法国职业教育事权与支出责任划分借鉴与启示

张绘

法国职业教育事权与支出责任划分借鉴与启示

张绘

法国作为典型的中央集权国家，形成了一套国家办学以公办学校为主的职业教育体系，这与我国职业教育办学体制极为类似，因此借鉴法国政府在职业教育事权和支出责任划分上的主要经验，有助于我国更有针对性地提出改革措施。今后我国需要进一步加强事权法定，促使政府、市场、社会和学校形成合力，构建完善的职业教育评价体系，职业教育经费投入的重点应该从投“物”转向投“人”。

职业教育 事权与支出责任 政府职责

我国当前经济转型和发展决定了先进教育和科学技术对跨越中等收入陷阱和实现创新驱动的决定性作用，我国正在从人口大国向人力资源强国迈进。因此，职业技术教育必须与普通教育并重，甚至在装配制造业领域职业教育的作用要高于普通教育，当前我国职业教育领域面临着许多现实问题，特别是由于事权和支出责任划分不清，导致职业教育的发展面临很多桎梏。因此，有必要对发达国家职业教育事权和支出责任划分历史沿革进行分析，以为我国职业教育事权和支出责任划分提供借鉴和启示。本研究选取了法国进行分析，主要是由于法国为典型的中央集权制国家，与我国的管理体制较为接近。

一、法国：中央集权模式职业教育事权和支出责任划分

与我国类似，法国作为典型的中央集权国家，形成了一套国家办学以公办学校为主的职业教育体系。法国职业教育办学采用全日制职业学校方式（作为一种独立的学校类型），并且采取的是一种国家投入职业教育的办学模式。

法国政府在职业教育管理中的职责主要体现在以下几方面。

（一）法国政府职业教育的法律职责

法国政府前所未有的重视职业技术教育的发展始于上个世纪80年代以后。1911年，法国政府通过立法规定设立了职业能力证书。1919年7月25日颁布的《阿斯蒂埃法》要求各市镇都应开设职业培训班，不足18岁的在职青年都有义务参加职业培训。1971年7月，法国颁布的《技术教育指导法》为实现国家工业化目标，高度重视职业教育与产业发展的结合，提出地方政府要为所有初中生提供经济、社会和职业技术的启蒙教育。1989年法国颁布的《教育方针法》具有深远的影响，该法把推动职业教育的发展作为政府工作的重要内容，从而确定了政府在职业教育发展中的主体责任。为了避免职业教育培训出来的人才与企业需求结构不一致，法国政府开展了职业教育的改革，特别是政府通过引导加强了职业教育机构与企业之间的合作，推动校企定制。1998年，法国政府颁布了《职业教育改革工作纲领》，通过合作文件的形式确定职业教育机构与企业之间的合作关系。它从几个方面进行了努力：一是推动职业教育以市场化为导向。职业教育机构通过与企业、行业开展合作，在行业、企业设立了学徒培训中心，建立学生培训基地，从生产第一线培训技术人才，行业和企业在课程设置上提供了很多宝贵的建议，职业教育的培训机构还要定期与企业就人才培养进行交流和协作等。二是促进行业协会和组织参与职业教育的培训。通过行业组织的牵头，一些大型企业设立自己的培训机构，不仅培训本单位人才还通过一定形式为外单位提供人才培训和职业教育，这样就形成了很好的职业教育互利共赢的发展氛围。在本世纪初法国颁布了《面向21世纪职业教育宪章》，为了应对科学技术进步和国际竞争，适应产业结构的调整，以及达到欧盟要求的职业资格标准，必须加强与企业的联系来建立更为完善的职业教育体系，以缓解技能型人才的短缺，进一步提高国家竞争力。通过建立全国职业学校和教育机构与经济领域、行业和企业的对话机制提高职业教育的针对性和前瞻性，通过工学交替式的教学模式加强对职业学校教师的在职培养和参与企业培训。2007年11月12日，法国以“聚焦学校企业关系”为主要目的，通过一系列改革实现教育体系和就业体系的有效接轨。

同时，法国政府一直非常重视通过立法措施保障私立职业学校的权益。通过以下三个层次逐步推进和加强对私立职业教育的支持及管理：一是允许私立学校就读的学生享受国家奖学金；二是私立学校通过与国家签订合作合同，获得国家的教育经费支持；三是保障私立学校教师与公立学校教师一样享有平等工作条件、社会福利及接受培训的权利。私立学校的教师与国家签订合同后，其教师工资全部纳入国家预算，享受信息化设备方面的补助。

