国有森林资源资产有偿使用制度探悉

周海川

(中国林业科学研究院 林业科技信息研究所，北京 100091)

国有森林资源资产有偿使用制度探悉

周海川

(中国林业科学研究院 林业科技信息研究所，北京 100091)

中国国有森林资源资产有偿使用存在法律制度尚未全面建立、管理措施滞后、有偿使用不规范、国有资产流失严重等问题，林权纠纷、流转制度缺失、流转全过程不规范、有偿使用收益分配不合理是造成这些问题的主要原因。为此，迫切需要明确有偿使用制度的范围、主客体和流转方式。通过分析发现，国有森林资源资产有偿使用范围包括用材林、经济林、薪炭林的林地使用权及其产品的使用权、景观使用权和林业碳汇权，特种用途林、防护林的森林景观使用权；木质林产品和非木质林产品的有偿使用范围包括林副产品采集权、林下经济种养殖权、林业碳汇权。国有森林资源有偿使用的主体包括国有林区(场)、内部职工、企业及银行等主体，有偿使用方式包括划转、授权经营、出资入股、转让、承包等方式。基于此，提出着力解决林权纠纷，保障国有林区(场)正常经营生产；多种方式解决国有资源资产流失问题；强化国有森林资源资产有偿使用制度支撑等建议。

国有森林资源；有偿使用；制度；国有林场

国有森林在森林资源中居主导地位，面积占全国森林面积的42.16%，蓄积量约占全国森林蓄积量的69.56%。随着国家对生态安全问题的重视和国有林区(场)改革的持续推进，国有林管理体制逐步健全，国有林生态功能和发展活力进一步增强。党中央国务院审时度势，相继出台了一系列关于国有森林资源资产有偿使用的重大决策部署。2013年11月9日，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要实行资源有偿使用制度以及生态补偿制度。2015年9月，中共中央国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》中指出自然资源资产产权制度、资源有偿使用属于生态文明制度体系的内容，并明确到2020年，全面建立覆盖全民所有自然资源资产的有偿出让制度，完善土地、矿产资源、海域海岛有偿使用制度，严禁无偿或低价出让。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也指出要加快构建自然资源资产产权制度，创新有偿使用机制。从实践来看，辽宁、黑龙江在1996年便出现了活立木的有偿转让和林地有偿使用[1]，经过多年发展，森林资源有偿使用主要体现在集体所有制下的林木、林地的有偿使用，出让主体多数是村集体、联户和自留山造林的农户，受让方包括企业、银行、国营林场、乡村集体和个人。有偿使用主要包括承包、出租、出让、拍卖、交换、有偿征占用等多种形式[2-3]。运行形式主要包括成熟林招标采伐、联合开发经营、拍卖宜林“三荒”使用权、林地征占用补偿、林地出租[4]、活立木交易、外商投资造林办企业[5]、股份合作造林、幼林林地林粮间作承包[1]。但对于国有森林资源资产的有偿使用而言，国家尚未出台具体的实施政策，实践中却产生了一系列问题，主要表现在：第一，有偿使用森林资源政策法规滞后；第二，少数地方行为尚不规范；第三，计划经济时期无偿、无限期使用森林资源的观念影响深刻，有偿使用国有森林资源资产被当做新鲜事物；第四，地方政府擅自划拨林地的行为屡禁不止；第五，林业主管部门未能有效实施征占林地的审核权，森林植被恢复费等费用被拖延支付甚至不支付；第六，森林资源价值评估欠缺科学性、规范性；第七，有偿使用范围狭窄，未将生态服务、森林景观、碳汇等纳入。究其根源，就是国有林的有偿使用机制和制度尚未形成和确立。尽管有些学者对有偿使用制度的构建进行了积极探索，如在承认存在森林商品价值关系、森林资源两权分开的基础上，森林财产关系和商品价值由林价变动决定[6]，同时在有偿使用制度实施时要遵循所有权和经营权相分离、等价交换、因地制宜的原则[4，7]。但是，这些研究仅仅注重探索国有林资源资产有偿使用制度的一方面，并没有具体回答有偿使用制度的范围、主客体和流转方式等。随着国有林区(场)改革的深入和一系列国家重大政策文件的出台，国有林资产资源面临的环境和所发挥的功能发生了变化，一方面迫切需要解决当前实践中面临的问题，另一方面需要通过制定科学、合理的国有森林资源资产有偿使用制度方案来深化国有林区(场)改革和落实相关重大决策部署。因此，试图通过分析国有森林有偿使用的现状、问题，明晰国有森林资源资产的有偿使用范围和方式，并提出相关政策建议，以便为中国森林资源资产有偿使用制度建立提供重要的决策参考。

