居家养老服务照料中心“四位一体”运营机制建设研究——基于宁波的实证研究

刘效壮 陈 延

作者单位：宁波卫生职业技术学院 315100

居家养老服务照料中心“四位一体”运营机制建设研究
——基于宁波的实证研究

刘效壮 陈 延

作者单位：宁波卫生职业技术学院 315100

文章选取建设相对成熟的居家养老服务照料中心为研究对象，运用数据分析，以及实地评审走访，总结、归纳等方法，提炼出居家养老服务照料中心建设运营存在的四个方面的共性问题，即政府投入为主，运营成效差；兼职人员为主，服务能力弱；救济帮扶为主，社会认可少；户籍人口为主，有效覆盖低。针对这些问题，结合已有研究成果和经营管理学理论，提出了政府和居家养老服务照料中心两个层面推动居家养老服务照料中心运营“决策、营销、约束、激励”四位一体发展运营机制，以及创新体制机制、做好供给侧改革，践行五大理念、做好服务面拓展，打造监管体系、做好法制化建设，弘扬慈孝文化、做好宣传力提升等八点举措。

居家养老服务照料中心 运营机制 宁波

李克强总理在2016年《政府工作报告》中指出，支持发展养老、健康、家政、教育培训、文化体育等服务消费。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。”宁波市2015年服务业生产总值(GDP)占比为47.74%，比全国低2.76%，有较大提升空间。在宁波市老龄化程度达到22.4%的现阶段，养老服务消费将成为宁波市区域服务业发展的新增长点。但是，宁波市居家养老服务照料中心能否在现有基础上，做出成效，精准惠及民生，形成社会经济新的增长点，亟需对其运营存在的问题进行调研分析，借鉴相关理论经验，提出符合宁波区域乃至全国居家养老服务机构运营机制建设策略。

1.居家养老服务照料中心运营相关研究现状

伴随国内居家养老服务的发展，相关理论研究也不断涌现，有力推动了居家养老机构的进一步建设，形成了“建设—研究—指导建设”的良性发展链条。卢立群[1]总结提炼出社区养老服务中心存在资金投入不足，养老基础设施建设落后；社区养老资源分散，缺乏有效的整合机制；养老服务内容不完善，服务功能不够细化；服务人员队伍建设滞后，整体素质亟待提高等方面的问题。作者提出了政府提升重视程度和投入足，引进社会投资主体，完善管理制度等应对策略。赵敏[2]认为上海居家养老服务发展存在运行机制不健全、市场发展不成熟、供给能力不充足、人员队伍不稳定等问题与挑战。作者在借鉴发达国家和地区开展居家养老服务的成功经验与主要做法的基础上，提出建立健全上海居家养老服务运行机制，要遵循运作市场化、管理信息化、服务专业化的发展思路，理顺政府与市场关系，充分发挥市场的决定性作用和社会力量的主体作用，注重专业服务与养老需求相衔接、保障政策与服务项目相匹配。

目前国内专门研究居家养老服务机构运营机制的相关研究匮乏，已有研究多集中在筹建理论、概念和规划的方面，这与国内居家养老机构刚刚起步不久的现实状况密切相关。

2.宁波市居家养老服务照料中心建设总体情况

人口老龄化是指总人口中年轻人口数量减少，年长人口数量增加而导致老年人口比例相应增长的动态过程[3]。在1982年“世界老龄问题大会”上，老年人的年龄被限定为60岁。各国人口年龄类型就以60岁及60岁以上老年人口的比例来划分。国际上通常把60岁及60岁以上老年人口的比例在10%以上定义为老年型社会。2006年《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》(国办发〔2006〕6号)指出，中国60岁以上的老年人口已达1.43亿，占总人口的11%，已迈入老年型社会。而宁波市2006年末，60周岁以上老年人口为84.08万人，占全市总人口的14.93%，比全国高出近4个百分点。截至2015年底，宁波60周岁及以上户籍老年人口达131.6万，占户籍人口总数的22.4%，进入中度老龄化社会，并呈现出速度快、高龄化、失能化、空巢化特点。近5年宁波市老年人口系数平均增长0.975，而全国、全省分别是0.4与0.46；80岁以上高龄老人占老年人口总数的15.3%，增速快于老年人口；全市有失能半失能老人9.2万，占老年人总数的7.4%；全市近65%的老人处于空巢状态，其中独居老人占27%。这些老年人半数以上都需要居家养老机构的相关服务[4]。

