脱贫攻坚背景下的基层“微腐败”治理——基于对福建漳州实践的考察

蔡秀丽

（中共漳州市委党校 科社党建教研室，福建 漳州 363000）

脱贫攻坚背景下的基层“微腐败”治理
——基于对福建漳州实践的考察

蔡秀丽

（中共漳州市委党校 科社党建教研室，福建 漳州 363000）

在精准扶贫、精准脱贫工作深入开展进程中，必须高度重视基层“微腐败”的治理。“微腐败”的生成机理既有利益驱动、传统宗族文化的渗透等内部滋生土壤，又有基层“微权力”失控、基层干部激励不足等外部因素。对基层“微腐败”进行治理，要阻断权力与货币的正向关系，弘扬与传承优秀家风，优化巡视巡查方式，配齐配强基层乡镇干部队伍，唯此才能加快脱贫攻坚进程，达到基层善治的效果。

“微腐败”；精准扶贫；治理

全面建成小康社会是中国共产党实现“两个一百年”的奋斗目标之一，是“四个全面”战略布局的核心和最终旨归。加快脱贫攻坚，消除贫困，改善民生，到2020年让贫困人口和贫困地区同全国人民一道进入全面小康社会既是习近平总书记最关心的事情，也是实现全面小康目标的必经举措。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出重要部署，要求把帮助困难群众脱贫致富摆在更加突出的位置。但是，随着越来越多的扶贫项目和资金下拨到基层，扶贫领域出现的腐败问题所带来的政治风险和社会风险却在日益凸显，侵蚀着党的执政根基，破坏党的基层政治生态。因此，加大对基层“微腐败”的治理成为一项必要且紧迫的基础工程。

一、打赢脱贫攻坚战是以习近平同志为核心的党中央的目标要求

久困于穷，冀以小康。中国共产党自成立之日起就在不断探索追求民族独立、人民解放、摆脱中国积贫积弱局面的正确道路，告别贫困落后，奔向幸福小康是全国人民的美好愿望和一代代共产党人的历史使命与责任担当。习近平总书记在2017新年贺词中讲到，新的一年他最牵挂的还是困难群众，小康路上一个都不能掉队，充分体现了他带领群众摆脱贫困的坚定理想信念和深挚为民情怀。

习近平总书记的“扶贫情怀”可追溯至他任宁德地委书记时在大兴调查之风基础上提出的一系列脱贫致富新路子。“弱鸟先飞”、“滴水穿石”、“发展乡镇企业”、“增强乡村两级集体经济”等扶贫致富理念是他对闽东地区扶贫工作不断思考实践的结晶。党的十八大召开之后的近五年来，习近平总书记把脱贫攻坚摆在了治国理政的突出位置，足迹几乎遍布全中国，从河北阜平、湖南湘西到内蒙古、云南、福建、贵州等地。他在十八届中央政治局常委同中外记者见面时深情地说道：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”“我们的责任，就是要努力解决群众的生产生活困难，坚定不移走共同富裕的道路”[1]70。党的十八届五中全会做出了让我国现行标准下农村，贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的战略性要求，而如何摆脱以往“大水漫灌”、“撒胡椒面”式的扶贫窠臼是习近平总书记探索脱贫的重大突破。可以说，从粗放到精细，从“单面输血”式扶贫到“涓涓细滴”式的靶向对应这一战略思维转换是习近平总书记脱贫攻坚思想的核心要义。他认为，扶贫开发工作贵在精准、重在精准、成败之举在于精准，实施精准扶贫要瞄准扶贫对象，进行重点施策，要因户施策、因人施策地扶到点上、扶到根上，不能大而化之。能否如期实现全面建成小康社会奋斗目标，关键在于贫困乡村人民能不能脱贫，这是新时期以习近平同志为核心的党中央对治国理政新挑战的及时回应与正确引导。

无论在精准扶贫的哪一个环节，中央都下了大气力，针对各贫困地区出台相应优惠政策，投入了大量资金。然而，我们也要清醒地看到这些政策和扶贫资金往往下到基层时就落不了地，有人在群众“救命钱”上动心眼、下黑手，剥夺脱贫对象的“获得感”。习近平总书记在中纪委第六次全体会议上针砭时弊地指出：“相对于‘远在天边’的‘老虎’，群众对‘近在眼前’嗡嗡乱飞的‘蝇贪’感受更为真切，‘微腐败’也可能成为‘大祸害’，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。”[2]因此，在脱贫工程的重要攻坚阶段，各级党委（党组）要切实担负起党委的主体责任，各级纪委要承担监督责任，着力解决扶贫惠民领域各类侵害群众利益的不正之风和腐败蔓延问题。脱贫攻坚还应将精力专注在扶贫本身，深入贫困户一线，全面排查、定期抽查、复核回访基层扶贫工作，切莫停留于形式层面，在文山会海里往来复去。对于扶贫民生领域的虚报冒领、截留私分、跑冒滴漏、挥霍浪费、优亲厚友等违纪违规行为，习近平总书记强调必须严肃查处，打通扶贫政策、项目资金落实的“最后一公里”，为打赢脱贫攻坚战提供政治引领和纪律保障。

