对财政管理实质的再探讨——宏观视角下的风险管理与公共责任

苏京春

研究探索

对财政管理实质的再探讨
——宏观视角下的风险管理与公共责任

苏京春

本文认为，财政管理应当从微观和宏观两个视角进行认识，而基于宏观视角对财政管理的认识更是为财政管理联通国家治理打开空间，那就是宏观层面的财政管理实质应是风险管理。这里所强调的风险，并不是简单指债务风险，而是“债务风险—财政风险—公共风险”的一个逻辑链接，其源头是落在“公共风险”层面。

财政管理 风险管理 公共风险 财政风险

财政管理活动与决策层对财政的定位密不可分，从公共财政框架下所强调的公共财政管理，到“财政是国家治理的基础和重要支柱”框架下所强调的现代财政管理，对财政管理内涵的认识已经产生变化。本文认为，财政管理应当从微观和宏观两个视角进行认识，而基于宏观视角对财政管理的认识更是为财政管理联通国家治理打开空间，那就是宏观层面的财政管理实质应是风险管理。这里所强调的风险，并不是简单指债务风险，而是“债务风险—财政风险—公共风险”的一个逻辑链接，其源头是落在“公共风险”层面。从整体视角来看，公共风险是呈现“波浪”特征的，其包括多种类型，并且具有很强的不确定性。在原有的制度主义框架内，相关管理活动更多带有机械性特征，对于颇具不确定性的风险管理而言是很难达成应有效果的，所以本文特别强调应当更多从制度主义思考框架转向行为主义思考框架。鉴于宏观财政管理的实质就是风险管理，而风险管理的源头是公共风险，所以可以将财政管理活动认定为：财政管理主体通过利用可利用的公共资源进行公共风险导向下的风险管理过程。在这一过程中，财政管理实际上一直在致力于寻求风险逻辑链接中“一枚硬币的两面”在经济实践中的平衡，财政管理活动实际上表现为承担公共责任活动，而在“公共责任不变”和“公共责任可变”两个加权维度下，公共风险导向的财政管理的表现也不同。

一、财政管理应当从两个层面进行认识

我们对财政管理的相关认识通常是不区分层次的，而本文认为，与国家治理相联通的现代财政管理，如果仅仅关注行政管理工作的微观层面显然不够，还应当更多关注宏观层面，即应当从两个层面对财政管理进行再思考。其中，微观层面更为注重的是个体，而宏观层面更为注重的是整体。特别值得注意的是，财政管理的微观层面与宏观层面都至关重要，但宏观层面对于转轨阶段的中国而言显然更为重要。

（一）原来的财政管理不分层次

在传统视角下，对财政管理的相关认识是不分层次的，由于财政管理是作为整个财政系统在行政管理过程中的一项重要工作开展的，所以学界对其也更多强调微观层面。财政管理的微观层面具体是以政府为主体的，表现为对财政活动全过程进行决策、计划、组织、协调和监督，目标是为了构建良性循环的财政运行机制、建立有效保障财政收入合理增长的机制、构造本级预算支出的有效监控机制及确保财政收支平衡等。从我国财政管理运行的现状来看，财政管理工作的主体内容仍然是财政收支层面，囊括了财政收入和财政支出的一系列相关事项，而其最终的经济表现，实际上是资金的流动，这种流动是在与财政相关的不同主体之间进行和完成的。比如：就税收而言，它是财政收入的主要组成部分，财政管理落实在税收层面，实际上表现为对税种和税率等的确定、税收征管的系列事项、税收收入划分等，这一财政管理活动的表现是税收收入表现为资金形式的流动，这一流动是在与税收相关的不同主体——包括不同的纳税主体、税务征管部门、地方财政部门和中央财政部门等——之间流动的。因此，原来所说的财政管理，其产生的效应虽然是与宏观经济密切相关的，但是其本身的进行更多是基于微观层面的。立足于经济转轨三十多年的新的历史发展阶段，经济增速已从高速增长转变为中高速增长，在对国家治理体系和治理能力现代化的重视下，党的十八届三中全会明确提出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”，实际上明确了财政与国家治理的逻辑联通。由此而思，与国家治理相联通的现代财政管理，如果仅仅关注行政管理工作的微观层面显然是不够的，还应当更多关注宏观层面，即应当从两个层面对财政管理进行再思考。