表1 宁波市2011年至2015年老年人口增长情况

为积极应对老龄化，宁波市积极推行国家和浙江省各项政策，结合宁波区域发展状况，自2006年起，先后颁布了《关于推进居家养老服务工作的若干意见》(甬政办发〔2006〕17号)、《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》(甬政发〔2012〕85号)、《宁波市居家养老服务机构等级评定办法》(甬民发〔2014〕33号)、《关于进一步鼓励民间资本投资养老服务业的实施意见》(甬政发〔2014〕68号)、《宁波市居家养老服务机构建设和运营资金补助办法》(甬民计〔2015〕27号)等一系列文件，形成了建设有规划、服务有标准、落实有扶持激励的政策支撑体系，打出了居家养老服务体系建设的组合拳，契合了“居家为基础、社区为依托、机构为补充”养老服务模式。

在应对老龄化工作落实方面，宁波市全面加强居家养老服务配套设施建设。截至2015年底，宁波全市建有各级各类居家养老服务照料中心(站)2308个，其中城市社区站点456个、农村站点1817个、区域性居家养老服务照料中心35个，其中AAA级居家养老服务机构86个，服务设施覆盖82%的城市社区和72%的行政村[5]，基本满足了老年人居家养老服务的需要。但是，这些居家养老服务照料中心建设发展状况如何，具体运营中存在哪些困难和问题，如何应对存在问题，以及增强居家养老服务照料中心服务能力，提升为老服务品质等都需要进一步探讨。

3.宁波市居家养老服务照料中心建设运营存在问题

根据宁波市民政部门提供相关数据显示，居家养老服务照料中心以政府、村镇、街道社区等投资建设为主，针对经济困难又缺乏家庭有效照料的老人开展政府或集体购买补助的养老服务，形成了福利化的显著特征。但是，在养老服务产业化发展的市场经济社会背景下，由于缺乏市场化建设发展思路，宁波市居家养老服务照料中心建设运营发展出现了一系列亟待解决的问题。以下建设运营问题根据2015年宁波市AAA级居家养老服务机构的63家居家养老服务照料中心申报材料，结合评审专家组现场考察情况，归纳总结提出。

3.1 政府投入为主，运营成效差 根据《宁波市居家养老服务机构建设和运营资金补助办法》(甬民计〔2015〕27号)，以及宁波市各个县市区配套办法，居家养老服务照料中心建设补助资金、运营管理资金、公益岗位配置补助资金60%以上都有政府财政统一支付，形成了建设和运营都由政府买单福利化运作模式。在查阅参评AAA级居家养老服务机构的63家居家养老服务照料中心财务账目过程中，除2家民营居家养老服务照料中心，其余61家个人投入占比均为0，以政府及集体经济投入为主。居家养老服务照料中心在具体运营过程中，除政府补贴外，基本没有运营资金来源，能实现收支平衡机构不到50%，大部分依靠政府扶持补助资金维持，运营成效差，难以持续和拓展建设发展。

3.2 兼职人员为主，服务能力弱 根据参评机构申报和实地评审分析，63家居家养老服务照料中心共有专兼职工作人员674人，平均5.5人，其中专职养老护理员197人，平均3.3人；应服务老年人数58770人；专职养老护理员占比为29.22%，专兼职工作人员与服务老年人配比为1:87，专职养老护理员与服务老年人配比为1:298；各中心可提供服务项目8～10项，平均为9.2项。对比实际工作需求，以及各县市区公益岗位安排1:10～1:20的比例，宁波市居家养老服务照料中心普遍存在专兼职人员不足，服务项目单一，服务能力较弱的问题。