二、基层“微腐败”的生成机理

基层“微腐败”是指掌握着公共行政权力但是行政级别较低的基层党员干部利用手中的“微权力”进行的贪污腐化行为，譬如吃拿卡要、小惠小利、对扶贫资金截留私分、虚报冒领、对公共资源享有优先知情权和侵占权、挪用补偿款等不良作风问题。它所涉及的直接主体对象是基层弱势群众，造成的结果是侵犯了本该属于他们的合法权益，累积的政治隐患会慢慢消磨基层民众对党和政府的信任，阻碍基层政治文明向现代性转化的进程。“微腐败”是基层政治生态长期存在的一个痼疾，它的生成是多方面综合因素作用的结果，既有利益驱动、传统宗族文化的渗透等内部滋生土壤，又有基层“微权力”失控、公共资源差序分配、基层干部激励不足等外部原因。

第一，权力货币化的内在利益驱动。“权力货币化是指权力可以转化为货币的现象，即权力可以用来与一切好处相交换”[3]。对于基层公职人员而言，这里的“好处”多半是指有形的财物，如危房改造补助金、灾后恢复生产补助款、养老保险金、专项补贴金等。“在政府主导型公共资源分配模式中，权力自然成为资源配置的重要因素”[4]，当这些具有诱惑性的资金流入拥有支配公共资源的人的手中时，他们便能将这些资源进行二次分配，再次捞取利益。经济学中的“理性人”假定人们在从事一项经济行为时所追求的目标都是使自己的利益最大化，从政治学理上讲，这种不断扩大的利益区间是以滥用权力、侵犯他人的利益为前提，因而不具备正当性和合法性。2017年上半年，漳州市各县（区）纪委深入基层履行精准扶贫监督责任时共查处违纪党员干部196人，其中给予党纪政纪处分70人，移送司法机关5人。①漳州：扶贫领域一线监督到户到人到项目，http：//www.zzscdi.gov.cn/system/2017/07/17/011136678.shtml.其中，漳州市芗城区纪委对2013年以来全区教育、残联、民政、老龄委、卫计、文体、民宗、农林等系统、部门扶贫专项资金使用情况进行专项督查，涉及132笔共5968万元，数目之大令人唏嘘。②芗城：聚焦“精准扶贫”严快查找“微腐败”，http：//www.fjjc.gov.cn/html/jzfpjzjdzxd/20170509/1679270.html.

第二，根深蒂固的传统家族文化。在我国传统的宗族伦理观念里，血缘、宗亲是维系家族关系最基本、最重要的纽带，一旦有家族成员凭借自己的努力走向成功，其身上也肩负着带领整个家族走向兴旺、拓展维护家族利益的责任。所谓“一人得道，鸡犬升天”，这种根深蒂固的家族情结使得直系乃至旁系亲属容易形成一个互惠互利的政治共同体。譬如农村中的“村两委”往往由村里的“能人”担任，且不论基层选贤任能制度如何，能够成为村里的“能人”一方面依赖于其强大的家族背景，另一方面又利用这一政治身份“反哺”族人。扶贫造福工程中屡现虚报耕地面积和地面作物补偿款、违规发放将已迁出本地的家庭成员也写进补助对象以此虚报套取扶贫资金等情况即为例证，漳州市通过下派村级党风廉政员进行巡查时发现此类问题相对较多。习近平总书记早在十八届中央纪委二次全会上对这种腐败亚文化曾掷地有声地批评道：“共产党人搞封建社会那种‘封妻荫子’、‘一人得道、鸡犬升天’的腐败之道，群众是要戳脊梁骨的！”[1]138十八届中央纪委七次全会他再次强调，要加大对“村霸”和宗族恶势力的整治，决不允许其横行乡里、欺压百姓，侵蚀基层政权。针对脱贫攻坚重点领域村干部沦为宗族恶势力和充当“保护伞”的问题，漳州市纪委建立起相应的责任追究机制，对利用职务便利为自己家人、族人申报低保补助对象、骗取补助金者给予党内严重警告处分，并双重核查案件，严肃问责所在乡镇党委政府的相关负责人。