（二）财政管理应分为微观层面和宏观层面

如上所述，财政管理仅关注微观层面显然是不够的，还应当更多关注宏观层面，这样才能更加有助于达成相关职能目标。特别有必要说明的是，本文认为的现代财政管理中所囊括的微观层面与宏观层面的划分，并不是“大”与“小”这一层次的划分，而是“个体”与“整体”这一层次的划分，即两个层面所强调的是视角上的不同，微观层面更加侧重于个体视角，宏观层面则更加侧重于整体视角。

1.财政管理活动的微观层面是基于个体视角

财政管理的微观层面是基于个体视角，这一判断可分别从财政管理的主体和财政管理的客体进行观察。

首先，从财政管理的主体来看，财政管理的微观层面实际上更多地将政府部门作为与企业部门、居民部门一样的经济主体来看待，将政府对财政活动全过程所进行的决策、计划、组织、协调和监督，与企业对经营活动全过程所进行的决策、组织、协调、监督等认定为相类似的活动，将政府部门与其他部门共同认定为符合“经济人”假设。此时，政府的身份地位与企业在性质上并无不同，政府也有属于自己的人员和财产，也有属于自己的责任范畴，也要受到法律的约束与调节，等等。政府部门与其他部门一样，签订合同时要遵循法律制度，侵害其他经济主体的权益时也要作出赔偿。这是基于把政府作为经济主体来看待的微观层面的基础上所形成的认识，是基于一种将各个部门分开的、作为不同独立方的个体视角，且基于这种个体视角，更容易理解宏观经济所强调的政府部门、居民部门、企业部门等相关划分，政府部门作为经济活动的一个参与方，或者可抽象看为一个参与个体，其所进行的相关活动与其他部门相比在微观视角下并没有本质上的不同。从这一点出发，也有利于更好地理解在世界范围内颇具影响力的新公共管理运动，在政府部门作为抽象个体参与经济活动的视角下，政府部门财政管理相关活动的效率与企业部门相比可能效率更低，那么政府部门与企业部门同样作为抽象个体，当然可从企业部门借鉴更好的管理方式以提升自身效率，与企业部门相同，政府部门自身效率的提升也同样有利于降低自身成本，从而获得更大效力。

其次，从财政管理的客体来看，财政管理的微观层面实际上反映的是资金在不同个体之间的流动。尽管从主体来看，政府部门作为抽象个体参与经济活动与其他部门并无本质区别，但是财政管理的客体非常特殊，无论是财政收入还是财政支出，财政管理活动都是以财政资金为客体的。在宏观经济背景下，基于个体视角，将政府部门、企业部门、居民部门等都作为参与经济活动的抽象个体，财政管理活动的微观层面实质上就是财政资金在不同部门之间的流动。

总结看来，财政管理的微观层面，其相关认识都是基于个体视角基础上的认识，一方面从财政管理的主体来看，政府部门作为财政管理的主体与其他部门都具有“经济人”性质，另一方面从财政管理的客体来看，财政管理活动实质上就是财政资金在可抽象为个体的不同宏观经济部门之间的流动。由此观之，财政管理活动的微观层面显然不能突显财政管理活动所具备的更多内涵，单从个体视角来看待财政管理活动，也很难与国家治理层面达成联通。因此，本文认为还应当特别注重财政管理的宏观层面。