1 国有森林资源资产有偿使用的现状

1.1 国有林场林地流转蓬勃发展

据调查，全国各地区都发生了国有森林资源流转行为，流转的林地面积占全国国有林场面积的20%。在流转方式方面，主要包括出租、承包、转让、租赁、抵押和出资入股等。在使用权期限方面，国有森林资源流转一般为15～50年。在流转内容方面，一些地区流转了生态公益林，如广东省通过向租赁方出租森林景观来发展森林旅游，但一些地区流转了防护林和特种用途林，属于不当流转。在流转受让对象方面，包括对内和对外两类，对内指的是林场内部职工承包经营林场林地；对外指的是向林场以外企业、组织和个人受让或者租赁林地等。在流转批准方面，一般转让、抵押、出资入股、林地发包方式国有林地、林木的经过上级林业主管部门或县级以上人民政府批准，如以转让、抵押和出资入股等方式流转的国有林地、林木项目均有评估、申报、批复等手续，而通过出租和租赁形式流转国有林地、林木中除了林地面积较大或流转涉及外国企业以外，一般情况下，并没有经上述部门批准。在流转评估方面，一些地区具有丙级以上资质的评估机构对采用抵押、出资入股、林地发包方式流转森林资源资产的进行了资产评估，但对其他流转方式没有开展资产评估。在流转招投标和拍卖方面，尽管流转交易都签订了流转合同，但是绝大多数林地流转尚未借助于公共交易平台，在缺乏招投标、拍卖的前提下便将林地流转给受让方。在流转收益管理方面，森林资源流转带给林场的收益主要包括林地租赁费、林木经营收益、征占用林地补偿等，所获得的流转资金一般由林场财务部门严格按照财务制度管理，一部分林场将资金上缴给县级人民政府，由其统一调配使用。流转资金的使用主要包括3个方面：第一，职工工资发放以及职工养老、医疗等各种保险的缴纳；第二，林场再生产，例如林场采伐迹地或其它无林地的更新造林、林场场外租地造林、林木抚育、施肥、管护、发放护林员补贴、基本建设投资、办公费用等方面；第三，偿还林场原有债务。

1.2 林地流转对林场生产经营的影响

林地流转对林场生产经营产生了积极和消极影响。积极影响主要包括5个方面：第一，弥补林场生产资金不足，缓解林场发展困境。流转给林场带来更多的资金进行周转，有效缓解林场由于缺乏生产资金引发的林地更新和造林停滞等问题，改善林区的基础设施保证林场正常生产经营。第二，提高职工造林和管理林场的积极性。职工承包林地后开展自主经营，改善自身的经济状况，稳定扎根林场的信心。第三，盘活现有森林资源，促进林场多种经营。通过多种方式的流转，林场获得了银行抵押借款、出租林地收益、拍卖林木收益等资金，林产工业、林下经济等产业项目得以启动并快速发展，有力地促进了林场的改革创新，推动传统生产经营模式的转变。第四，提高森林经营和管理水平。一些林场租赁林地后，采取了精细化管理，更好地开展林木抚育，不仅提高了林分质量，而且提高了单位面积林地产出和森林蓄积量。第五，缓和林场与部分村屯之间的纠纷矛盾。通过出租森林资源可以一定程度上缓解山林权属纠纷，促进林场与村屯间互利共赢。消极影响主要包括3个方面：第一，林场可经营面积减少。转让、出租的森林资源直接减少了可经营面积，降低了林场年采伐量，制约着林场的可持续经营。第二，林场收入减少，职工生活困难。流转后林场森林资源的减少会降低林场的收入，加大职工生活就业压力，尤其是一些地方政府为扩张城市不惜征占林场的林地，但是由于补偿标准过低，补偿机制不完善，所支付的补偿金难以维持林场的可持续发展。第三，一些林地租赁期限过长、租金偏低，也影响林场生产经营。

