高校常态化问责制建设中存在的问题及对策

崔 涛

（南京理工大学 纪检监察与审计办公室，江苏 南京 210094）

高校常态化问责制建设中存在的问题及对策

崔 涛

（南京理工大学 纪检监察与审计办公室，江苏 南京 210094）

推进常态化问责制建设是高校落实全面从严治党的应有之义和必然要求。高校建立常态化问责制的内核是通过组织或个体等要素的作用，使问责制度按照一定的程序和方式稳定有序运行，在常态机制建构中实现长效性和实效性。目前，高校问责制建设过程中仍存在问责主体意识有待进一步增强、权责边界有待进一步清晰、问责法制有待进一步健全等问题。因此，高校应通过不断健全完善问责体系，强化问责监督与考核评价，培育问责文化等措施，协同推进问责制度化、规范化、常态化，努力营造风清气正的政治生态。

全面从严治党；高校；问责制；常态化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央要求各级党组织要把加强党的建设，营造良好的政治生态作为重要政治目标，将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，切实履行好全面从严治党主体责任和监督责任，紧紧抓住落实“两个责任”这个“牛鼻子”。紧接着，党中央又制定实施了一系列党内法规，尤其是《中国共产党问责条例》这一重要制度的有力实施，把问责作为管党治党的利器，以问责倒逼责任落实。高校作为基层党组织，具有自身鲜明的特点和规律，以问责机制建设这一视角为切入点，结合现代大学制度建设，思考并厘清高校问责制的现状、内涵及其作用机理，分析当前存在的问题及原因，提出推进常态化问责制建设的具体路径，以促进高校问责制向法治化、制度化、透明化方向发展。

一、高校问责制的内涵及构成要素

高校问责制是党内问责与行政问责的有效结合，只有明确高校问责制的内涵，全面分析了解问责制的构成要素，厘清党内问责制与行政问责制的具体内容与职责边界，发挥二者的协同联动作用，才能纵深推进问责制常态化建设。

（一）高校问责制的内涵

问责制简单来说就是一种责任追究机制，是指特定的问责主体根据国家的法律法规、准则、条例等制度，对应该承担相应责任或者履行相关职责没有执行到位的问责对象，依据相应的程序要求其承担不利后果的制度。党内问责制主要是对基层党组织负责人不正确履行或者履行全面从严治党不力﹑落实相关职责不到位进行责任追究。行政问责制主要是对行政机关的主要负责人不正确或者不履行职责，损害管理服务与对象的相关合法权益进行责任追究。[1]长效机制是指能长期保证制度正常运行并发挥其预期功效的制度体系。问责制的长效机制是通过组织或者个体等要素的作用，使问责的制度可以按照一定的程序和方式长期稳定运行。[2]

（二）高校问责制的构成要素

高校的政治生态属于党政并行，依据党章和党内法规等规定，高校问责制主要包括问责主体、问责对象、问责内容、问责范围、问责方式和问责程序六个要素组成。一是问责主体和问责对象。问责主体和问责对象是问责制的核心要素，主要解决“谁对谁进行问责”的问题。问责主体是指在问责实施过程中承担问责任务的组织。问责对象是指在问责实施过程中需要承担具体责任的组织或个人，其实质是问责主体与问责对象之间围绕问责责任形成的一种权力关系。二是问责内容和问责范围。问责内容和问责范围是问责制的关键要素，主要解决“对谁进行问责”的问题。问责内容是指在问责过程中问责对象违反了什么样的责任类型。问责范围就是在何种情况下对哪些情形的事情进行问责，其实质就是在实施问责过程中，首先要进行责任认定，即要明确具体的责任归属和范畴。三是问责方式和问责程序。问责方式和问责程序是党内问责制的根本要素，主要解决“如何进行问责”的问题。问责方式是指问责主体对问责对象依据有关规定处以什么样的处罚。问责程序是指按章有关规定对问责对象依据什么样的程序进行问责，其实质是实施问责的具体机制和操作流程。[3]

二、当前高校在落实问责制过程中存在的问题

高校问责制在长期的实践与运行过程中，距离中央全面从严治党的要求和广大师生群众的期望还有一定差距，主要表现在问责意识淡薄、问责权责不清、问责法制不健全等方面。

第一，问责主体意识不强，责任追究意识淡薄。高校无论是党内问责还是行政问责，问责主体和问责对象都是同体问责，这就导致问责主体在面对问责时，有的碍于同事关系，经常抬头不见低头见，担心影响关系与和气；有的则担心问责会对自己的前途、职业发展和年度考核产生影响；有的担心会对学校、单位的声誉产生不良影响；有的甚至不履行自己的职责不作为等等。问责主体的问责意识淡泊，导致其能不问责就不问责，能从轻问责就从轻问责。