2.财政管理活动的宏观层面是基于整体视角

财政管理的宏观层面是基于整体视角，这一点也可从财政管理的主体和客体两个视角进行观察。

首先，从财政管理的主体来看，基于整体视角的宏观层面来看，作为财政管理活动主体的政府部门与企业部门、居民部门身份就完全不同，除了微观层面的经济主体身份以外，政府部门从整体视角来看显然要从经济主体的身份上升为公共主体的身份。与经济主体只进行自己个体范围内的决策、计划、组织、协调和监督等活动不同，作为公共主体的政府部门，不仅仅要在微观层面决定个体视角下自身的决策、计划、组织、协调和监督等活动，还要决定“干什么”范畴内的相关活动，这些活动的作用范围不仅仅是政府部门自身，而且还会直接作用于其他部门，比如：政府部门要决定是否向企业和居民部门发行公债、是否向企业部门提供担保、是否对居民部门提升福利，等等。也就是说，基于整体视角看来，财政管理在宏观层面可以看作是由政府部门作为公共主体来承担相关公共责任的活动。

其次，从财政管理的客体来看，基于整体视角看财政管理的宏观层面，绝非仅限于不同个体之间的资金流动，也并非仅包括法律限定的部分，而是政府基于公共主体身份要承担的支出责任与义务相关的财政管理活动。与微观层面的个体视角不同，基于整体视角看财政管理的宏观层面，不难发现财政管理的客体实际上是一种完成与其相关的公共责任的活动。这种相关的公共责任要通过财政收入、财政支出、财政体制的设计等操作来完成，操作的范畴与公共责任的界定边界直接相关，操作的空间与政府部门所掌握的、可利用的公共资源的多少直接相关，本文认为这其中更为重要的，是对公共责任来源的探索，公共责任应是政府作为宏观层面的公共主体而承担的，这种公共责任不是空穴来风，而是与宏观经济活动中方方面面的风险直接相关，客观而言，有多少风险，防范风险中就有多少公共责任，这种公共责任一旦与政府部门作为公共主体的财政支出、财政收入或财政体制设计等相关，那么就进入了宏观层面财政管理的范畴。

对于错综复杂的风险，本文将在下文中继续深入分析，抽丝剥茧地阐述为何将财政管理活动，尤其是基于整体视角的宏观层面的财政管理活动认定为是公共风险导向下的活动。

（三）微观层面重要，宏观层面更重要

如上所述，财政管理活动总是同时包括两个层面的，分别是基于个体视角的微观层面和基于整体视角的宏观层面。其中，微观层面是传统视角下更为关注的层面，财政管理活动落实在行政管理实践层面的活动也多隶属于这一层面，但是由于基于个体视角看待财政管理活动微观层面实际上更多看到的是政府部门作为财政管理主体与企业部门的共性而不是个性，所以本文认为，对财政管理活动的深层认识，或可说特性的认识，应当更多摆脱囿于微观层面的认识，更多上升为宏观层面进行考虑。换言之，本文认为，尽管财政管理活动可以从微观和宏观两个层面进行认识，但是对其宏观层面的认识显然更为重要。

然而，特别值得注意的是，微观层面的财政管理活动实际上更容易为大家所理解，因其囊括的财政管理活动更多表现为行政管理活动，许多工作是看得见、摸得到的，大多数活动都遵循既有的财政体制，或更为广泛地说，更多是隶属于制度运行的层面，大多数活动更多是确定的，调整也是在一定范畴内的调整，是在制度框架内进行的活动。而宏观层面的财政管理活动，对其实质的相关认识更加深入和复杂。虽然有了如上所述的重要认识的相关判断，即基于整体视角下的财政管理的宏观层面实质是风险管理，这种风险管理实际上是通过财政管理的主体即政府部门履行公共责任来完成的，这种公共责任的履行受到可利用的公共资源多少的制约，也与公共责任边界的界定相关，但是我们仍然需要进一步认识财政管理宏观层面上的风险管理所面临的客体，即相关的风险究竟是怎样的层次，究竟哪一个层次的风险是源头性的风险，在此基础上再对财政管理的内容进行相关分析，就有了更为广阔的视角和坚实并丰富的认识基础。

