党纪严于国法的主要功能及其完善路径——以贪污受贿行为的遏制为例

高仕银

（国家新闻出版广电总局 监管中心纪检组，北京 100866）

党纪严于国法的主要功能及其完善路径
——以贪污受贿行为的遏制为例

高仕银

（国家新闻出版广电总局 监管中心纪检组，北京 100866）

新修订的《中国共产党纪律处分条例》剔除了其中的贪污受贿犯罪构成要件并划定了更加严格的廉洁纪律底线，司法解释又对贪污受贿的违纪与犯罪予以明确界定并将二者进一步衔接，党纪严于国法在形式上得到了实现。在遏制贪污受贿行为的功能上，党纪严于国法主要体现在党纪新规前移贪污受贿风险防范关口、党纪执行迅速有力以及党纪追究严厉执行。在全面从严治党战略下，党纪严于国法在实质上要得到实现、在遏制贪污贿赂行为方面的功能要得到进一步发挥，除了构建一系列严密的党内法规制度体系外，还需完善纪律解释体系、实行违纪案例指导制度、明确纪律处分标准、健全纪法协调机制等更加规范的量纪执纪体系，确保党纪规定的正确实施和精细化运行。

党纪；国法；贪污受贿；遏制

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进“四个全面”战略布局中把全面依法治国和全面从严治党作为治国理政的重大战略举措，全力开启了法治中国和依规治党、从严管党的新常态。党的十八届六中全会聚焦全面从严治党的重大主题，围绕加强和规范党内政治生活、加强党内监督进行战略部署，以一系列新观点新论断新要求新规定，为全面从严治党、深入推进党的建设新的伟大工程提供了行动指南。在全面从严治党战略举措迈向重要节点的关键时刻，把党纪立在国法前面，使党纪严于国法的功能得到充分发挥，对于推进全面从严治党具有重要的意义和深远的影响。

新修订的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）通过严立党规党纪，实现了纪法分开并强调纪在法前，重点突出党纪严于国法。随着《刑法修正案（九）》的颁布，特别是最高人民法院和最高人民检察院《关于办理贪污受贿刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）的出台，党内法规和国家法律及其司法解释在惩治贪污受贿行为方面有了进一步的衔接和协调。党纪和国法有机结合共同发力，特别是党纪严于国法的制度建构更加有利于对贪污受贿行为全面深入地处理和有效地遏制。

一、党纪严于国法在遏制贪污受贿行为上的制度设计

1.党纪国法分开，剔除党纪中的贪污受贿犯罪构成要件。按照全面从严治党的要求和部署，《条例》在修订过程中坚持纪法分开、纪严于法、纪在法前，围绕党纪戒尺要求，删除了原党纪处分条例中70余条与刑法等法律法规重复的内容，特别是将贪污受贿的犯罪构成要件从党纪中全部剥离出来，交由刑法规制。同时，把廉洁纪律作为一个重点规定，在新修订的党纪处分条例中增加了权权交易、利用权职或职务影响为亲属和身边人员谋利、通过婚丧嫁娶借机敛财等。在国法之前为党员划定严格的廉洁纪律底线，强化违纪查处，从小错抓起，用更高的标准和更严的要求充分体现党纪严于国法。

2.司法解释定界，衔接党纪国法对贪污受贿行为的惩处。最高人民法院和最高人民检察院在充分论证经济社会发展变化和案件实际情况的基础上，通过司法解释将贪污受贿的定罪数额由原来的5000元调整至3万元，把贪污受贿数额在3万元以下或贪污受贿数额不到1万元但具有《解释》中规定的“其他较重情节”界定为非罪行为，交由党纪处理。例如，《解释》第13条与《条例》第83条都对收受可能影响职权行使或公正执行公务的财物（包括礼金、礼品等）进行了规定，但是以3万元作为党纪和国法的衔接点，3万元以下属于违纪行为。司法解释的出台，避免了“纪律与法律间‘缝隙’过大，或衔接不够有断层，会带来反向效果，既造成执纪困境，也凸显法治滞后，甚至有执纪量刑‘两头不靠’的尴尬”[1]情形的存在，在惩治贪污受贿行为上实现了纪法有机衔接。另外，司法解释把贪污受贿“数额较大”由5000元调整为3万元，在重点强调纪律纠错惩治的同时，还体现出节约有限司法资源打击更加严重腐败犯罪的政策安排。