3.3 救济帮扶为主，社会认可度低 在根据评审过程中，通过查阅参评的63家居家养老服务照料中心重点服务和定制服务老年人档案，发现这些被服务对象都为生活困难老年人或低保户老年人，合计4764人，占应服务老年人数的8.11%。根据参评中心申报数据，63家居家养老服务照料中心共有2602个餐位，平均每中心具有40余个餐位，也主要对困难老年人或有相关补贴的老年人开放，但实际到63家居家养老服务照料中心就餐或接受送餐服务老年人不足1000人。因此，宁波市居家养老服务照料中心现阶段在服务对象还是以需要救济老年人为主体，有90%左右的老年人不认可或没有接受居家养老服务照料中心的服务。

3.4 户籍人口为主，有效覆盖不高 据统计，2015年末宁波市拥有户籍人口586.6万人，60周岁及以上户籍老年人口达131.6万，占户籍人口总数的22.4%；但是，宁波市常住人口为782.5万人[6]，近200万的流动人口中的老年人养老服务工作没有有效开展。以宁波市辖区慈溪市为例，2015年末慈溪市户籍总户数420702户，户籍人口1047057人，60周岁以上人口246294人；流动人口登记在册人数为95.56万人，60周岁以上流动人口就有1.20万人[7]。居家养老服务照料中心重点服务和定制服务老年人均为户籍人口，而且仅占应服务老年人数的8.11%，不仅忽略了流动人口中的老年人，而且对本户籍老年人的覆盖率也较低，距离为90%的老年人提供居家养老服务的目标还有巨大差距。

4.宁波市居家养老服务照料中心“四位一体”运营机制建设策略

养老服务是一项事业，需要政府在基础设施和最低需求方面提供保障，特别是在起步阶段政府部门的扶持是养老服务发展的重要推手；同时养老服务也是一项产业，涉及社会、家庭和个人等多个层面，需要遵循社会市场经济规律，在发展运营过程中引入“市场化”措施。针对宁波市居家养老服务照料中心发展运营中呈现的“差、弱、少、低”的问题，有着养老服务业刚刚起步，建设发展模式不成熟的客观原因，更重要的是发展运营机制思路要调整的主观因素。

加拿大管理学家亨利·明茨伯格(Henry Mintzberg)提出企业在不同时期应采取相应经营战略措施，例如在发展期重视定位，安定期重视及强化能力，摸索期以学习论探索方向，革命期则运用创业家论，迅速地做出变革[8]。亨利·明茨伯格关于运营管理的论述涉及到了企业发展的各个时期，与宁波市居家养老服务照料中心各站点发展多层次和多阶段的特征相匹配。结合养老服务具有事业和产业双重特性的特点，笔者认为居家养老服务照料中心经营机制建设包含政府社会和企业自身两个层面，居家养老服务照料中心负责运营决策机制和运营营销机制建设，政府职能部门负责运营约束机制和运营激励机制建设，形成“四位一体”发展运营机制。

4.1 运营决策机制——创新体制机制，做好供给侧改革

体制是制度行之于外的具体体现和实施形式，是平台构建各个方面事务的规范体系。机制从属于制度，通过制度体系内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。宁波市为中国民营经济最发达的地区之一，充满体制机制创新的基础与活力。随着人口老龄化、高龄化、空巢化和独生子女家庭普遍化趋势的发展，社会市场化居家养老服务模式已经成为社会养老服务发展的重要路径。与传统家庭养老不同，社会化居家养老是家庭、社会、政府多方责任共担的一种新机制，既包括政府购买服务，也包括老年人自己购买服务。2014年8月26日，财政部、国家发改委、民政部和全国老龄办联合出台的《关于做好政府购买养老服务工作的通知》指出，要“立足各地经济社会发展实际，积极探索，不断创新政府购买养老服务机制，改进购买服务的方式方法”。在此背景下，宁波市居家养老服务照料中心市场化经营体制机制创新，居家养老服务照料中心注册为民办社会工作服务机构，并按公益性养老服务机构享受有关扶持政策。但是，在具体运营机制上还没有充分发挥市场化的作用，需要在顶层体制改革完成的基础上做好机制创新工作。