2 国有森林资源有偿使用的问题及原因分析

2.1 林权纠纷影响国有林场生产经营和功能的发挥

国有林场存在严重的林地、林木权属纠纷问题有4方面的原因：第一，地理位置原因。国有林场与周边乡镇的集体耕地、林地交错分布，这种现象在贵州、湖南两省国有林场普遍存在。第二，历史原因。国有林场建场时落界方法落后，早年颁发的林权证基本上是以当时明显的地物标为界，经过一定时间后，这些地物标变化或消失，造成界线不清。20世纪90年代初颁发的国有林地使用权证所载内容与现状出入较大，且林权登记发证工作技术条件有限，按照现在的管理标准来看，林权边界协议、林权证附图存在不少问题；同时已发放林权证的记载内容与后来开展的森林资源二类调查结果也存在出入，与现在的调查结果很难接轨。由此造成林权“一地多证”以及林权证、土地证、草原证“盖被”发放问题，如北京市至少有8处国有林地使用权证与国土部门发放的土地证有重合的现象，共涉及国有林地92.58 hm2。第三，利益驱动。集体林权制度改革后，林木和林地资源不断升值，周边单位、部分村集体或农民为争取更多利益，借各种理由通过“扩地边”、“拱地头”等形式争夺山林权，蚕食国有森林资源。还有土地增值，种粮的积极性提高，周边农牧民出于私利，不在认定边界书上签字，并且认为这些林地在未建设林场时都是当地农民的，现在应该归还；一些行政村对国有林单位发放的林权证不予承认，欲推翻已签订过的林权边界协议。第四，地方政府处置力度不够。一些地方政府在调处山林权属纠纷时，基于“维稳至上”和“地方保护主义”的考虑，往往不能依法依规处理，采取拖延或要求林场作出让步的方式以平息纠纷事端；一些地方政府怕处理山林纠纷不当引发村民集体上访或群体事件，对山林纠纷期间出现的村民抢砍林木、炼山造林、故意拔苗、毁林开荒、强行侵占林地等破坏行为听之任之，处罚力度不大，许多违法人员得不到应有的惩罚，负面影响进一步助长了这些破坏行为。

2.2 流转制度缺失和流转全过程的不规范导致国有资源资产流失

国有森林资源是国家林业生态建设、林业产业发展和科技推广的重要阵地。从调查情况看，国有林场森林资源流失主要有3种途径：第一，周边群众的蚕食侵占。如内蒙古赤峰市林西县五十家子镇的农牧民占用巴林右旗巴彦沙那林场宜林地0.58万hm2，用于种地、打草放牧。第二，地方政府强制流失。一些政府做主将国有森林资源无偿划给企业，如内蒙古巴彦淖尔市磴口县防沙林场，当地县政府做主将该防沙林场1.33万hm2的林地无偿划给了企业。一些地方政府以基础建设为由强行抵押国有森林资源，而抵押所获的资金大部分用于城市基础设施建设，很小部分用于森林工程等林业建设。例如重庆市巴南区国有森林资源流转获得的资金全部上缴财政，由区财政统一安排使用；南川区抵押国有森林资源获得的9亿多元贷款基本上都用于城市建设，用于森林资源保护发展的不多，一旦政府无法按期还贷，这些被抵押的国有森林资源将面临流失的风险。也有一些单位或个人侵占、蚕食的国有林地，形成权属争议，难以收回。一些地方以“熟化土壤”为名改造次生林，而后发包耕种，直至现在都不能依法还林，大大减少了有林地面积，威胁着生态安全。第三，国有林场自身流失。由于负债或林场生产和职工生活困难，国有林区(场)将林地出租耕种、开垦林地现象屡禁不止。如内蒙古巴彦淖尔市临河区新华林场为偿还欠款将66 hm2林地流转给银行和信用社用于还贷，这些林地已经变成了耕地，成为地方政府和林场的收入来源，由于已经签订了租种合同，还林的难度非常大。另外，部分单位法律意识淡薄，对林地、林木权属管理随意性大。

2.3 有偿使用的收益分配需要探索

一些国有林场“四不靠”问题导致林场和职工及代管村民很难享受到国家在农村基础设施建设，职工就业，医疗和社会福利以及支农、惠农等方面的政策扶持。长期以来，因建设和管理经费投入不足，国有林场存在基础设施滞后、管理措施缺乏、科研力量薄弱、技术人才匮乏、历史包袱沉重、职工生计困难等问题。为解决燃眉之急，部分国有林场通过流转国有森林资源以获得必要的资金，但大部分林场却无法解决，如内蒙古生态公益型国有林场中属全额拨款管理的林场比例仅为8.9%，而自收自支的林场高达46.8%，这些林场的职工工资要由林场自行解决，五险一金负担非常沉重，并且这些林场基本上已经没有可供采伐的用材林，更没有生产经营性收入，退休职工的工资补差和在职职工的工资常常陷入无力按时、足额发放的境地。林场不得不通过出租出让森林资源来弥补林场生产和职工生活，或者通过承包林场土地自主经营收入来缴纳养老、医疗保险等，这些做法往往出现重短期效果(现金解困)轻长远利益(森林资源保护发展)的现象，造成国有森林资源的流失。

