关税收问题研究》，《财政研究》，2016（3）。陈新平（2016）认为对社会资本从项目公司中获得的政府股东让渡的股利，直接按免税红利处理。对于社会资本获得的政府补助，应分类进行税务处理，例如投资补助可认定为不征税收入，价格补贴应按免税收入处理等。④陈新平：《PPP涉税问题研究》，《中国财政》，2016（14）：38-40。唐祥来（2016）认为，可考虑对部分投资收益低、回收周期长的项目实行进项税退税制度，减少企业投资的时间成本并缓解其融资困境，提高社会资本投入这些缺乏吸引力项目的积极性。⑤唐祥来：《促进PPP模式发展的税收政策取向》，《税务研究》，2016（9）。

面对理论界和实践中的不同声音，国家决策层开始将PPP税收优惠政策提上议程。财政部近日出台了《关于支持政府和社会资本合作（PPP）模式的税收优惠政策的建议》，并且已进入征求意见阶段。从决策层初步提出的征询意见稿中，我们可以看出，财政部认为PPP项目广泛应用于提供公共产品和公共服务的所有领域，现行税收政策体系在这方面已经给予了大量优惠政策。而原则上，PPP项目可以按照规定平等享受。所以，在主体税种方面，不会对PPP项目的正常经营活动开特别大的口子，即不宜再给予特殊的优惠政策。财税部门认为，税收优惠也是财政补贴的一种形式，政府单方面给予PPP项目特殊税收优惠，相当于变相给予PPP项目财政补贴；但对于因引入PPP模式而额外增加的税收负担，在具体征税过程中基于税收公平、中性原则要予以免除，从而实现普惠的税收政策。⑥资料来源：财政部：《关于支持政府和社会资本合作（PPP）模式的税收优惠政策的建议》。

（三）是否需要其他制度的配套？

鉴于PPP项目具有公益性、综合性、复杂性、高风险性的特点，政府不仅要对其提供税收政策的支持，还需要其他相关制度的配套。就我国目前的情况来看，现有税收优惠制度在设计时缺乏制度配套的考虑，相关部门规章、地方政府规章的设计缺乏整体协调，部分政策有重叠，甚至完全矛盾。这会加剧税收优惠政策的不稳定性和不确定性，对PPP项目的正常运行产生不利影响。而制度与体制设计上出现的矛盾，又会导致政策法规操作性较弱。在实施税收优惠政策的过程中，执行单位面对互相矛盾的优惠政策，执行积极性会被抑制。例如，在一些PPP项目中即使在项目合同中约定了税法修改产生的影响由政府补偿的条款，但是一旦地方政府财政困难，政府补偿就常常执行不到位或者拖欠严重。另外制度与体制设计上的不协调，也会导致税收优惠政策缺乏整体性与长期性，进而出现税收优惠期限较短等问题。

三、正确发挥PPP税收政策作用的几个前提条件

（一）正确界定PPP项目的经济性质

对PPP项目的税收支持并不仅仅体现为制定税收优惠，而要通过厘清PPP的经济本质，在税收顶层设计的基础上，出台税收激励政策。在提供公共服务过程中，PPP项目政府与社会资本双方的诉求不同。政府作为社会公共管理者，社会效益而非经济效益的最大化是其首要目标。因此在PPP项目实操中，政府侧重于公共服务质量和效率的提高。具体地，政府会依据公益性的原则对公共产品的价格进行管制，避免市场失灵。而社会资本是“理性”的，遵循效益最大化或利润最大化的原则，经济效益被放在首位。在PPP项目中，私人资本如果无法获得预期的利润，那么其合作积极性就会受挫，甚至采取“用脚投票”的方式，放弃与政府合作。总体来说，社会资本一定程度上代替政府执行了社会公共管理职能，而这种代替对于社会资本而言是存在成本与风险的，因此政府理应对PPP项目中的社会资本方提供具有吸引力的政策优惠与支持。

PPP虽然是公私合作伙伴关系，但其运行的载体依然是注册的项目公司，属于正常的经济实体。我们应该界定清楚企业的经济性质，如果是股份有限公司，就按公司法人来进行纳税，如果是合伙企业，就按个人主体来征收个人所得税。在具体操作中需要通过对项目公司出资方式以及组织形式的税务考量，按照国家现行的税收法规所指定的纳税人性质，分别进行不同的税务处理。

（二）税收中性原则

税收中性原则代表着税制的公平和效率，意味着税负不因行业不同、组织行为不同而有所差异。因此，我们应在保持税收政策的中性与公平的前提下研究PPP的有关税收政策问题。现行税收政策体系对公共基础设施和公共服务领域已经给予了一系列优惠政策，PPP项目可以按照规定平等享受。在主体税种方面，不宜对PPP项目的正常经营活动给予特殊的优惠政策，但因引入PPP模式而额外增加的税收负担还是要基于税收中性原则予以免除。

