民办幼儿园教育质量保障的政府治理路径

王伟

2015年全国学前教育毛入园率已达到75%，全国已有幼儿园22.37万所、在园幼儿达到4264.83万人。其中，民办幼儿园占幼儿园总数的65.4%、民办幼儿园在园幼儿数约占总在园幼儿数的54%左右。然而，由于我国民办幼儿教育还不够成熟和规范，导致民办幼儿园发展良莠不齐、教育质量总体偏低。随着对幼儿教育质量研究的深入，高质量幼儿教育服务的供给已成为世界各国的政策追求。政府逐渐意识到仅依靠市场机制，无法实现高质量幼教服务有效供给的政策目标。市场机制在公共服务供给上存在的缺陷，需要政府这只“看得见的手”给予政策性干预。基于对幼儿园教育质量的重要价值，对我国民办幼儿园发展的特殊意义和现实境况的认识，要实现我国民办幼儿园的教育质量的保障与提升，需明确政府在治理行动中的关键角色，厘清政府治理的基本路径。

一、制订分层次、可操作的政府治理目标

目标是一个组织或个体在未来一段时间内所要达到的预期成果。它具有导向、激励、凝聚和考评等作用。治理目标的准确定位影响着治理内容的确定、治理行动主体的角色与职责、治理工具的选择与运用。同时，政府治理目标也是判断和衡量治理效果的重要依据。因此，为有效保障民办幼儿园教育质量，应建构具有层次性与操作性的政府治理目标。

（一）政府治理目标应具有层次性

首先，民办幼儿园教育质量保障的首要目标是确保所有民办幼儿园达到最低教育质量标准。尽管不同国家和地区设定的幼儿教育机构最低质量标准存在差异。但是，绝大多数国家和地区的最低质量标准都旨在满足所有幼儿共同的、基本的需求，如幼儿身心的健康、安全以及幼儿通过保教活动认识环境等需求。因此，政府治理民办幼儿园教育质量的基本目标应聚焦于师幼比和班级规模、生均室内外活动空间、教师资质和专业培训、教师福利待遇与工作条件、家长参与情况等方面。

其次，政府治理民办幼儿园教育质量不应停留于实现最基本的教育质量。国际社会的研究表明，幼儿教育能够给个体、家庭和社会带来广泛的益处，如能为幼儿的终身发展奠定坚实的基础，打破贫困的代际循环和促进教育公平，增进代际沟通，培育人力资本，促进经济、社会发展等。但是，上述所有的益处都建立在“高质量”的基础之上。因此，幼儿园教育不仅要满足幼儿健康与安全的需要，还应关注幼儿学习环境、学习经验和学会机会的质量，满足幼儿在认知与语言、情绪情感、社会性等多方面、多元化的发展需求。让幼儿感到快乐、安全和温暖，建立对教师和同伴的友谊和信任感，体验到成功和找到自信。

在我国，城乡与区域间幼儿教育事业发展水平差异极大，民办幼儿园教育质量水平更是参差不齐。保障民办幼儿园具备基本教育质量仍是我国政府治理的首要目标。但“质量”是一个动态性、发展性的概念。因此，质量的提升是一个持续不断的过程。政府治理民办幼儿园教育质量的目标需在确保基本质量的基础上，朝“高质量”目标不断迈进。

（二）政府治理目标应具备操作性

“操作性”是指目标应具体、可观察、可测量，并且要有能标示合格的最低标准，要用明确、具体和简洁的语言表述。OECD各成员国的实践经验表明，制定清晰的政府治理目标能够为政府部门、幼教机构、保教人员和家长提供明确指导，能促进社会各方力量的协调一致。因此，民办幼儿园教育质量保障政府治理目标应具备清晰、可观察和可衡量等特征。

首先，在制定政府治理目标时应尽可能做到量化，对不便于量化的，应提出明确的标准、时限、进度、质量等要求。同时，应设置具体评价的要点，以便于考核和问责。当前，地方政府制订的第一期和第二期学前教育三年行动计划目标中，基本都包括了学前三年毛入园率、幼儿园普惠率等具体、可考核的指标。同时，各级政府在财政性经费投入、教师待遇保障、保教质量监督等目标上也应避免模糊、笼统的表述。

其次，政府治理的总目标应包括民办幼儿园基本教育质量的均衡和教育质量的持续提升。就保障基本教育质量这一目标而言，它的操作性应体现为清晰、具体的国家最低教育质量标准。就促进教育质量提升这一治理目标而言，它的操作性应体现为明确的、制度化的激励与扶持措施。就民办幼儿园教育质量保障政府治理的具体目标而言，它的操作性体现为政府治理目标应涵盖每一个具体的质量要素，以实现对民办幼儿园教育质量政府监管与扶持的全覆盖。