党纪严于国法的制度设计体现出在法律之外党员比普通公民在行为上的要求更高，特别是对党员领导干部在抵制贪污受贿等方面的纪律约束关口更严、力度更紧、执行更硬。这是因为国家成员的权利与生俱来，而政党成员的权利则是在政党认同的基础上通过自身的努力争取的，是党员在自己作为公民本来享有的自由权利的基础上，以部分的公民权利交换而来的，党员在享有党员权利的同时，必须接受党的严格纪律的刚性约束，因此一般来说，党纪党规的要求严于国法。[2]《条例》的修改和《解释》的规定让党纪国法更加协调统一，也突出体现了党纪严于国法。这一制度设计回应了在新形势下全面从严治党的要求，厘清了党纪国法的规制范畴，打通了党纪国法共同遏制贪污受贿行为的“最后一公里”，为党纪发挥抓早抓小作用留下了重要空间，切实体现了“把纪律挺在前面”的反腐政策要求。

二、党纪严于国法在遏制贪污受贿行为上的功能体现

1.党纪规定宽泛精准，前移贪污受贿风险防范关口。在剔除贪污受贿等与刑法相重合的条文后，《条例》强调他律，重在立规，同时将十八大以来从严治党的实践成果全面制度化，把落实中央八项规定精神、反对“四风”等方面的问题增加到规定中，开列“负面清单”，进一步扎紧扎实了制度的笼子。对公款吃喝游乐、津补贴发放、公车配备使用、婚丧喜庆操办、礼金礼品收送、楼堂馆所修建、节会庆典举办、各种消费卡持有、出入私人会所和各种损公肥私的行为诸如“吃空饷”、“兼职取酬”、“经商办企”、“投资入股”、“公物私用”等群众反映强烈、极易滋生腐败的问题进行了列举式的详细规定，形成了以“廉洁纪律”为代表的宽泛而又精准的党纪规制体系。《条例》的修订，使党纪和国法共同构成了“双笼关虎”的反腐制度，全面强化了对权力的有效制约。[3]通过对一系列“小规矩”的严格设定，及时发现并处理各种苗头性倾向性问题，党纪前移了贪污受贿风险防范关口，为预防贪污受贿犯罪行为的发生前置了一道坚实的“防火墙”。

2.党纪执行迅速有力，震慑贪污受贿行为滋生蔓延。十八大以来，中央反腐肃贪态度坚决，执纪迅速果断，连续重拳出击，坚持“老虎”“苍蝇”一起打。对各级党员领导干部的违纪违法案件和发生在群众身边的不正之风与腐败问题绝不姑息，发现一起查处一起，坚持“露头即打”，以迅雷不及掩耳之势形成了全面正风反腐的工作格局。着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题，使不敢腐的震慑作用充分发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成。[4]党纪执行以贯彻中央八项规定精神，反对“四风”问题等为突破口，通过狠抓节点、密集通报、公开曝光等方式达到了惩处极少数、教育大多数的政治效果和社会效果。特别是践行监督执纪“四种形态”以来，时刻用纪律戒尺约束衡量，发现苗头及时提醒，触犯纪律立即处理，坚持力度不减、尺度不松、节奏不变，在减少腐败存量的同时，有效地遏制腐败增量，有力地震慑了贪污受贿等腐败行为的滋生蔓延。

3.党纪追究严厉执行，阻止贪污受贿行为愈演愈烈。事实证明，对干部存在的“小”问题搞“下不为例”、“功过相抵”之类的“冷”处理，甚至“睁一只眼闭一只眼”，最后只会让干部的问题由小变大，由大变炸。[5]在疾风骤雨的反腐节奏下，党中央始终坚持以零容忍的态度、猛药去疴的决心和刮骨疗毒的勇气坚决惩治腐败。用严密的纪律制度对贪污受贿行为毫不忍受、绝不宽容，无论问题大小，也无论是“老虎”还是“苍蝇”，发现多少就查处多少。同时，又以严格的纪律责任对履行全面从严治党主体责任和监督责任不力者苛以严厉的问责，形成有腐必反、有贪必肃、有责必究的严厉的监督执纪问责新常态。在严厉的违纪责任追究和严格的失职问责处理模式下，坚持“惩前毖后、治病救人”的方针，根据违纪轻重不同的情况，通过“咬耳扯袖、红脸出汗”、“党纪轻处分和组织处理”、“党纪重处分乃至‘断崖式降级’的重大职务调整”等多种方式，使大量处于初期或较轻的贪财图利型违纪行为和失责失察情况受到严肃的追究，也使从严管党治党的责任意识得到进一步强化和深化。在违纪“打得严”和挺纪“抓得紧”的双重治理模式下，有力地阻止了贪污受贿行为进一步恶化构成犯罪。