（三）风险分担的原则

PPP项目运行的一大原则便是风险分担。这样一方面保证了社会资本的利益——政府的加入对社会资本进入公共产品领域提供了信用背书，通过政府所有的行政权、政府信用等独特优势，避免了社会资本独自承担项目的高风险。另一方面保证了政府的利益。因为社会资本的加入很大程度上缓解了政府资金链的压力，社会资本的市场化运作减轻了政府财政负担。因此，针对社会资本的税收优惠政策也应保持风险分担的原则，税收优惠应该保证社会资本的合理回报，这样有利于保持社会资本的竞争活力，但不能以税收优惠来为社会资本的不正当行为买单。

（四）PPP税收政策完善应符合国家税制改革的主流方向

税收优惠的本质在于政府为了实现特定的社会经济发展目标而依法给予部分课税对象的特殊税收鼓励或照顾，即通过税收优惠的形式向纳税人提供财政补助，直接减少企业的财务负担。PPP税收政策总体上应该符合国家财税体制改革的整体目标和导向。国家目前在基础设施建设、资源开发和综合利用、生态环境保护等方面已经制订有大量的财税支持政策，促进PPP模式的发展应该充分利用这些财税支持政策，将现有的财税政策用好、用足，同时针对现有财税支持政策存在着缺位或不足的地方，对相关财税政策进行改革和完善。

四、完善我国PPP税收政策的具体政策建议

（一）当务之急应破解PPP项目的几个涉税难题

1.免除因PPP项目而产生的额外税收负担

通过对项目所有权属关系的分析，我们对项目进行不同的税务处理。对项目所有权属关系，在移交或转让前后不发生变更的且属于无偿支付的，其项目或特许经营权移交、转让过程中产生的营业税、增值税、契税、印花税、企业所得税予以免除；对项目所有权属关系，在移交或转让前后不发生变更的且属于有偿支付的，仅对其增值部分，缴纳营业税、增值税和企业所得税进行减免，同时免除契税、印花税等税收；对项目所有权属关系，在移交或转让前后发生变更的，按照正常的情况予以纳税，但为避免重复征税，需要按照其资产账面净值征税。

2.区分PPP项目获得的政府补助类别适用不同税收政策

对于社会资本获得的政府补助，应根据补助的经济性质对其细分，实施差别税务处理。对于社会资本获得的政府补助中符合条件的不征税收入，免征企业所得税，而供水、污水治理公司在运营期初一般会取得关于保底水量、污水量的补贴款，此部分款项实为政府对企业的专项补贴，不属于增值税应税范围。另外，对于运营管理非经营性基础设施的项目公司获得的可用性服务费及运维绩效服务费，将其视为政府付费收入，一并计征增值税及附加。

3.对政府出让股息红利的税务处理

对非企业法人等从PPP特许经营项目公司取得的股息、红利收入给予一定幅度的所得税优惠；对于政府通过让渡其股份红利，以实现对社会资本方补贴，鼓励其投资的行为，也给予减免税待遇；对PPP产业基金从特许经营项目退出时转让股权取得的收入，免征个人所得税、企业所得税，从而支持PPP产业基金投资于特许经营项目。

4.建立税收优惠调节机制

在制定和实施税收优惠政策时，我们可以按照项目盈利性的高低，将其划分为不同的经营性等级。经营性程度越高的项目，社会资本就越有可能获得市场化的正常盈利，其所需的财政补助及税收优惠就应该越少，反之亦然。或者，政府可以划定项目合理回报的指导线。如果项目公司在经营期内的盈利处于政府合理回报的指导线以内，即可享受相应的税收优惠政策。若由于市场供求关系变化、税收政策变动等原因，使项目公司实际收益超过了合理回报的指导线，获得超额收益，则税务机关可终止其享受税收优惠的资格，公司将按正常企业照章纳税。

5.增加扶持导向的税收优惠政策

目前我国的PPP模式还处于探寻摸索的阶段，而项目的全生命周期中面临着各种各样的风险因素，特别是运营周期长、投资总量大、技术复杂的项目，其利益相关方众多，项目运营初期的风险系数更高。针对PPP项目建设前期的高风险问题，可以通过建立临时性的税收优惠政策来助推项目的启动。对于进项留抵税额长期得不到抵扣或转出的情况，可以允许对PPP项目未抵扣完的进项税额进行税收返还，帮助项目平稳度过高风险建设期。在项目运行的中后期，政府也可增加扶持导向的减免税政策，保证PPP项目的顺利落地。