经过多年的建设，宁波市居家养老服务照料中心建设发展都走在了区域前列。但是居家养老服务照料中心的进一步发展不可避免地面临着一系列困难，诸如服务资源和服务需求之间矛盾突出、居家养老服务无法满足高龄、独居、失能、失智老年人的特殊需求、养老服务主体普遍短缺等，其核心在于居家养老服务的供给能力严重不足，严重制约了居家养老服务的水平。居家养老服务照料中心应及时结构性调整居家养老服务供给，通过供给侧结构性改革满足居家养老服务需求，提高供给为目标，赋予老年居民养老服务选择权，并在提供专业、可定制、具有特色的养老服务，提升养老服务水平的同时，增加社会养老行业就业岗位，提高居家养老服务经济的效益，促进自身运营管理的可持续发展。

4.2 运营营销机制——践行五大理念，做好服务面拓展

十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，为破解发展难题，增强发展动力，厚植发展优势提供了思路。宁波市2015年在全球经济低迷和国内经济进入新常态的大环境中，对社会经济结构进行转型升级，实现地区生产总值(GDP)8011.5亿元，农村常住居民人均可支配收入和城镇常住居民人均可支配收入分别达到26469元和47852元，具备了养老服务购买能力。但是，现阶段居家养老服务照料中心服务主要面对经济困难或低保老年人，对更多其他老年人形成了壁垒。因此，实现居家养老服务照料中心服务客户的增加，需要中心自身开放服务范围，共享养老服务资源，协调做好福利化和市场化两个维度的工作，在五大发展理念支撑下，推动居家养老服务照料中心营销机制建设。

2015年末宁波市非户籍长住人口为195.9万[5]，仅慈溪市流动人口登记在册人数就达95.56万人，60周岁以上流动人口就有1.20万人。因此，居家养老服务照料中心要在做好服务能力、项目、质量提升的基础上，拓展服务对象，向非户籍人口开放，运用运营销售思路做好服务面拓展。人既是基本的生产要素，更是消费的主体，流动人口不仅为宁波市创造了财富，也为其经济消费的重要组成部分。伴随着户籍政策改革，更多50后、60后农民工将留在沿海城市居住生活，居家养老服务照料中心向流动人口拓展，不仅解决了自身市场化发展消费主体不足的问题，也为宁波市吸引更多技能服务人才提供了社会保障。

4.3 运营约束机制——打造监管体系，做好法制化建设

在接受居家养老服务过程中，老年人由于身体机能的老化，成为了弱势群体，特别是对于失能、失智和空巢老年人，他们接受服务效果如何、有何利益诉求、如何维权等都需要第三方介入，进行监管。居家养老服务照料中心的各项为老服务关系到政府、社会、企业(居家养老服务照料中心)、家庭成员等多个层面， 因此相关监管体系的构建首先政府职能部门层面要出台相关制度规范，设置居家养老服务行业基本准入门槛，从场地设计规范、基础硬件设施，到基本服务类型、要求等方面做出规定；社会层面做好舆论监督，通过传统媒体和新兴媒体，曝光不良服务行为和相关涉事居家养老服务照料中心；企业(居家养老服务照料中心)自身建立服务监测和反馈机制，及时、全面地了解服务状况，以及公平公正地处理各类投诉；家庭成员层面要关注老年人生活状况，了解老年人接受服务的效果，及时向企业(居家养老服务照料中心)反馈，或寻求社会舆论和政府部门的帮助，维护老年人合法权益。

我国在1996年就颁布实施了《老年人权益保障法》，旨在保护老年人合法权益，发展老龄事业，弘扬中华民族敬老、养老、助老的美德。国家各部委和省市出台了居家养老服务的相关规划、政策、规定，有力推动了居家养老服务工作的开展。但是上升到国家、地方法律规范的制度较少，相比较发达国家，我国相关法制化建设还有待完善。例如日本2011年通过《护理保险法》修改案，为给居家老年人提供更好服务并抑制保费增加，全面启动24小时居家访问新服务。相比较，我国人社部医疗保险司2016年才发布了《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(人社厅发〔2016〕80号)，开始探索建立长期护理保险制度。因此，政府层面在居家养老服务约束机制建设方面，要在构建多层次监管体系的同时，做好制度提升工作，形成法律条文，促进居家养老服务法制化建设。