二、基于宏观层面进一步认识财政管理的实质

基于整体视角从宏观层面看财政管理活动，其实质就是一种风险管理活动，在这一活动过程中，财政管理活动所管理的风险是错综复杂的。本文认为，按照逻辑层次，这一风险至少包括三个方面：公共风险、财政风险和债务风险，若从逻辑上进行梳理，那么这三个方面的风险实际上要从“一枚硬币的两面”来进行相对认识，由此才能对财政管理作为风险管理的活动进行认识。

（一）第一层“一枚硬币的两面”：公共风险与财政风险

在某一经济体的经济活动中，公共风险和财政风险都是客观存在的，对于财政管理活动而言，如果不考虑对公共风险进行管理，只就财政风险而论风险，是难以真正控制财政风险的，如：不基于公共风险的财政政策是空的，不能实现，因为它受到公共风险层面的制约。

看待公共风险和财政风险作为“一枚硬币的两面”，其中有一条重要逻辑特别需要提出，那就是基于整体视角下从宏观层面看待财政管理活动作为风险管理活动的实质，其对公共风险进行管理的同时，势必是要通过财政管理手段来实现的，无论是通过财政收入、财政支出还是财政管理体制的设计，对于财政管理活动而言都是扩大政府部门作用的相关活动，是一种积极的管理活动，相关财政政策的出台和落实，实际上都是要通过财政手段拥有更大作用空间来获得更大调节作用的，这就意味着财政风险在这一过程中势必是不断扩大的。换言之，如果财政管理活动更多倾向于解决公共风险，那么势必要扩大财政风险；如果财政管理活动更多倾向于控制财政风险，那么势必要放弃许多应对于公共风险的措施。这就是公共风险与财政风险之间作为“一枚硬币的两面”的客观逻辑关系。本文认为这一逻辑可作为基于财政管理实质为风险管理这一判断需要把握的第一个层面。

（二）第二层“一枚硬币的两面”：财政风险与债务风险

与上述逻辑相似，在某一经济体的财政管理活动中，财政风险与债务风险也是客观存在的，如果不考虑财政风险，只管理债务风险也是管理不住的，不基于财政风险的债务政策也是空的，不能实现，受到债务风险层面的制约。

看待公共风险和财政风险作为“一枚硬币的两面”，其中也有一条重要的、与公共风险和财政风险之间关系相似的逻辑需要提出，那就是基于整体视角下从宏观层面看待财政管理活动作为风险管理活动的实质，其对财政风险进行管理的同时，势必是要通过公共债务的手段来实现的，无论是想要扩大财政政策调控的空间，还是缩小财政政策调控的空间，对于财政管理活动而言，都是要在财政收入的基础上扩大或缩小政府部门公共债务的相关活动，同样是一种积极的管理活动，相关财政政策是否能够出台和落实，实际上都是要在财政收入的基础上通过财政赤字即公共债务拥有更大作用空间来获得更大调节作用的，这就意味着债务风险在这一过程中势必是不断扩大的。换言之，如果财政管理活动更多倾向于控制财政风险，那么势必要扩大债务风险；如果财政管理活动更多倾向于控制债务风险，那么势必要放弃许多应对于财政风险的措施。这就是财政风险与债务风险之间作为“一枚硬币的两面”的客观逻辑关系。本文认为这一逻辑可作为基于财政管理实质为风险管理这一判断需要把握的第二个层面。

（三）基于财政管理以风险管理为实质的重要总结

如上所述，基于整体视角，从宏观层面来看财政管理活动，其实质就是风险管理，这里面所指的与财政管理活动相关的风险主要包括公共风险、财政风险与债务风险三个方面，且这三个方面之间的逻辑是：如果政府部门在财政管理活动中更加注重防范公共风险，那么势必要通过扩大财政风险来实现，而如果其在财政管理活动中更加注重控制财政风险，那么势必要放弃某些针对公共风险的措施；如果政府部门在财政管理活动中更加注重防范财政风险，那么势必要通过扩大债务风险来实现，而如果财政管理活动中更加注重控制债务风险，那么同样地，也势必要放弃某些针对财政风险的措施。造成这三个方面的风险内容总是呈现出“一枚硬币的两面”这样的逻辑关系的原因，实际上是与政府部门进行财政管理活动可利用的公共资源的总量不足与结构性不足直接相关，公共资源的总量总是相对不足形成财政管理活动作为风险管理活动的可操作空间的约束线，而公共资源的结构性不足则在此基础上继续在某种程度上收窄了可操作的空间，这是本文认为的认识财政管理以风险管理为实质所需要把握的第三个重要层面。