（二）完善和补充现行的税收政策，适当加大税收优惠力度

PPP项目涉及的领域多具有公共产品属性，仅靠市场机制来运营难以满足市场需求。国外经验表明税收政策覆盖面过窄不利于PPP模式的推行。比如，美国的污水处理等水利基础设施项目尚未包含在税收豁免之列，影响了该国此类基础设施的水平，并且已有相关研究机构建议政府免除其相应的税收①University of Pennsylvania.U.S.Shifts to Strong Support for Public-private Infrastructure Deals［EB/OL］.（2015-06-10）［2016-08-15］.http：//knowledge.wharton.upenn.edu/article/u-s-shifts-to-strong-support-for-public-private-infrastructure-deals/。。对于我国而言，目前适用于PPP项目的税收优惠政策散落在各个政策文件中，没有形成一个统一的PPP项目税收优惠政策体系。具体看，一方面要完善现行税收政策，适当加大优惠力度，另一方面也需要补充空白领域税收优惠政策，形成完整的PPP税收政策体系。

1.企业所得税政策

针对一些特殊的情况可适当调整现有政策的优惠力度，考虑扩充现有的企业所得税“三免三减半”优惠目录。根据规定的PPP项目适用领域，确定新优惠目录的范围、条件及技术标准，尽可能涵盖所有适用于PPP的项目。对建设周期长、投资成本大的特定行业，可适当延长税收优惠期。以美国马萨诸塞州3号公路北段修缮扩建项目为例，在该项目中，美国政府规定相关机构可发行为期30年的免税债券，其税收优惠几乎涵盖了整个项目运行周期，可见优惠力度之大。②U.S.Departmentof Transportation.Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around theWorld.2007. 3-51 to 3-62。

2.城镇土地使用税及房产税政策

目前，国家对城市公交站场、道路客运站场的运营用地，物流企业自有的（包括自用和出租）大宗商品仓储设施用地，用于体育活动的体育场馆用地等实行减免城镇土地使用税的优惠政策。同时，国家对企业、其他组织或者个人举办学校、医院、敬老院、幼儿园、托儿所自用的房屋免征房产税，对国家机关、军队、人民团体、财政补助事业单位、居民委员会、村民委员会拥有的体育场馆，用于体育活动的房产，免征房产税。且当企业拥有并运营管理大型体育场馆时，其用于体育活动的房产，减半征收房产税。我们应将教育、卫生、医疗、养老等公共服务类PPP项目纳入城镇土地使用税、房产税减免税范围，给予相应PPP项目免征或减征城镇土地使用税、房产税的优惠政策。这样，私人部门才能获得在相关公共物品上的投资激励，进而推动我国PPP项目的健康发展，从而提高公共服务质量和效率，缓解公共产品供给与需求间的矛盾，满足社会公众需求，提升我国居民的获得感。

3.印花税

考虑到PPP合同文件较多，而且PPP项目投资额较大，尤其是基础设施类项目投资额往往都在数十亿元以上，如果按照合同多次缴纳印花税，无疑会大幅增加项目税负。为避免重复征税，建议对PPP项目公司成立前签订的协议、合同缴纳的印花税等税收，实行即征即退政策。

4.增值税

目前，我国对销售自产的再生水实行增值税即征即退50%的政策，对污水处理、垃圾处理、污泥处理以及工业废气处理劳务实行增值税即征即退70%的政策，对风力发电享受增值税即征即退50%的优惠政策。我们可以考虑对垃圾处理、再生水、污水、固废、废气水等公共服务类PPP项目，给予相关项目增值税100%即征即退政策，并免征附加的城建税和教育费附加。

（三）进一步深化中国税制改革，创造良好的税收环境

1.推进增值税改革，建立现代增值税制度

“营改增”之后，我国已形成了增值税多档税率（征收率）并存的格局，即增值税税率为17%、13%、11%、6%和零税率5档，征收率为3%和5%。尽管多档税率并存有其合理性和必然性，但其弊端也日益显现。多档税率难以充分体现增值税中性特点，阻碍市场配置资源作用的发挥，导致同业不同策，扭曲市场公平竞争，增加征管成本、难度和风险，为设租和寻租提供了空间。我国应简并税率档次，并适当降低基本名义税率。具体应将我国增值税税率设定为两档，即一档基本税率，一档优惠税率。基本税率适用于绝大部分商品和服务，优惠税率适用于与人民生活息息相关的商品。

应加快增值税立法的进程，尽快统一货物与劳务的增值税制度。同时，由于“营改增”产生部分地区财政支出压力增大、中央与地方的利益重新调整、税收征管风险加大以及部分行业和企业出现税负增加等问题，我国需要加快相关制度改革，深入研究完善财政体制改革、地方税体系建设、税收征管体系改革等问题，进一步增强改革的协调性，确保改革平稳顺利推进。