第二，问责权责边界不清，责任追究难以认定。高校问责包含党内问责和行政问责，高校问责制在实施过程中，首先存在问责职责不清的问题，即根据问责事项应该由哪个问责主体实施的问题，问责主体存在相互推诿的现象。其次，问责过程中，存在问责内容不全、责任轻重界定不明的问题，导致根据问责事项追究直接责任而无视其他责任。有的问责事项，问责对象相互推卸责任，应该由个人负责的推卸给集体，造成问责结果减弱或者最终不了了之。有的问责不及时，不注重对问责结果的运用等等。

第三，问责法制不健全，问责体系弹性跨度大。高校作为教学科研机构，具有自身鲜明的特点和规律，目前高校实施问责制主要是执行国家的有关法律法规和问责制度，没有充分结合现代大学制度建设要求，切实建立符合高校实际的问责机制。高校问责制仍存在问责配套实施办法缺失、问责主体职责不清、问责内容片面化、问责程序不健全、问责效果运用不理想等问题。此外，由于问责实施过程弹性跨度过大，在问责过程中容易造成避重就轻的现象，从而将党政问责与司法问责混为一谈。

综上可知，高校问责制不能得到有效落实，归根结底是因为尚未建立完备的制度控制体系、考核评价体系等机制。因此，高校需要结合自身实际，进一步完善问责制的配套措施和辅助制度，思考建立问责制能长期发挥作用的相对固定化、规范化的程序和方式。

三、推进高校常态化问责制建设的对策路径

完善和强化高校问责制建设，要以落实《中国共产党问责条例》为契机，结合大学制度建设，制定完善配套的实施办法，规范问责程序，强化考核检查，形成长效机制，切实做到有责必问、问责必严。

（一）健全完善问责体系，规范问责程序

健全完善高校问责制体系，要围绕高校权力运行，梳理权力清单，牢牢抓住政治责任和行政责任，厘清二者的责任边界，既突出各自的问责内容，又发挥协同作用，促进高校各项责任的正确履行。

第一，健全完善问责体系，实行分类处理。高校问责制的有效实施，明责是前提，根据问责对象和问责内容，高校问责可以分为党内问责和行政问责。党内问责要在《中国共产党问责条例》已经形成的问责主体、问责对象、问责内容、问责范围、问责方式和问责程序等比较完整的制度体系的基础上，结合高校落实“两个责任”的责任内容与责任清单，制定出台配套的实施细则，明确问责的相关程序、具体方式和责任体系，明确职责划分并实现责权对等。行政问责应在现有制度体系的基础上，建立问责联席会议制度进行集体会商和决策，从问题事项的利害关系、厉害程度、综合因素等来确定责任的主体及大小，保证问责的科学合理性。此外，要明确典型问责问题的通报主体和方式，不断促进信息公开，及时形成有力震慑。只有让法律和制度双管齐下，才能保障问责制的长效运行。

第二，优化问责方式，规范问责程序。高校的党内问责和行政问责，各问责主体都要依据国家的法律法规规定的内容、途径、方式和程序进行问责。为了确保严格执行问责方式，问责制建立了明确清晰的责任链条，上级对下级的问责进行检查、指导和监督，确保问责可以按照规定的方式执行到位。有的高校还设计了比较完备的问责指标体系，采取述职、考评、检查、审计、质询、举报、民主评议等多种形式来保证问责的有效性，真实反映问责对象应承担的责任。此外，还要进一步规范问责程序，明确启动、调查、决定、复议、执行的审批流程、时限、程序和具体要求，实现规范问责。

第三，凝聚问责主体力量，强化异体问责。目前，高校的问责主要还是单向度的同体问责，这与当前问责制的发展趋势是不相适应的。一方面，同体问责没有考虑到利益相关者的诉求，另一方面，同体问责也没有考虑到对问责主体的合法保护。因此，高校应该尝试凝聚问责主体的力量，建设问责主体智库，强化异体问责，形成内外结合、纵横互补的问责机制。比如，对某高校的问责，上级主管部门可以从属地其他高校的问责主体抽调人员，被问责高校问责主体人员参与，形成新的问责主体，这样不仅可以保证问责的科学性和公正性，还能避免被问责高校产生内部矛盾。[4]