三、以风险管理为实质的财政管理应抓住公共风险的源头

如上所述，虽然公共风险、财政风险与债务风险作为与财政管理活动相关的风险内容的三个方面，但是其相关的逻辑关系为“一枚硬币的两面”，而且加上财政管理活动进行过程中还要受到可利用公共资源总量上和结构上的制约，所以决定着以风险管理为实质的财政管理活动必须在实践中作出抉择，本文认为，这种抉择的作出应当基于对风险源头的抓住。基于以上分析，债务风险是政府部门在财政管理活动中为了控制财政风险而产生和决定的，财政风险是政府部门在财政管理活动中为了控制公共风险而产生和决定的，这就意味着基于以风险管理为实质的财政管理，其源头正是基于整体视角在宏观层面看待政府部门作为公共主体所特别需要承担的相关公共责任所直接相关的公共风险。

（一）基于整体视角下的公共风险呈现“波浪型”特征

从财政管理活动的宏观层面来看，公共风险应当基于整体视角来进行认识，无论这一整体所指是社会共同体、区域共同体、某一个国家还是某一个特定区域，实际上都是基于整体视角对公共风险的认识，而不是基于微观层面的个体视角进行认定的。从全人类到某几个经济体组成的全区域，再到某一个经济体范围内的全社会，再到某一个经济体的某一个特定区域，从地域范围上来讲虽然是从大到小的，但都是存在公共风险的，这样的公共风险是基于将无论大型或者小型的地理范围看作一个整体而不是割裂成个体来看待的。

基于整体视角下的公共风险呈现“波浪型”特征。虽然公共风险势必需要立足于宏观层面基于整体视角而进行总体认识，但是公共风险总是表现于经济社会的方方面面，其所表现的程度往往是从低到高，且这些表现是可以不断积累的，某一种类型的公共风险可能在初期是从极少数人、极少数地区开始，而后逐渐形成一股合力，而在多重因素的掩盖下，公共风险往往总是在形成合力的时候才能够在宏观层面表现出来。这就意味着，基于宏观层面整体视角下进行观察，公共风险总是呈现出“波浪型”特征，有一波一波的态势，有时在宏观层面有突出表现，有时在微观层面进行积累，慢慢形成合力，最后在宏观层面进行表现。

（二）公共风险在现阶段中国宏观经济中的表现

就中国现阶段经济发展来看，公共风险正在“浪头”上进行表现，经济发展过程中的许多攻坚克难问题所形成的风险逐步形成合力，经济增速从高速转为中高速，在应对公共风险的过程中，政府部门在财政管理活动中的选择是更多应对公共风险，积极的财政政策实际上正在导致财政风险的扩张。

1.中国公共风险的背景：经济增长“新常态”

纵观近10年来我国的GDP增速，2004年10.5%、2005年10.8%、2006年13.3%、2007年14.6%、2008年10.1%、2009年8.3%、2010年10.2%、2011年8.7%、2012年8.1%、2013年7.4%、2014年上半年7.4%，已在经济发展高速增长期后显著呈现了经济增长率的回落，尤其是2012年、2013年和2014年上半年三个数据，表现尤为明显。2014年5月，习近平总书记在河南考察时指出：“经济增速恐怕回不去了！我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态”、“进一步增强信心，适应新常态，共同推进经济持续健康发展”。宏观经济“新常态”已然成为中国改革元年各项措施推进落实的最重要背景，也是中国公共风险的背景。