三、党纪严于国法功能进一步完善的实现路径

十八大以来，党风廉政建设和反腐败斗争取得的成绩有目共睹，特别是党纪严于国法的制度反腐模式对于贪污受贿等腐败犯罪的有效预防和遏制发挥了基础性的重要作用。从党的建设实践来看,制度治党才是从严治党的根本保证。[6]在全面从严治党战略下，党纪严于国法在遏制贪污受贿等腐败行为功能上的进一步发挥，除了建构《条例》等一系列严密的党内法规制度体系和进一步理顺党内立法权限及程序外，还需建立更加规范的量纪执纪体系，确保党纪规定的精细化运行和精确适用。这对于巩固和加强党风廉政建设与反腐败工作成果，全面建成不敢腐、不能腐、不想腐的制度机制以及通过依规治党来全面促进依法治国都具有指导意义和实践价值。

1.完善纪律解释体系，确保《条例》正确并准确地实施。《条例》把党章关于纪律的要求具体化，将原《条例》规定的10类违纪行为梳理整合修订为6类，并在分则中按照同类相近和从重到轻的原则进行排序，强化违纪查处，纪言纪语特征非常明显。①新华视点：《中国共产党纪律处分条例》修订解读，新华网，2015年10月21日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-10/21/c_1116897613.htm.但是在《条例》中还是存在着许多与法律特别是与刑法相同或类似的具有模糊性的用语，比如分则条文中随处可见关于情节的“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”和描述后果的“严重损害”或“不良影响”以及兜底性的“其他”、“等”这类表述。同时，在《条例》中还有大量的类似于刑法“空白罪状”②空白罪状，是指刑法条文没有直接地规定某一犯罪构成的特征，而是在刑法条文以外参照其他法律法规来明确该罪的构成。如刑法第三百八十五条第二款：国家工作人员在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，以受贿论处；或刑法第一百三十三条规定的交通肇事罪：违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或使公私财产遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或拘役。的规定，即以“违反有关规定”（笔者注：有关规定是指党内有关法规）作为构成违纪要素的条款。用语的模糊和参照其他党内法规才能确定违纪构成的规定切实需要建立规范的解释体系，对新修订的《条例》予以权威解释。在现有纪律解释工作的基础上，解释体系的建立可以参照司法解释的制定模式，由中央纪委有关部门主动或根据地方纪委的请示专门负责不定期地对《条例》中的具体条文和用语进行解释并通过规范性文件予以公开发布，指导各地纪检监察机关正确并准确地实施。

2.实行案例指导制度，相同违纪尽量相同处理。在纪律解释体系的基础上，构建纪律审查案例指导制度。这类似于“一种从已决案件中归纳出刑事司法审判规则的制度，形成以判例指导下的审判规则来实现对相应刑法条文的明确”[7]。从实务经验上讲，中央纪委直接参与执纪审理工作，并且所办理的绝大多数都是省部级以上落马官员的贪污受贿等重大违纪问题，相对于最高人民法院而言，中央纪委更具专业经验和实操优势来推动纪律审查案例指导制度的建立。具体做法：建议由中央纪委有关部门牵头负责，对中央纪委和省级纪委审理的涉及到六大纪律具有代表性的典型违纪审查案件予以整理归纳，将其中违纪事实认定和违纪条款适用特别是对《条例》中难以理解的条文或用语的说理和分析提炼成规范的纪律审理规则。再将审理规则与具体违纪案例事实对应，形成在具体案例下面附注权威的审理规则即“案例—规则”模式，对各级纪检组织的监督执纪实践进行指导协调。为以后发生的类似违纪行为作出相同定性和处分提供有效参照和指引，从而避免定性错误或纪律适用不当，尽可能实现相同违纪相同处理。

3.明确纪律处分标准，保证责罚尺度的统一精准。在《条例》中虽然规定了违反党纪处分的种类为警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍五种，但是从目前发布的执纪量纪案例来看，实务中对于严重违纪者既包括党纪处分同时也有政纪追究，例如被称为“断崖式降级”的重大职务调整。通过党纪和政纪叠加的双重处分是践行监督执纪“四种形态”的重要体现，也是在全面从严治党要求下的具体务实举措，对于打击和遏制贪污受贿等腐败行为具有重要的震慑作用。对于如何运用党纪和政纪对严重违纪者予以追究，要明确具体的处理标准，特别是对诸如“断崖式降级”这样的重大职务调整，应明确规定降一级对应的违纪程度。这样既能达到良好的警示效果，又能为从严治党的尺度和依规执纪边界提供明晰的标准。