3 国有森林资源资产有偿使用的范围及主客体划分

3.1 有偿使用的范围

国有森林按照产权可以分为国有林区和国有林场，其中国有林区又可以进一步分为重点国有林区和非重点国有林区。国有林场按照改革方向又可以分为事业型国有林场和企业型国有林场。按人类对于森林的影响程度可以分为天然林和人工林。按森林经营特征又可以分为商品林和公益林，按照森林法规定分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林，其中薪炭林、用材林、经济林属于商品林，防护林、特种用途林属于公益林。为了保护代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种、自然遗迹等，林业自然保护地又划分为国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园、沙化土地封禁保护区。由此可知，不同的分类标准，森林是有交叉的，同一片森林在属于国有林场的同时也是人工林、公益林，可能是国家储备林，甚至还可能被划入自然保护区中。该种情况下，森林资源资产的有偿使用需要先满足先验条件的用途范围，即如果国有林区(场)中包括天然林、公益林、国家公园等，那么先按照天然林、公益林、国家公园的有偿使用办法实施之后，再按照国有林区(场)的有偿使用办法实施。

纵向来看，林地资产中的有林地，由于受到产权约束以及主要来自国家划拨，因此将会依然保留划拨取得的方式，基本上不存在有偿使用的空间，而疏林地、无林地由于存在未来使用的可能，存在有偿使用的空间，但面临着用途管制的约束，未来可能的方式是由政府购买服务形式取得。对于发展森林旅游、森林康养服务设施时，国有林区和林场的土地使用也需要是之前单位用于林业生产的服务用地，或者是原有生产经营性质的国有划拨建设用地。木材随着天然林禁伐的实施，在林区、林场、公益林、林业自然保护地变得不可以有偿使用(表1)。林产品(不包括木材)和非木质林产品可以有偿使用。保护性动植物由于法律规定而禁止有偿使用。

横向来看，国有林区和国有林场基本一致，林产品(不包括木材)和非木质林产品可以有偿使用。南方特殊性质的林场、人工林、商品林(薪炭林、用材林、经济林)除保护性动植物外基本上可以有偿使用。天然林由于禁伐，林地、活立木以及木材不可有偿使用。公益林中防护林可以有偿使用，但存在公益性和用途管制约束，特殊用途林中的国防林、实验林、母树林、自然保护区由于不可计量性仅有林地可以采用不同形式的有偿使用。国家公园、自然保护区、森林公园由于所有权、公益性其有形资产不可有偿使用。

在国有森林资源无形资产中，生态服务资产、森林景观资产是可以有偿使用的。科学研究资产由于本身的公益性和森林资源资产不可计量性，在商品林(用材林、薪炭林、经济林)、人工林、企业型国有林场、南方特殊性质林场中可以有偿使用，其他则不可有偿使用(表2)。

由此来看，有偿使用的范围包括商品林中用材林、经济林、薪炭林的林地使用权及其产品的使用权、景观使用权、林业碳汇权，公益林中特种用途林、防护林(国防林、实验林、母树林、自然保护区森林除外)的森林景观使用权；南方特殊性质的国有林场参照商品林。木质林产品(不包括木材)和非木质林产品有偿使用的范围包括林副产品采集权、林下经济种养殖权、林业碳汇权。

3.2 国有森林资源资产有偿使用的主体

第一，林区(场)主体。林区(场)主要指国有林业企业、事业单位。鉴于国有林业企业、事业单位原本负责管理经营森林资源资产，并且已经积累了丰富经验，因此可以作为有偿使用主体。国有林场改制为自收自支企业类型的以及国有森林企业剥离掉政事职能的林场在开展森林资源资产有偿使用时按照企业对待，不再认为是事业单位。调查显示，林场租赁林地后，经营管理相比林农更为精细，林木抚育更加到位，林分质量、单位面积林地产出和森林蓄积量都明显提高。

表 1 不同分类视角下的国有林有形资产有偿使用范围

说明：⑴√表示“可以有偿使用”，×表示“不可以有偿使用”； ⑵有偿使用原因具体包括①所有权②公益性③购买服务④用途管制⑤天然林禁伐⑥法律规章⑦不可计量性； ⑶特殊用途林中的国防林、自然保护区林、名胜古迹林仅为景观资产，生态服务资产主要包括碳汇、生态补偿、森林康养。