2.加快房地产税立法

房地产税立法的改革思路，即在清理房地产交易环节相关税费的基础上，在房地产保有环节统一征收房地产税，并加快房地产税的立法工作。房地产税的设计关键，在于税收优惠政策。按照国家财税体制改革中对税收优惠政策提出的要求，房地产税应尽可能少地设计税收优惠。但基于国内房地产类型和居民个人收入水平的实际状况，也需要给予部分税收优惠政策设计。按照原房产税和城镇土地使用税的优惠政策规定，结合房地产税的定位，除了在征收范围中明确对农业用地和农民住房给予免税政策外，对保障性住房（公共租赁住房等）免征房地产税；对自住型产权共有住房，可授权地方具体确定一定的税收优惠；对不具备纳税能力的部分特殊群体的房地产，给予房地产税减免政策。

（四）加强其他配套制度建设，发挥政策合力作用

由于PPP项目具有公共性、综合性、复杂性、高风险性等特点，除了相应的税收优惠政策之外，还需要政府对其提供投资补助、价格补贴、贷款贴息以及无偿划拨土地等支持。政府通过对相关政策制度进行协调，可以防止政策制度之间的相互矛盾和冲突，促进PPP项目的健康发展，为社会提供优质公共服务，满足城乡居民公共需要，实现公私双方合作共赢。

1.加快PPP立法

目前我国针对PPP模式还没有真正立法，财政部、发改委、国办等部门机构分别对PPP有不同的定义及各自的解释，没有形成一个统一的体系，导致地方政府面对中央各执一词的政策无所适从，推进PPP项目也就无从下手。因此加快PPP的立法是一个迫在眉睫的任务，只有这样相关的税收优惠政策才能有法可依，从而避免税收优惠政策与税制冲突的问题。以韩国为例，韩国历经十几年最终在2005年形成了以《民间参与基础设施法》为基础的较完善的PPP法律体系。PPP的立法使得韩国推进PPP项目的速度大幅加快。

2.厘清中央与地方权责，调动地方政府和社会资本积极性

合理划分中央地方事权和支出责任，减少PPP项目的滥用。针对PPP项目中政府投入方式的不同，运用不同的优惠政策。一方面，对于地方政府主导的PPP项目，可以适当提高地方政府对征得税收收入的享有比例，避免地方贴补中央；同时，对于中央与地方共享税的减免优惠问题，应该只减免地方享有的部分，将中央享有的税收部分排除，以免造成中央税源的流失。通过进一步厘清中央和地方的职责范围和权力界限，合理界定中央与地方政府的支出责任，才能完善分税制和培育地方主体税源，并进一步破除土地财政对PPP发展的束缚，减少地方政府对市场的干预，让更多原本由政府包揽的事项回归市场本位，由市场机制来解决其供给问题，同时也防止PPP过多用于本来可完全由社会资本独立运营的项目。

［1］赵福军.加快完善促进PPP发展的税收政策［N］.中国经济时报.

［2］温来成.政府与社会资本合作（PPP）项目税收政策研究［J］.兰州财经大学学报，2016（3）.

［3］郭建华.我国政府与社会资本合作模式（PPP）有关税收问题研究［J］.财政研究，2016（3）.

［4］陈新平.PPP涉税问题研究［J］.中国财政，2016（14）：38-40.

［5］唐祥来.促进PPP模式发展的税收政策取向［J］.税务研究，2016（9）.

［6］University of Pennsylvania.U.S.Shifts to Strong Support for Public-private Infrastructure Deals［EB/OL］.（2015-06-10）［2016-08-15］.http：//knowledge.wharton.upenn.edu/article/u-s-shifts-to-strong-support-for-public-private-infrastructure-deals/.

［7］U.S.Department of Transportation.Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World.2007.3-51 to 3-62.

作者单位：中国财政科学研究院研究生部中国财政科学研究院

（责任编辑：董丽娟）

Tax Policy and M anagement of PPP Project

Sun Mengdi Xing Li

PPPmodel is one of themajormeans tomaximize public interest，encourage private investment,and promote economic growth,also it is an important part of supply-side structural reform.However,no national-level tax policies for PPP projects have been clearly defined.Current policies are still in the fragmented status,to some extent;limit the developmentof PPP project.To solve this issue,this paper analyzes the current issues and disputes existed in the tax policies at various aspect of PPP projects.On the basis of top-level design, the paper puts forward some specific suggestions to improve PPP tax policies.

PPPProject;Tax Preference;Double Taxation;Policy Suggestion

F812.42

A

2096-1391（2017）02-0055-09