（二）法国政府职业教育事权

第一，各级政府的管理范畴。依据法国宪法规定，公立教育应当是国家的职责，但各层次的教育管理应该由各级政府具体负责：按照办学层次来划分，市镇一级主要负责小学及幼儿教育的管理，省一级主要负责初中教育阶段，大区一级主要负责高中阶段及同级职业院校，国家中央政府则主要负责高等教育阶段。因此，法国的职业高中、技术高中、部分学徒培训中心以及高中的技术班一般来说应该由大区负责管理；高级技术员班虽然也属高等教育，但因其设置在高中技术班，故仍然由大区管理；大学技术学院和职业学院、工程师教育以及研究生教育等多数都是设置在大学内部，一般是由国家中央政府来直接管理。

第二，法国教育机构的职责和分工。在法国中央政府层面的国民教育部以及国家教育总署（见表1）是接受教育部长直接领导的最高级别的教育机构，两者的设置主要是为了促进教育发展，完成教育政策和规划，但两者的任务分工还是有所不同。

国民教育部主要职责包括：一些日常的教育行政管理工作，比如具体职业教育机构和学校的管理体系的创建和实际运转。除此之外，在法国各大区内也有相应的教育总长，他们隶属于国民教育部，但却直接领导各个大区内部的教育行政和教育总学处。而职业教育的专业及课程由国民教育部在全国范围内进行统一规定，一般不能轻易改动，通过职业教育咨询委员会依据行业和企业以及技术变革的最新需求才能进行一定调整。国家管理的权限主要涵盖了课程开发，并统一规定了教育和办学设备所需达到的国家标准。

表1 法国职业教育机构设置和管理权限

法国的国民教育部，通过开发职业资格认证，鼓励职业学校的教师参与企业内长期技能培训以及参与欧洲职业教育文凭的制定工作，进一步促使职业教育的教育教学内容贴近企业的贸易往来。国民教育部通过与法国联盟、化学工业联合会等签署合作公约并与一些大公司签署合作协议，使职业教育的学校、教育部门与企业和行业建立起了较为密切的合作伙伴关系。这些公约和协议的内容大多涉及职业资格变动预测、行业企业信息供给、学校教学企业参与、职业技术从业经验认证认定、企业实习位置提供等方面。

法国还通过一系列改革加强教育体系和就业体系的接轨，促使职业教育更好地服务社会和经济发展所需。

首先，在国家政策层面。法国的国民教育部主要职责在于：搭建与行业、企业合作契约或合作协议的框架。主要涉及的改革有三方面：一是通过设立文凭委员会以及特设17个行业相关的咨询委员会，比如酒店业、建筑业、医疗卫生行业、旅游业等咨询委员会。二是由各行业专家组成职业咨询委员会，主要承担了通过调研和分析确定职业技术教育国家文凭或证书，职业教育的文凭强调使职业培训的内容与实际行业企业的需求相适应。三是为增加职业文凭的透明度并便于政府管理，法国还成立了在总理府领导下的“职业认证国家委员会”，这个委员会的代表分别由教育部门16人、社会公私合作伙伴10人、行业协会3人、地方大区3人、资深业内专家12人共同组成，委员会主要承担了：一是在互联网上公布国家职业资格证书目录，并对该目录进行及时更新和修改。二是了解劳动市场对就业资质的发展变化及劳动组织与形式的新要求，跟踪职业文凭或证书与市场对接的适应性；委员会还明确了国家目录要求的职业资格证书与其他类型的职业资格证书的对应关系，并且对颁发文凭和资格的机构提供咨询建议。三是设立专业的企业合作处，对法国职业文凭进行制定或修订。通过咨询职业认证委员会，确定某个专业所对应的行业所需的就业岗位是否需要新的技能，需要哪些相应技能，需要增加多少新的工人，制定或修订职业文凭还需要获得行业和企业相关人士的认可。法国的职业文凭考试也是由国家来统一安排、统一组织、统一给予评分标准和抽检。因此，法国教育部颁发的职业文凭应该“是具有行业标准的职业文凭”。四是除了国家颁发的证书外，一些工商行业协会、职业协会、社团法人组织及职业学校等也可以颁发相应的职业文凭或证书，这些文凭只需社会承认即可，同时也可以申请国家的核准，以提高这类文凭和证书的认可度。这样就实现了通过设置教育机构加强教育界、经济界、企业界与学生就业之间的联系，并能实现对职业教育大纲和文凭的设立、更新及撤销提出更好建议的目的。

其次，职业教育教学层面。国民教育部承担的主要职责是制定与行业、企业以及社团开展组织合作的具体措施。例如，与法国职业教育不同专业所对应的行业企业和经济关联机构、学校和家长联盟等共同签署“增进对学校和企业世界的理解”以及“促进初中行业和职业探索”的协议，等等。这些合作协议的签署和实施，突破原来学校教育的固有框架，强化了职业教育改革的力度。在职业教育教学层面所涉及的主要改革措施包括：一是开设初中职业探索实践课程，其目的是为了培养学生对职业教育的兴趣，逐步推动职业教育的教学基础和学生基础。二是开展跨学科、跨专业的项目式教育教学，以达到提升学生综合能力的目的，提升学生的知识储存，实现知识有效应用。三是实施行业高中标志制度改革，从而进一步提高职业教育吸引力，实现了职业教育以学校教育模式向学校与企业合作办学模式的跨越，分别代表了职业指导应该从普通教育开始、人才培养应该从工学结合入手、办学模式从校企合作切入的职业教育发展与改革的趋势。