二、明确民办幼儿园教育质量保障的政府治理内容

治理内容是指民办幼儿园教育质量保障的治理行动中需解决的问题。国内外的科学研究与政策实践主要从条件性、过程性和发展结果三个维度来分析教育质量。因此，为实现民办幼儿园教育质量保障的政府治理目标，各治理行动主体应明确具体的治理内容。

（一）保障民办幼儿园教育条件质量的治理内容

条件质量是指保教活动中人与物等资源的质量。具体包括：物质环境质量，即幼儿园建筑、生活设施、室内外活动面积、玩教具等；师幼比和班级规模；教职工的资质条件及其培训情况。条件质量通常与各国制定的幼儿园教育最低质量标准密切相关。

首先，应将尚未达到准入标准的民办幼儿园作为重点治理对象。对“未达标”幼儿园的治理主要涉及三个问题，一是这些幼儿园的教育条件质量现状如何，它与准入标准的差距在哪些方面；二是对未“达标”的民办幼儿园如何处理；三是现行的民办幼儿园准入标准与准入程序是否合理。围绕上述三个问题，政府治理内容需涵盖对未“达标”民办幼儿园条件质量现状的监测、科学合理准入标准的制定、政府部门的严格执法以及对民办幼儿园的扶持等。

其次，民辦幼儿园教师的身份地位及其待遇必须成为政府治理的重点内容。由于民办幼儿园按照“民办非企业”进行登记注册，导致民办幼儿园教师被排除在事业单位编

制之外，其身份相当于企业职工。而民办幼儿园教师的待遇仅相当于各地的最低工资标准，严重影响了教师队伍的素质及其稳定性。

最后，对民办幼儿园发展的扶持应是政府治理内容的要点。多数民办幼儿园属于私人投资举办，受资本规模的限制，往往通过“低价低质”的形式向市场提供保教服务。在基本解决“入园难”的基础上，如何通过公共财政干预的方式解决“入园贵”和“低质量”等问题应成为政府治理的重点内容。

（二）保障民办幼儿园教育过程质量的治理内容

过程质量指的是幼儿园的保育教育工作是如何进行的，为幼儿提供了什么样的学习经验，这些经验是怎么提供的。它体现在教师与幼儿的交往、教师对环境的创设与利用、教师与家长的交往等。

首先，为保障民办幼儿园教师队伍的素质，需将以下两方面内容纳入治理行动中。一是研究解决民办幼儿园教师的身份地位问题，保障民办幼儿园教师的基本权益，二是研究解决民办幼儿园教师职后培训的经费保障问题，保障民办幼儿园教师职后培训政策的落实。

其次，家长参与对民办幼儿园教育质量保障具有重要的意义。这一问题同样需要政府治理。政府治理的内容领域包括三个方面，一是如何激发家长参与幼儿教育的意识。二是如何让家长参与成为一项权利或义务。这往往需要国家通过颁布法律、法案和课程标准来实现。三是怎样为家长参与提供公共财政资源和学习材料资源。

（三）保障民办幼儿园教育结果质量的治理内容

结果质量指向幼儿的发展。条件质量和过程质量共同决定着结果质量。事实上，幼儿健康的发展（结果质量）是条件质量和过程质量相互作用的结果。

首先，为保障民办幼儿园教育结果质量，多数国家选择对幼儿入学准备情况进行监测。大量研究表明，幼儿的入学准备情况与他们在学校的正规学习、完成学业情况和后期的学业成就等存在密切关系。因此，幼儿入学准备情况，尤其是就读于民办幼儿园的处境不利幼儿的入学准备应成为政府治理的重点内容。

其次，对幼儿发展数据进行监测与研究应是政府治理的重要内容。OECD各国经验表明，对幼儿教育发展数据的收集、监测和研究是提升幼儿教育质量重要的政策杠杆。通过对相关数据的收集和监测可以为政策的制定提供可靠依据、为家长提供多样化的幼儿教育服务信息，并有助于对幼儿园教育质量的监控、问责和幼儿教育服务质量的提升。因此，应研究监测的指标、确定监测的主体、明确获悉幼儿发展数据的权限等。

三、厘清政府治理主体的角色与职责

民办幼儿园教育质量的保障需要多元利益主体的参与，必须明确各主体的角色及权责。在民办幼儿园教育质量问题的政府治理过程中，合理的治理结构应呈现政府主导、市场调控、社会参与监督以及民办幼儿园的自我评估。

（一）政府应扮演主导和关键角色

政府的主导作用主要体现在三方面，一是政府应扮演幼儿教育服务的安排者角色，统筹决定提供什么样的公共服务、应为什么群体提供、谁来负责具体生产服务、提供多少以及成本如何分担等。政府担负划分不同层级政府在提供学前教育公共服务中的职能权限，着重做好中央、省（直辖市、自治区）和基层三级政府的任务分工。二是政府应扮演民办幼儿教育服务市场秩序的维护者和市场主体的培育者。由于民办幼儿教育市场存在失灵风险，政府应负责制定和完善市场规则，并监督与维护市场的运行秩序。同时，政府应通过多种途径培育家长的教育观念与市场素养，以促使家长做出明智的选择。