（二）完善检查考核机制，科学合理问责

检查考核是高校问责制实施过程中非常重要的一个环节，通过检查考核可以使问责主体详细了解问责对象落实全面从严治党和党风廉政建设情况，了解其履行工作职责和单位创造的绩效成绩情况，为问责提供客观真实的依据，是正确合理检查评估问责对象，对不履行或者不正确履行对象进行问责的前提。因此，建立科学合理的问责检查考核机制，通过事前、事中、事后的全过程监管和检查，可以使问责的关口前移。[5]高校依据上级有关规定精神，进一步建立健全单位和个人绩效考核评价体系，如二级单位考核、党建工作述职考核、党风廉政建设责任制考核、领导干部考核等。通过采取定期报告工作、日常督促检查、年底集中述职考核等方式，加强对问责对象履行工作情况的指导、督促、检查和考核，充分发挥考核的风向标和指挥棒作用，并强化对考核结果的运用，将考核结果及时报告问责主体，问责主体根据具体的情况，按照问责的程序和要求进行问责，促使各单位和领导干部在履职尽责上用心思、下真功、求实效，做到真管真严、敢管敢言、长管长严，使严格问责成为常态。

（三）强化制度执行，推进常态化问责

在全面从严治党背景下，高校的问责应该坚持把纪律挺在前面，让制度成为硬约束，坚持做到有错必纠、有责必问，推进问责常态化。要紧盯重要时间节点，把违反党的政治纪律和组织纪律、执行上级和学校的决策部署不力、招生和招标采购工作违规、违反师德师风等突出问题作为重点问责领域；把十八大以后仍然不收敛、不收手、问题线索反映集中、群众反映强烈、处在重要岗位可能还要提拔使用的领导干部作为重点问责对象，从具体问题管起，严格执纪审查，着力防微杜渐，敢于较真碰硬，以“零容忍”的态度推进问责向常态化发展。同时，充分发挥执纪问责的治本功能，对典型案例进行剖析和通报，以案促警、以案促教、以案促防，用身边事教育身边人。

（四）加强问责文化宣传，增强问责意识

问责文化是一种思想精神原动力，体现了人们对于问责制度的认识、理解和价值导向。因此，高校要重视加强问责文化宣传，不断增强师生的问责意识。一方面，要认真组织学习十八大以来党中央关于全面从严治党的有关要求和习近平总书记系列重要讲话精神﹑践行党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育，开展民主法治、权责统一、公平正义教育，引导正确的问责舆论导向。另一方面，注重加强对领导干部的职业道德教育、廉洁从业教育、中华民族优秀传统文化和党性教育，帮助他们提高对问责的思想认识，使问责主体解除顾虑﹑积极问责，问责对象敢于直面问责，积极改正错误。同时，加强对师生和群众问责文化的宣传，提高他们参与问责的积极性和主动性，使师生敢于维护正当的权益，营造民主法治、健康向上的问责文化氛围。

在全面从严治党背景下，高校推进常态化问责制建设的目的是为高校坚持正确的社会主义办学方向，培养高素质的人才，推动高校内涵式发展提供政治保障；是为了促进各级组织、二级单位和领导干部切实落实责任，激发责任担当，不断提升执行力和执行效果。因此，高校在推进问责制实施过程中，要结合中央有关精神和现代大学制度建设要求，不断修正和完善问责体系，建立健全问责机制，培育问责文化，推进问责制制度化﹑规范化﹑常态化，努力营造风清气正的政治生态。

[1]王勇.全面从严治党视阈下党内问责探究[J].中共太原市委党校学报，2017（2）：3-5.

[2]周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J].理论与改革，2004（4）：41-43.

[3]谷志军.党内问责制：历史、构成及其发展[J].社会主义研究，2017（1）：99-104.

[4]肖俊奇.民评官：以横向问责强化纵向问责[J].中国行政管理，2015（1）：36-38.

[5]陈琛.建立健全高校党风廉政建设问责机制的路径探讨[J].改革与开放，2016（5）：118-120.

Issues with Normalization of Accountability Mechanism in Universities and Countermeasures

CUI Tao(Office for Discipline Supervision and Auditing,Nanjing University of Science and Technology,Nanjing 210094,Jiangsu,China)

Promoting normalization of accountability mechanism is a must in implementing strict administration of the Party in universities,lying at the core of which is to have the accountability mechanism running according to certain procedures and manners through the functions of organizations and individuals to help realize its lasting effects and effectiveness.Such problems are still found in insufficient recognition of accountability,ambiguous definition of boundaries between power and responsibility,imperfect statutes for accountability and others.Coordinated efforts must be made in institutionalization,and normalization of accountability mechanisms through perfection of accountability mechanisms,strengthening supervision and assessment and nurturing accountability culture to nurture a political ecosystem that is righteous and clean.

comprehensive and strict administration of the Party;universities;accountability mechanism;normalization

G647

A

1674-9170（2017）05-0067-04

2017-07-28

崔涛（1985-），男，山西侯马人，南京理工大学纪检监察与审计办公室正科级纪检监察员，南京理工大学材料学院博士研究生。

江苏省高校哲学社会科学基金项目（2016SJA820002）

责任编校 陈 瑶