国家教育总署的主要职责是制定教育政策，推动教育政策改革、职业技能教师的招聘、组织教师的教育和职业技能培训、制定和修改教学计划，采取措施有效保障师资质量。为了让学生能更好适应职业教育的教学，法国政府还在初中教学计划中提供了一些对职业教育的政策支持和前期准备。比如在初中阶段政府就要求学校加入一些基本的（预备级）职业教育课程内容，在初中三四年级就有技术班，主要是作为为技术教育和职业教育输送新生的过渡班。

在地方政府层面，地方政府承担了对学校的直接管理职责，对学校的具体运行提供监督和管理，同时各地的教育部门还提供一些额外的职业教育相关服务，比如开展各类讲座、展览以帮助学生和家长更多与企业接触，了解专业技能和企业需求；提供就业信息服务热线，为企业、家庭和学生多方面提供相关信息咨询等。

（三）法国政府职业教育支出责任

在具体的职业教育经费支出上，法国政府对职业教育的投入一般是同学习阶段普通教育的3倍之多，并且对高中阶段学龄人口接受中等职业教育提供教材、实训和费用等方面很大优惠，这在很大程度上促进了职业教育的发展。法国中央政府承担了全部职业教育的教师工资并且将其纳入中央政府的预算，政府将教师纳入国家雇员系列，这就有效保障了教师的收入、权益和社会地位。同时中央政府还承担了大部分对职业技术教育的财政补贴，大区政府则提供专项经费支持，促进职业教育发展，因此法国职业教育的政府支出责任主要在中央政府，同时地方政府通过专项经费有重点地支持与地方产业发展相吻合的职业教育专业发展。

除了中央政府和大区政府的经费，法国的职业教育还获得了欧盟社会基金和行业协会资助等收入。同时，法国政府给予学徒培训中心一定的创收自主权，允许其开发产品，创收收入用于改善教育教学。法国职业技术教育虽然以学校教育为主体，但法国政府通过立法措施，依然强制企业必须承担实施职业教育的义务。比如在教育经费方面，法国政府通过法律规定企业在完成各项缴税义务后，还必须承担至少两项与职业教育相关的支出：一是法律明确规定企业每年需按上一年职业工资的1.5%提取出一定的继续教育经费，主要用于本企业职工的在职职业技能培训。二是征收具有一定协商余地的学徒税。学徒税一般按上一年雇主支付工资总额中扣除0.5%的比例缴纳，政府将这部分经费用于支持整体职业技术教育的发展。但是如果雇主能够证明自己已经在职业教育方面投入了至少等额的资金时，那么就可以不再缴纳这项税收。

对于私立职业教育学校法国政府也承担一定的支出责任。政府通过契约合同，与获得政府办学资格的职业技术学校达成合作，通过政府购买服务的手段，政府负担一部分教师工资、日常运行管理费用和设备的补助支出。同时教育部履行一定职权对私立职业教育学校开展职业技术教育监督和评估，建立负面清单以促使其办学达到政府要求的标准；私立学校的教学行政人员如果出现职业行为和道德方面的过失时，国民教育学区委员会也将对其审核，并进行问责和惩罚。

二、法国经验及对我国的启示

法国职业教育的发展有其自身的特色并且在管理体制上有所突破，在事权和支出责任划分过程中，中央政府发挥了主导作用，同时在职业教育具体的管理上又给予地方较大的自主权。政府的高度重视，对职业技能的严格要求和训练以及较高的淘汰率使得法国职业技术教育长期领跑于世界各国。法国职业教育事权与支出责任划分的主要经验和具体实施措施对我们界定我国政府的职业教育事权和支出责任有一定的启示。

（一）强调教育事权法定化

法国政府的教育事权和支出责任都通过法律规定，法国高度重视以法律形式实现事权法定化，而且将教育的事权与支出责任划分上升到了宪法的层面，随着职业教育发展需求的变化还对法律不断修订完善，且法律规定的各级政府的教育职权和支出责任非常明确，易于操作和评估。法国对各级政府在教育领域投入的比例也做了非常明确的规定，这就为职业教育发展中各级政府的支出责任提供了依据和保障。今后我国一是需要通过立法明确中央、省、市县三级政府间的职业教育事权，理顺三级政府之间的关系，对各级政府的事权和法定职能赋予适当的财权。二是要进一步完善《教育法》、《职业教育法》、《就业法》、《劳动促进法》等专业法的立法修订进程。三是提高我国职业教育管理在执行层面的立法层级，在行业部门法规中具体明确政府事权划分的事务种类、范围和权限。