在经济增长“新常态”的背景下，对中国公共风险的背景进一步分析，就是“三期叠加”的发展特征。2014年两会召开前夕，《站在复兴大业更高起点——十八大以来习近平同志关于经济工作的重要论述》一文出现在2月22日《瞭望》杂志和新华社通稿列表中，以习近平为总书记的党中央作出“三期叠加”的重要判断：经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期。所谓增长速度换挡期，就是我国经济已处于从高速换挡到中高速的发展时期；所谓结构调整阵痛期，就是说结构调整刻不容缓，不调就不能实现进一步的发展；所谓前期刺激政策消化期，主要是指在国际金融危机爆发初期，我们实施了一揽子经济刺激计划，现在这些政策还处于消化期。2014年6月，李克强在伦敦对英国两大智库发表演讲时指出，中国经济运行总体平稳，不采取强刺激措施，而是进一步创新宏观调控思路和方式，实行区间调控和定向调控相结合，加强预调微调。确保经济增长不突破保就业的下限，CPI不突破防通胀的上限，使经济运行始终处于合理区间。

基于此，2014年12月9日至11日召开的中央经济工作会议要求坚持稳中求进的工作总基调，保持经济运行合理区间，把转方式、调结构放到更加重要的位置，更是对“准确把握经济发展新常态”作出九大方面详细解读：第一，模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流；第二，基础设施互联互通和一些新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现；第三，我国低成本比较优势发生了转化，高水平引进来、大规模走出去正在同步发生；第四，新兴产业、服务业、小微企业作用更凸显，生产小型化、智能化、专业化将成产业组织新特征；第五，人口老龄化日趋发展，农业富余人口减少，要素规模驱动力减弱，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步；第六，市场竞争逐步转向质量型、差异化为主的竞争；第七，环境承载能力已达到或接近上限，必须推动形成绿色低碳循环发展新方式；第八，经济风险总体可控，但化解以高杠杆和泡沫化为主要特征的各类风险将持续一段时间；第九，既要全面化解产能过剩，也要通过发挥市场机制作用探索未来产业发展方向。会议还要求，要坚持发展、主动作为，经济发展进入新常态，没有改变我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期的判断，改变的是重要战略机遇期的内涵和条件；没有改变我国经济发展总体向好的基本面，改变的是经济发展方式和经济结构，并提出了八个“更加注重”：要更加注重满足人民群众需要，更加注重市场和消费心理分析，更加注重引导社会预期，更加注重加强产权和知识产权保护，更加注重发挥企业家才能，更加注重加强教育和提升人力资本素质，更加注重建设生态文明，更加注重科技进步和全面创新。

2.中国公共风险向财政风险的转化：以去杠杆为财政管理措施

鉴于以上背景，中国决策层所做出的抉择显然是倾向于更多控制公共风险，结合本文已经阐述的公共风险与财政风险之间“一枚硬币的两面”的逻辑关系，更多应对公共风险势必要以扩大财政风险为路径，这就意味着中国的公共风险正在也会在未来进一步向财政风险进行转化。

以中国决策层所提出的“供给侧结构性改革”战略措施为例，现阶段实践措施中所强调的“去杠杆”正是中国公共风险向财政风险转化的典型案例。就中国经济现阶段发展中企业部门的现状来看，以国有企业为代表的企业部门实际上普遍面临着居高不下的“高杠杆”，中国决策层已经下决心要落实的“去杠杆”主要是通过财政政策来实现，也就是说要通过财政管理活动来实现，这一实现过程的路径表现实际上是通过增加政府部门的杠杆来去掉企业部门的杠杆，也就是说中国政府部门是通过增加财政风险来应对现存的公共风险。

（三）公共风险的类型

为了更好地认识公共风险，本文认为可从动态视角描述性地将公共风险分为三个类别：一是可转化为财政风险的公共风险；二是可部分转化为财政风险，但是同时会转化为其他类型的公共风险；三是可全部或部分转化为财政风险，但同时会反过来再加剧自身的公共风险。值得注意的是，这三种类别并不是可以涵盖所有公共风险类型、最终可以形成韦氏图合集的那种分类，而是在目前全球财政管理实践中总结出来的类型。