表 2 不同分类视角下的国有林无形资产有偿使用范围

Table 2 The range of national forest intangible assets in the different perspective

类别生态服务资产森林景观资产科学研究资产重点国有林区 √√×②非重点国有林区 √√×②事业型国有林场 √√×②企业型国有林场 √√√②南方特殊性质国有林场√√√天然林 √√×②人工林 √√√用材林 √√√薪炭林 √√√经济林 √√√防护林 √√×②⑦特种用途林 √√×②⑦国家公园 √√×②自然保护区 √√×②森林公园 √√×②

第二，林区(场)内部职工。根据调研，国有林场出现了内部职工承包经营林场林地情况，承包期限为15～30年不等。职工向林场支付承包费，在承包林地里发展自营经济(如种植橡胶、槟榔等经济树种)，实现了自我安置，解决了国有林场因停止天然林采伐造成的林场经济困难。

第三，企业。由于社会造林的实施，部分国有林场出现了企业有偿使用国有森林资源资产的情况，这些企业包括国有和民营企业，也包括外资和港澳台企业。有些地区为了发展林业产业，也出现有偿使用国有森林资源资产的情况。例如，为了推进芬兰斯道拉恩索集团公司在北海建设的林浆纸一体化项目，广西自治区人民政府将8家直属国有林场的8.95万hm2国有林地统一划拨给广西林业集团公司，推动其与芬兰斯道拉恩索集团公司合作，流转面积占这8家直属国有林场总经营面积的20%。

第四，其他主体。其他主体主要包括银行等金融类机构。对国有森林资源有偿使用主要集中在债务处理方面，部分国有林场由于负债或林场生产和职工生活困难，将林场林地出租给银行。如内蒙古巴彦淖尔市临河区新华林场为偿还欠款将66 hm2林地流转给银行和信用社还贷，通过签订租种合同，这些林地已变成了耕地，成为地方和林场的收入来源。

3.3 国有森林资源资产有偿使用主体与客体关系

图 1 国有森林资源资产有偿使用主体与客体关系图Figure 1 The relationship between subject and object compensation for using national forest resources assets

有偿使用主体可以分为林业系统主体和系统外部主体(图1)。有偿使用客体主要以方框显示，由于国有林区(场)林地的特殊性(虚线方框)，其林地的有偿使用是一种不同于市场的有偿使用，主要以无偿划拨形式使用，同时对林地的使用实质上呈现出政府购买的方式，比如国有林区(场)单位使用原有生产经营性国有划拨建设用地和林地参与国有森林资源有偿使用时，如果自用原有划拨土地的，国家可以出台相应优惠政策在国有土地出让金，以及因修建旅游配套设施占用林地而产生的新增建设用地使用费、土地使用税等方面给予国有林业企业减免优惠政策，这种政策具有主体的排外性，不同于市场的有偿使用，主要任务是保证森林资源资产的保值增值，同时暗含政府购买形式。而金融机构对于国有林区(场)主要出于债权、抵押权形式的有偿使用。没有和主体连线的方框表示这部分有偿使用客体对应于所有使用主体，即不分主体形式均可以进行有偿使用，也是可以真正实现有偿使用市场化的客体。当然，森林的生态服务资产中的康养、景观资产中的旅游对应的是自然人。对于林区(场)内部职工而言，主要有偿使用的是林产品(不包括木材)和非木质林产品、林地的经营权、林木的所有权和处置权。

3.4 国有森林资源资产有偿使用方式

国有森林资源资产的有偿使用方式包括划拨、转让、出租、出借、抵押、担保、股份合作、授权经营等。具体而言，主要包括：

划转方式。原有的国有林区(场)林地如果在政府机构、事业单位、国有林(区)场之间进行不改变原用途的有偿使用，采用的方式是划转，即不需办理有偿用地手续，直接办理林地变更登记手续即可。划转后需有偿使用的，划入方应先办理有偿用地手续后，再办理土地变更登记手续。转让、抵押、担保和股份合作等方式需向国家补缴土地出让金。

授权经营。国有林场改制为自收自支企业类型的以及国有森林企业剥离掉政事职能的，可采取授权经营的方式进行林地资产处置。

出资入股。国有林场改制为自收自支企业类型的以及国有森林企业剥离掉政事职能的，可采取作价出资入股方式进行林地资产处置。

转让。外部企业或个人获得国有林经营单位林地使用权主要是采用转让方式。此时林地应作为重大资产处置事项，报授权履行出资人职责的机构批准并进行资产评估后，应当采取招标拍卖挂牌的方式进行。