（二）市场、社会、学校和政府形成合力

一是地方政府通过建立一系列契约与行业、企业达成共识，为有效实现职业教育培训的人才能够满足市场需求、符合最新区域市场对职业教育的要求提供有力的保障，从而使得职业教育人力资源得到最大限度的发挥，以便于政府、学校、社会和市场形成合力推动职业教育学科专业体系的建设。二是法国出台系统性的支持职业教育发展的政策，并明确责任主体。对于通过市场行为提供职业教育服务的，法国政府也承担相应的责任，采用一定的法定税收手段强制企业对职业教育进行投入并对社会办学提供监督和问责。借鉴法国经验，今后我国中央政府可以给予地方在职业教育办学方面更多自主权。职业教育与地方经济、产业发展紧密相连，职业教育能够为投资企业提供的技能人才数量和质量是判断地方投资环境的重要内容，同时，校企合作是职业教育发展的特色，也是其优势所在。职业学校发展的事权应进一步明晰为地方政府，同时，通过法律形式为资本进入职业教育提供保障，通过购买服务、PPP等多种形式鼓励社会资本提供服务，政府可以通过负面清单来加强监督和问责，支持市场和社会资本参与职业教育的良性可持续发展。

（三）国家职业资格体系构建

法国职业教育的国家评定体系和评价标准的建设，是保障职业教学质量的根本。法国职业教育国家评价机构和部门的建设，在很大程度上推动了职业教育适应行业、企业发展需求。法国要求接受职业教育的学生通过培训和学习达到统一规范的认证标准并颁发证书，为其顺利就业提供了有力保障。这样企业在技能人才的选拔时就有了明确的依据，并且这些标准和证书也是获得社会广泛认可的，有效提高了技能型人才的社会地位，甚至使得技能型人才的社会认可度高于普通教育培养的学生。今后，我国需要加大中央政府对职业教育国家评价体系和标准建设的事权。中央政府需要依据职业教育的属性和特点，建立多个由政府部门代表、企业界代表、相关领域专家组成的不同行业职业教育的咨询委员会。通过建立由各行业专家构成的职业咨询委员会共同确定职业教育国家文凭或证书，强调职业教育和培训内容与实际要求相适应。

（四）中央政府承担职业教育教师工资的主要支出责任

法国政府深知职业教育作为劳动和知识密集型产业，教师的教学对学生的培养至关重要，法国作为中央集权的国家，中央政府的财政支出明确承担了所有职业教育教师的工资，并且职业教育教师纳入国家公务员系列，具有较高的社会地位和工资待遇。这与我国在办教育的过程中，常常强调对基础设施“物”的投入而忽视对“人”的投入不同。因此今后我国需要借鉴法国在教师保障上的经验，明确中央政府对职业教师的支出责任，教育财政支出的重点也应该由对“物”的投入转向对“人”的投入。

进一步完善职业教育办学成本补偿机制。目前我国职业教育的办学成本较高但实际运行经费却低于普通教育，这势必会导致职业教育发展受到限制，借鉴法国职业教育办学经费是普通教育3倍以上的经验，今后需要进一步完善我国职业教育成本补偿和分担机制。

［1］何海彬.谈国外职业教育法制建设经验的借鉴［J］.教育与职业，2005（12）.

［2］任舒泽.法国继续教育的特色及其借鉴意义［J］.法国研究，2009（2）.

［3］安延，姜大源.法国职业教育［J］.中国职业技术教育，2006（2）.

［4］李玉珠，刘荣民.法国职业教育管理体系建设启示［J］.教育与职业，2014（6）.

［5］刘继芳.法国现行“双轨制”职业教育体系及其启示［J］.中国高教研究，2012（11）.

［6］刘尚希.央地关系改革方向应该是上移事权［N］.21世纪经济报道，2016年12月17日.

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：董丽娟）

Experience Learned from Division of French Vocational Education Duties and Spending Responsibility

Zhang Hui

France is a typical centralized country.It formed a set of system that vocational education ismainly provided by public school education,which is very similar to China vocational education system.We can learn French experiences in the division of duties and spending responsibilities in the vocational education field and also present the response reform measures for China.In future China needs the legaldivision ofduties, prompts the government,market,society and schools towork together,builds proper evaluation system for vocationaleducation.Vocationaleducation fund investmentshould change its focus from“materials”to“people”.

Vocational Education;Governanceand Spending Responsibility;GovernmentResponsibilities

F812.45

A

2096-1391（2017）02-0013-06

* 本文系中国财政科学研究院教科文研究中心韩凤芹主任主持的2017年计划课题：职业教育事权与支出责任划分阶段性研究成果。