1.可转化为财政风险的公共风险

可转化为财政风险的公共风险更多存在于发展中国家，尤其是正处于经济赶超进程中的发展中国家，这一类型的公共风险表现得更为充分。由于经济转轨过程中市场经济体制尚不完善、城市化进程往往滞后甚至严重滞后于工业化、各种要素价格往往存在扭曲甚至严重扭曲、收入分配随着经济增长越拉越大、民粹主义情愫萌生甚至是爆发等等多重原因，正处于经济赶超进程中的发展中国家客观而言面临着更大的公共风险，而且面对这些公共风险，政府部门往往在做抉择时都会选择尽所能有针对性地进行解决，以确保为经济赶超战略服务，如上所述的公共风险如果政府部门想要有针对性的解决，必定要通过财政政策发挥更大的作用，那么财政管理活动就需要更大的作用空间，即将公共风险转化为财政风险。可转化为财政风险的公共风险在全球经济实践中的另一个典型案例，就是宏观经济的逆风向调节，通过扩张性的财政政策来拉动经济增长的过程，其实就是将经济增长下行压力作为公共风险的存在转化为以财政赤字扩大为特征的财政风险的存在。

2.可部分转化为财政风险，同时会转化为其他类型的公共风险

在经济社会实践中，并非所有公共风险都可以全部转化为财政风险，而是可部分转化为财政风险，与此同时也会转化为其他类型的公共风险。以通过财政管理活动提升福利水平为例，这一活动可以有针对性地解决经济发展过程中收入差距过大导致的社会不稳定等相关公共风险问题，这一财政管理活动要求政府部门更大的财政开支，也就意味着政府部门需扩大财政赤字来提升福利水平，从这个逻辑来讲，这种公共风险转化为财政风险，但是从全球视角来看，除了北欧地区的高福利国家以外，实际上全球范围内的经济体基本都存在经济社会中不同人群所享受的福利水平有差异的问题，这就意味着这种公共风险在部分转化为财政风险的同时，还可能转化为其他社会矛盾，即转化为其他类型的公共风险。

3.可全部或部分转化为财政风险，同时会反过来再加剧自身的公共风险

继续沿此逻辑进行思考，公共风险的另外一种类型是可全部或部分转化为财政风险，但是同时还会反过来再加剧自身。本文认为，这是政府部门在有针对性地解决公共风险问题时过大力度地使用财政管理手段造成的，在这种情况下，公共风险过多、过大地转化为财政风险，最终导致政府部门压力过大，从而导致财政风险转化为更大的公共风险。就全球范围内的经济实践来看，欧盟地区对欧元区债务危机的处理就是这种公共风险的典型代表。由于货币政策在欧元区相统一，而财政政策在欧元区不相统一，所以在针对欧元区债务危机这一公共风险时，欧盟虽然采用了将公共风险转化为财政风险的措施，但是由于高福利已经导致过大财政支出的制约，这种过量将公共风险转化为财政风险的做法实际上成为政府部门的沉重负担，许多国家出现严重的主权债务危机，不仅没有解决原来的公共风险问题，相反以财政风险引发了该经济体更为严重的公共风险问题。

基于以上分析，本文认为，公共风险最为突出的特征就是不确定性，在这种情况下，财政管理活动针对这种不确定性，显然应当选取更加注重公共风险的发生、反馈、再发生、再反馈，即行为主义的视角，而不是微观层面更为注重已经成型的、系统性的、难以改变的、变迁需要更多时间的制度主义的视角。

四、以风险管理为实质的财政管理以履行公共责任为内容

如上所述，与微观层面的个体视角不同，基于整体视角看财政管理的宏观层面，不难发现财政管理的客体实际上是一种完成与其相关的公共责任的活动。这种相关的公共责任要通过财政收入、财政支出、财政体制的设计等操作来完成，操作的范畴与公共责任的界定边界直接相关，操作的空间与政府部门所掌握的、可利用的公共资源的多少直接相关，财政管理活动实际上表现为承担公共责任活动，而在“公共责任不变”和“公共责任可变”两个加权维度下，公共风险导向的财政管理的表现也不同。