其他。商品林林地的经营权、林木的所有权和处置权，林副产品采集权、林下种养权、森林景观使用权、林业碳汇权等的有偿使用可由出让方和受让方合同约定。

4 构建国有森林资源资产有偿使用制度的建议

4.1 着力解决林权纠纷，保障国有林区(场)正常经营生产

第一，对国有林权登记发证情况进行全面的检查、核对和纠错，依法及时纠正林权证的“错、漏、重”。第二，加强国有林场与周边的纠纷调处。积极开展林场与周边农村、农民、农地的协调工作，缓解农林之间的矛盾。对国有林区、林场和周边农村土地的纠纷情况进行摸底，按照纠纷类别实施差异化的对策，如果林地已被侵占，按照村民为林场造林方式认定，在支付给林农造林投入和造林苗木后回收土地；如果林地已经拍卖，则先统计汇总所涉及林地的相关信息并向林政部门发函，以冻结该部门采伐、流转、换证等环节的批复手续；如果某个地块出现四至不清、边界不明、界标不规范的情况，则需要在地块边界设置隔离带，等待争议双方形成协议后再明确。如果出现“一地多证”，则需要争议双方出具相关证据，并调查走访相关人员，林政部门要公正裁决，确属农民的及早划拨农民；确属林场的要予以公示，告知周边单位，确保不再出现争议。如果林地被非法侵占，则要加大清理力度。

4.2 多种方式解决国有资源资产流失问题

第一，对森林资源违规流转和流失的问题在国家层面上出台相关解决办法和处理意见。全面清理本规定发布前已经发生的国有森林资源流转活动，凡是未经有批准权的机构批准擅自流转的，视情况决定是否给予补办批准手续；明显造成国有资产流失，无偿转让的必须追回；可以补办手续但转让价格过低的，依法评估后应补缴有关费用。企业在国有森林资源流转中所获取收益应按规定上交国库管理使用。第二，加大各地森林资源资产清查整顿力度，查清各类流转情况。对在集体林权制度改革之前国有森林经营单位和国有控股林业企业受让的集体山林，要进一步依法清理；通过法律诉求、经济补偿、股份合作等形式的要以签订补充合同等形式规范和完善现有合同，保障村集体及林农的合法权益，妥善解决前期违规流转造成的国有森林资源资产流失问题。第三，对于各地自行流转的国有林不得颁发林权证，已颁发林权证的，要进行清理整顿。对已颁发林权证的国有林场，不得再颁发土地证、草原证等其他权属凭证，切实维护林权证的权威性和合法性。

4.3 强化国有森林资源资产有偿使用制度支撑

第一，要尽快完善森林法，制定森林资源资产有偿使用管理办法。确保国有森林资源资产有偿使用有法可依、有章可循。有效规范国有林区(场)森林资源资产有偿使用行为，维护国有森林资源安全和可持续发展。第二，建立分级管理的国有森林资源资产有偿使用审批制度。国务院林业主管部门负责重点林区森林和林地有偿使用的批准；省级林业主管部门负责国有林场国有森林和林地有偿使用的批准。森林景观使用权、林副产品采集权、林下种养权、林业碳汇权等的有偿使用可由出让方和受让方按照合同约定。第三，加强用途管制。各级林业行政主管部门要通过年度考核、检查等方式监管林地用途，未经合法手续不得变更林地用途，一旦发现将收回林地的承包经营权。第四，建立科学、权威、准确的资产评估体系，尽快修改完善《森林资源资产评估管理暂行规定》。进一步规范资产评估、拍卖等流转程序，保障森林资源资产流转单位及当事人的合法权益。简化评估程序、着力降低评估费用，提高林业基层开展资产评估的积极性。第五，切实加强国有林场林地流转的监管。依法依规惩处国有森林资源资产流转过程的违法违规行为。制定考核办法，把森林资源数量消长，质量变化和保护管理情况等作为考核国有林区(场)的重要内容和国有林场改革验收的重要指标。

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2016-05-24

中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金资助项目(CAFYBB2017QA020)

周海川(1983-)，男，山西晋中人，助理研究员，博士，从事资源政策与管理方面的研究，(电话)010-62889719，(E-mail)rmdx2012@163.com。

10.16832/j.cnki.1005-9709.2017.01.003

F326.25

A

1005-9709(2017)01-0011-07