第三，基层“微权力”失控带来的“圈子腐败”。英国历史学家阿克顿勋爵有句名言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”基层社会的真实情况是“皇权不下县”的纵向权力管控长期失效使得“地方基层权力监督处于上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难的尴尬境地”[5]。没有约束的权力为基层“熟人政治”、“圈子腐败”的产生提供了滋生的土壤，久而久之，漠视纪律规矩、说人情走关系便会暗流涌动、接踵而来，“塌方式腐败”往往就是在这种庇护的圈子文化中日渐成熟并最终走向崩溃。调研发现，在脱贫攻坚领域，轻则表现为隐瞒低保户经济生活状况，漏报或者不报真正需要救助的困难群众；重则表现为基层政府与村干部形成“友好同盟圈”、“利益共享圈”，在黑暗角落进行权力勾结与利益互享，例如申报“幸福工程”项目弄虚作假、存有侥幸心理侵占克扣危房改造金并将本不该列入补助对象的村民列入，还有村干部利用职务便利冒用贫困户名义套取扶贫补助款。这些严重失范的行为让人不得不对基层“微权力”的监管以及基层“潜规则”、圈子逻辑打上一个重重的问号。习近平总书记严肃强调：“从严治党，必先从严治吏，要抓住管权治吏的要害”[6]100，对有的地方扶贫、涉农、医保、低保资金都敢贪敢挪的要加大查处惩戒力度。

第四，基层党员干部物质激励不足。一线的基层工作相关人员比一般党政部门的工作人员更苦更累，但在生活待遇方面却得不到正比例回报，自中央八项规定以后，各级党政机关部门缩减甚至取消了各种补贴性收入，对于艰苦贫困、环境条件恶劣的地区而言，容易造成党员干部懒政怠政、为官不作为、慢作为、乱作为的现象发生。基层公职人员处于国家财政支付的最底层，尤其是村干部本不属于国家公务员系列，但得负责统筹全村繁琐事务，干多挣少的压力在生活和利益面前很有可能剑走偏锋、逐步沦陷。但习近平总书记在福建宁德担任地委书记时就曾告诫干部们：“官作为一种社会职业，同医生、清洁工等社会职业一样，都是社会的需要。如果想当官又想发财，那是十分危险的。”[7]2015年初在同中央党校县委书记研修班学员会谈时，习近平总书记再度提到：“鱼和熊掌不可兼得，当官发财两条道，当官就不要发财，发财就不要当官。”“选择从政就不要在从政中发财，选择发财就去合法发财”。

三、从漳州实践看脱贫攻坚挑战下基层“微腐败”的治理对策

党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，地方治理是国家治理体系的中心一环，而基层“微腐败”带来的危害和影响弱化了地方的治理绩效，分割了地方社会公共利益。特别是在以精准扶贫为主线，加大马力促脱贫攻坚战取得胜利的背景下，亟需整合各方面的力量，探索完善基层“微腐败”的治理路径，进一步推进基层廉洁建设。

首先，在精准扶贫过程中需阻断权力与货币的正向关系，落实责任追究，构建精准监督工作机制。掌权者的行为要被严密有效地管控，如政务信息公开、个人和家庭财产状况向组织明确公示等。审批存在不合文件规定的、额外财产所有来源不明或解释不清的掌权者将被严格追究责任，接受纪律或法律的制裁。切断权力与货币的利益链，使掌握权力的人在权力运行过程中全程留下痕迹并且可追溯，权力腐败也会失去基本动力，腐败空间得到进一步压缩。

信任不能代替监督，凭借个人的道德自觉来防范权力腐败效果不甚理想。扶贫资金是困难群众的“救命钱”，扶贫监督工作的一线战场主要在基层。漳州市建立起扶贫领域精准监督“1+X”工作机制，以纪委为主，发挥公安、审计、民政、财政、建设等各相关职能部门作用，督促他们围绕扶贫政策的落实和扶贫项目、资金的审批、分配、管理、使用等重要环节按期开展督查，再由纪检监察机关定期对项目实施情况、进度、质量等进行检查，形成齐抓共管、持续震慑的工作格局。针对城乡低保、危房改造、专项补贴等扶贫资金发放，漳州市纪委将其列入常态化督查内容，要求一旦发现问题线索咬紧不放，一经核实，坚决严查快处。与此同时，通过入户宣传、开门接访、主动下访等方式，深入到一线困难群众身边，随机入户访查，与贫困户面对面交流，及时掌握第一手实情，受理群众的举报投诉，确保扶贫领域问题线索排查不遗漏、查处不滞留。