（二）民办幼儿教育质量问题的治理应发挥市场机制的调节作用

市场的优势体现在竞争机制和激励机制，可以提高资源配置的效率，并能通过优胜劣汰的机制实现教育质量的持续提升。以民办幼儿园教育质量评估为例，质量评估标准由省级政府的教育部门负责设计，并组织专家对参与的民办幼儿园教育质量实施评估。评估结果定期向社会公布。家长可通过多种途径获悉民办幼儿园教育质量评估结果。家长依据质量评估结果为子女选择适宜的民办幼儿园。政府则可根据评估结果为民办幼儿园提供专业支持和分层的财政补贴，以帮助民办幼儿园提升保教质量。

（三）应充分发挥社会组织的服务供给和质量调节作用

一方面，在幼儿教育服务供给的组织体系中，社区可以是重要的服务供给者。除政府建立的幼教机构和营利性幼教机构外，社区所建立的非营利性幼教机构能够发挥重要作用。另一方面，社会中介组织在民办幼儿园教育质量评估与促进系统中发挥关键作用。民办幼儿园教育质量的“管评分离”是我国幼儿教育管理体制改革所追求的治理目标。政府部门可以通过委托社会中介机构和专业组织实施质量评估，并通过专业协会或组织为幼教机构提供业务咨询和师资培训等支持性服务。

四、建构适切、丰富的政府治理工具箱

在治理民办幼儿园教育质量问题的过程中，治理目标的选择固然重要，但如何设计、选择和运用有效的治理工具，改变治理对象的行为，从而最终实现政府治理目标，则更为重要。政府仅依靠传统的治理手段，无法有效解决复杂的民办幼儿园教育质量保障问题，应通过引入新的治理工具和改变原有治理工具的运作来实现治理工具的创新。

（一）保障民办幼儿园教育条件质量的政府治理工具

在民办幼儿园准入环节中采用具有强制性的权威工具进行规制，严格执行准入标准规定的教师资质、师幼比和班级规模，坚决取缔具有安全隐患的民办园。同时，应选择激励工具，通过财政补贴和奖励的方式鼓励与诱导民办幼儿园改善办园条件质量。

从具体治理工具的选择来看，应建立民办幼儿园分类、分层准入制度和民办幼儿园办园条件改善奖励制度。我国城乡之间、区域之间经济社会发展水平和地理环境差异较大，不能简单采用“一刀切”的准入标准。应将民办幼儿园分为营利性与非营利性、家庭式和机构式，分别制定相应的准入标准，进行分类管理。但仅通过建立严格的准入制度无法有效保障民办幼儿园教育质量的提升。需制定民办幼儿园条件质量改善的财政奖励制度，充分发挥激励工具的诱导作用。与此同时，应建立健全师资队伍的培养与培训制度，并通过颁布法律法规明确民办幼儿园教师的身份地位。对现有未达标的民办幼儿园教师，通过在职学习与培训等能力建设工具使其逐渐达到相应资质标准。

（二）保障民办幼儿园教育过程质量的政府治理工具

在民办幼儿园教育过程质量的质量行动中，为监管教师教育教学行为和保障家长参与权利，应选择权威性治理工具；为鼓励民办幼儿园持续改善保教服务质量和为家长参与提供资源支持，需要使用激励性治理工具；为对教师进行培训和提升家长参与的能力，应运用能力建设工具。从具体治理工具的选择来看，为保障教师教育教学行为质量，需建立民办幼儿园教育质量评估与促进系统、建立民办幼儿园财政经费奖励制度、建立健全民办幼儿园教师培训与基层教研制度、建立教育质量信息发布系统等。为保障家长参与民办幼儿园教育，应通过幼儿教育法律法规明确规定家长参与的权利及义务、依托已颁布的幼儿学习与发展指南进行教育理念的宣传、建立家长参与的支持制度、建立学前儿童亲职教育制度等。

（三）保障民办幼儿园教育结果质量的政府治理工具

为保障民办幼儿园教育结果质量，應综合选择权威工具、能力建设工具以及象征与规劝工具。权威工具旨在将幼儿发展数据的监测制度化，并建立全国幼儿发展的数据库。能力建设工具旨在通过教师培训和教师教研提升教师对幼儿发展数据的观察、收集与分析的能力。象征与规劝工具旨在向教师、家长和公众宣传科学的教育观与育儿观。就具体的政府治理工具而言，为保障幼儿发展数据的有效监测和幼儿的入学准备，应建立幼儿发展数据监测体系、建立健全教师培训与基层教研制度以及对《3-6岁儿童学习与发展指南》进行多形式、广渠道的宣传。

本文系2016年教育部人文社会科学研究青年基金项目“我国民办幼儿教育质量保障路径建构研究”（项目编号：16XJC880004）阶段性成果。

（作者单位：西南大学教育学部学前教育学院）