4.健全纪法协调机制，避免纪法追究真空。要进一步加强依规执纪和依法审判的有效衔接，全面规范纪检监察机关和司法办案机关在违纪违法线索事实方面的通报移送制度，规定统一具体的通报移送程序、时限和详细的工作规则等。同时，利用电子手段在纪检监察和司法机关之间构建违纪违法信息通报登记系统。要求纪检监察机关在监督执纪问责过程中发现的违法犯罪线索要及时通报司法机关，在查清违纪问题后对于违法犯罪事实应尽快移交司法机关侦办处理；对于纪检监察机关移送或是司法机关掌握的涉嫌职务犯罪的案件和线索，司法机关经审查或侦查终结后认为不涉嫌职务犯罪或犯罪情节轻微不需要追究刑事责任但应追究纪律责任的，需及时移送或通报纪检监察机关处理。另外，还应建立司法生效判决送达纪检部门制度，即人民法院关于贪污受贿犯罪党员干部的生效判决，应通过法院纪检组及时送达罪犯原所在单位纪委，由其根据判决作出相应的纪律处分。通过纪检监察机关与司法机关在执纪和办案上的有效协作配合，从而避免纪法追究的“真空地带”或以纪代法、越俎代庖情况的发生。

5.强化学术理论研究，构建中国特色纪检监察话语理论体系。在全面从严治党语境下，对于党纪严于国法和如何通过党纪实现有效遏制贪污受贿等腐败行为的文章，从当前来看仍是政策解读和评论较多，深入的理论研究和专业精深的实务探讨相对较少。例如，在党内法规制定权限及程序、共同违纪及其责任分配、违纪竞合的解决办法、党纪与国法如何有效协同、监督执纪“四种形态”的具体实施等问题在学理和实务上还需要进一步加强研究。目前，国内关于纪检监察方面的主要刊物有《中国纪检监察》和《廉政文化研究》等。在这类刊物上，应进一步加大对高校和科研院所相关领域专家学者和纪检监察实务工作者学术研究型和实践分析型文章的刊登，培植浓厚的理论研究氛围，拓展专业的实务实践成果。在中央不断充实完善党纪党规制度和深化改革纪检监察体制（如成立监察委员会）的基础上，学术理论和实务界通过对纪法衔接、纪律制度及其适用情况的精深研究，形成具有中国特色的纪检监察理论话语体系。既有利于党纪制度得到进一步完善，推动纪检监察体系改革纵深发展，又能为遏制贪污受贿等腐败问题提供强大的智力支持，使全面从严治党战略走得更稳、完成得更好。

[1]高波.反腐需纪律与法律“无缝衔接”[J].领导科学，2014（6）：75.

[2]周淑真，袁野.论国家法律与党纪党规关系之协调——以当代德国为例[J].中共中央党校学报，2015（3）：24-29.

[3]虞崇胜.国法与党纪：“双笼关虎”的制度逻辑[J].探索，2015（2）：59-67.

[4]习近平.在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[M].北京：人民出版社，2016：4.

[5]黄新初.用纪律和规矩把党员干部管紧管严管好[J].中国纪检监察，2015（9）：27-29.

[6]胡健.制度治党是全面从严治党的根本[J].探索，2017（2）：93-99.

[7]高仕银.罪刑法定明确性原则的本土化进路——以域外明确性判断标准考察为基础的展开[J].安徽大学学报：哲学社会科学版，2011（1）：110-117.

Function of Party Discipline Overriding National Laws in Its Strictness and Its Path to Perfection:As Demonstrated in Controlling Corruption and Bribery

GAO Shiyin (Supervision Center,State Administration of Press,Publication,Radio,Film and Television of People’s Republic of China,Beijing 100866,China)

Criminal constitutive elements of corruption and bribery were deleted in the new amendment of Party Discipline of CPC,and stricter rules on honesty and cleanness were stipulated.Judicial interpretation of Supreme People’s Court drew a clear separation between violating Party principles and criminal law in the act of corruption and bribery.The function of Party discipline in controlling corruption and bribery is mainly embodied in risk prevention,and in the quick and powerful implementation of Party discipline and its strictness.In the strategy of comprehensive and strict governing of the Party,the function of Party discipline being stricter than state laws should be actualized in practice,its function in curbing corruption to be further implemented.Aside from scheming close-woven disciplines and statutes both inside and outside,the explanatory system of disciplines must be perfected,case-directing mechanisms to be implemented,means of disciplinary punishments to be explicitly explained,and coordination between disciplines and laws to be strengthened for standardized measures to make sure of proper and minute implementation of Party disciplines.

Party discipline;national law;corruption and bribery;suppression

D924.392

A

1674-9170（2017）05-0030-05

2017-07-28

高仕银（1981-），男，贵州遵义人，国家新闻出版广电总局监管中心纪检组干部，博士。

责任编校 陈 瑶