（一）政府部门公共责任有不断扩大的趋势

首先，经济层面的公共责任不断扩大。经济层面的公共责任强调的是政府与个人之间的关系。从经济层面来讲，随着经济的发展，公共责任的范畴是不断扩大的。主要原因是：第一，经济不断发展，公共责任的承担水平不断提高。第二，社会分工越来越细，彼此之间的依赖度越来越高，公共风险势必不断扩大，相应的公共责任也势必不断扩大。第三，随着经济不断发展，公共消费和个人消费都在不断扩大。一方面，公共消费的占比越来越高，例如：在自行车时代，乡间小路这样的公用设施就可以满足公共需求，而进入汽车时代，宽阔马路这样的公用设施才能够满足公共需求，这是随着经济进步、时代发展而带来的公共消费水平的提升；另一方面，个人消费水平也在不断提高，而个人消费水平的提高除了绝大部分由个人自己承担的个体责任以外，也对公共消费的托底水平提出了更高的要求。

其次，社会层面的公共责任不断扩大。社会层面的公共责任强调的是政府与社会之间的关系。从社会层面来讲，随着经济发展和居民生活水平的提高，公共责任的范畴也是不断扩大的。主要原因是：第一，经济不断发展，工业化水平不断提高，但是城镇化水平总是相对于工业化水平更加落后，需要政府部门来弥合城镇化与工业化之间的缺口。第二，随着经济不断发展，居民生活水平也不断提高，基本公共服务均等化的内容较过去更为丰富，基本覆盖面要求继续扩大，服务水平要求继续提升，服务种类要求继续增加，种种因素错综在一起，势必造成社会层面的公共责任不断扩大。

再次，环境层面的公共责任不断扩大。环境层面的公共责任强调的是政府与生态环境之间的关系。从环境层面来讲，随着经济发展、居民生活水平的提高、生产生活所需资源的数量和结构的提升，公共责任的范畴也是不断扩大的。主要原因是：第一，在经济发展过程中，大多数经济体都是从粗放型发展方式起步的，在发展过程中一方面消耗掉很多自然资源和能源，另一方面带来很大程度上的环境污染。第二，随着生产生活水平的提高，宏观经济各个部门对能源资源总量和结构的需求都在不断上升，环境水平在经济发展过程中不断降低而与此同时居民部门对环境水平的要求却在提升，缓解这种矛盾的公共责任在不断扩大。

（二）公共责任范围的变化会导致以风险管理为实质的财政管理政策可选工具发生变化

如上所述，以风险管理为实质的财政管理内容具体表现为利用财政政策工具来权衡公共风险与财政风险、利用债务政策工具来权衡财政风险与债务风险，特别值得注意的是，公共责任的范围可视为短期内不变、长期内可变，那么权衡以上两对风险的政策工具选择的范围在短期内和长期内也会发生变化。这一层并不难理解，因为财政政策的作用范畴、作用机制、作用手段等以及债务政策的作用路径、作用主体、作用空间等都会随着政府部门公共责任范围的扩大而发生变化。

［1］刘尚希.财政风险：一个分析框架［J］.经济研究，2003（05）.

［2］刘尚希.财政新常态：公共风险与财政风险的权衡［N］.光明日报，2015年3月18日.

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：董丽娟）

A Further Discussion on the Essence of Fiscal M anagement

Su Jingchun

This paper discusses that fiscalmanagemen t should be analyzed from both micro and macro perspective.Especially,themacro one can help to connect fiscalmanagementwith nation governance based on the essence that fiscalmanagementinmacro perspective is riskmanagement.The risk emphasized here isnotsimply a debt risk,buta logical link among"debt risk-fiscal risk-public risk"and the ultimate source is public risk.

FiscalManagement;Risk Management;Public Risk;FiscalRisk

F812

A

2096-1391（2017）02-0045-10