4.4 运营激励机制——弘扬慈孝文化，做好宣传力提升

宁波历史悠久，特别是宁波慈溪有因“母慈子孝”而得名的传说，其慈孝文化形成了丰富的内容和特定的外延，上升为一种心理情感，成为一种永恒的人文精神、普遍的地域风俗，成了宁波人日常生活习以为常的组成部分。但是社会市场化养老趋势，与传统慈孝文化中弘扬的家庭养老理念产生了摩擦，导致老年人及其子女在思想观念上的排斥，不利于居家养老服务照料中心发展壮大。为此，需要政府职能部门在弘扬慈孝文化过程中要做好“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的宣传，打破养老服务的“小农经济体制”，形成社会市场化养老服务氛围。

社会氛围的形成离不开正面宣传引导，居家养老服务照料中心要通过地方政府、协会和媒体对自身加强市场化宣传，充分利用报纸、电视、互联网等媒体，大力宣传居家养老服务照料中心的服务项目，积极组织开展以促进居家养老服务照料中心发展为主题的各种经验交流、专业培训活动，扩大宣传的范围和深度，形成良好的居家养老服务照料中心运营发展氛围。加大对推进居家养老服务照料中心建设运营成效突出的集体和个人的宣扬表彰力度，积极发挥先进集体和个人的示范效应。

宁波市为全国5个国家社会与经济发展计划单列市之一，2016年上半年GDP突破七千亿，在全国主要城市中位居14名，综合竞争力稳步增强，创新创业意识浓厚，居家养老服务照料中心“四位一体”运营机制将有利于宁波居家养老服务照料中心服务能力的提升，促进区域养老服务业创新发展，并有助于做实惠老民生工作，促进老龄事业的快速发展。

1 卢立群.社区养老服务中心良性运营的问题及对策研究——以大连市金州新区为例[D].辽宁：东北财经大学，2014.

2 赵敏.上海居家养老服务运行机制研究[D].上海：上海师范大学，2015.

3 邬沧萍.老年社会学[M].北京：中国人民大学出版社,1999：125.

4 刘效壮，陈延.养老服务人才培养路径研究——以宁波市为例[J].卫生职业教育，2016，34(7)：4-6.

5 宁波市民政局.宁波市养老服务业发展“十三五”规划[R].2016.

6 2015年宁波市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://zfxx.ningbo.gov.cn/gk_public/jcms_files/jcms1/web30/site/art/2016/2/3/art_530_427672.html.

7 2015年慈溪市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://www.cixi.gov.cn/art/2016/1/29/art_68303_1278209.html.

8 三谷宏治(著)，徐航(译).经营战略全史[M].南京：江苏凤凰文艺出版社，2015：167.

A Research on the Construction of “Four-in-one” Operating Mechanism of Home Care Pension Service Center—— Ningbo as an Example

(LIUXiaozhuang，CHENYan.

NingboCollegeOfHealthSciences,Ningbo315100,China.)

Home Care Pension Service Center with the relatively mature construction is chosen as the research object.According to the data provided by each center as well as field visit review，summary and induction，refining，four aspects of Home Care Pension Service Center has been formed the common problems of construction operations.In detail，the government investment is given priority to，which causes poor operating results; Part-time workers are regarded as service personnel，which leads to weak service ability; Relief support is given priority to，which results in less social approval; Census register population is given priority to，which has low effective coverage.To solve these problems，based on the existing research results and business management theory，eight strategies are proposed including the government and the aged home care service center to promote the development operation mechanism of the aged home care service center “decision-making，marketing，constraints，and motivation the four aspects as a whole one，as well as the innovation system mechanism，the reform of the supply side，the practice of five concepts，completing the services expand，creating regulatory system，completing the legalization construction，carrying forward the culture of filial piety and performing the propaganda promotion.

Home Care Pension Service Center, operating mechanism, Ningbo

刘效壮，讲师，硕士研究生，研究方向：为养老机构经营管理，养老服务人才培养培训等。 陈延，副研究员；大学学历，主要从事养老服务标准制定、评估，以及高等教育研究。

2016年度浙江省民政政策理论研究规划课题——“居家养老服务照料中心‘四位一体’运营机制建设研究——以宁波为例”(课题编号：ZMYB201630)

10.3969/j.issn.1672-4860.2017.01.010

2016-12-13