其次，打造基层廉政文化，弘扬与传承优秀家风。在全面从严治党向基层延伸、净化基层政治生态的大背景下，大力宣传、积极传播廉政文化，并辅之以先进榜样示范教育，弘扬与传承优秀家规、家训、家风，对营造崇尚廉洁、抵制腐败的社会氛围大有助益，也能够进一步深化党风廉政建设。漳州龙海不断拓展党风廉政宣传教育的思路和载体，坚持融合创新，通过发挥本地特色文化芗剧、快板等群众喜闻乐见的形式，唱廉戏、话廉事、说廉情，切实加强廉政文化建设，使广大干部群众在参与活动、享受廉政文化的乐趣中接受党风廉政教育。漳浦县把基层廉政文化建设纳入“美丽乡村”建设总体规划，精心挑选与农村相关的廉政文化知识印制成宣传彩页，张贴在村务公开栏、党员活动室或文化广场的四周，让基层党员群众在生产生活之余随时随地都能学到廉政文化知识。

党的十八大以来，习近平总书记多次谈到家风，优秀的家规家训家风是社会风气的重要组成部分，而家风败坏往往也是领导干部走向腐化的重要原因之一。在中纪委第五次全体会议上，习近平总书记强调每一位领导干部都要把家风建设摆在重要位置，廉洁修身、廉洁齐家，管好自己的亲属，决不允许他们利用特殊身份谋取私利。十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，均对领导干部的家风问题提出了明确要求，将家风建设提升到制度高度。漳州市整合本土传统优秀家规家训资源，摄制家风专题片《蔡世远、蔡新：为师鞠躬尽瘁为官清正爱民》，通过专家学者的剖析解读再现漳浦县蔡氏家族治家处世鲜活的生活画卷。谷文昌同志是党员干部的标杆，是县委书记的楷模，是习近平总书记口中的“四有”书记，被称为“一座不朽的丰碑”。谷文昌家风的实质与内涵至今仍具时代意义，漳州市纪委会同市委组织部、宣传部和市妇联，在全市深入开展党员干部好家风建设活动：如以谷文昌纪念馆为依托，运用现代声控、影像技术形象展示谷文昌的家风内涵；打造“学习弘扬谷文昌精神现场体验教育专线”，作为廉洁教育和家风建设相结合的实践活动课堂；组建学习弘扬谷文昌精神报告团，在11个县（市、区）开展巡回报告，用质朴的语言、生动的事例和真挚的情感诠释谷文昌家风精神。

第三，优化巡视巡察方式，突破人情关系瓶颈，打击“圈子腐败”。“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式”[6]107。习近平总书记在中央政治局常委会部署巡视工作情况时强调，要适应形势发展，推动巡视内容、方式方法、制度建设等方面与时俱进，完善工作机制，增强巡视工作的针对性和实效性。漳州市构建市、县、镇、村“四位一体”的纵深性监督网络，着重把巡察范围覆盖至扶贫项目多、惠农资金数目庞大、群众反映强烈的重点乡村和重点问题，并逐一开展“回头”落实，跟踪督办。对基层干部侵占、挪用扶贫专项资金，搞“雁过拔毛”“吃死人钱”“发死人财”“占扶助款”以及利用职权搞优亲厚友、吃拿卡要、挥霍浪费等违规违纪问题，漳州市纪委开展专项巡察，多轮多批进行提级办理。为增强巡察效果，巡视组通过报纸、电视台、公告栏等媒介渠道对问题线索及时给予通报曝光，以加大政治震慑效应。

分片协作、交叉巡察、联动出击是漳州市打击圈子利益共同体、突破走关系瓶颈的特色举措。“熟人社会”、“打招呼找人脉”是脱贫攻坚路上严肃查办腐败案件的一大障碍，“没关系”就依纪依规决定案情轻重，“有关系”则可以自由裁量、酌情商榷。基层社会容易出现的“人情办案”和“圈子文化”一方面违反了公平正义原则，另一方面利用了政治同情和制度漏洞为违纪者铺平道路。为排除这种“说情”干扰，漳州市纪委创新工作实践，不再以原有的整个县域为单位进行巡视巡察，而是把从县级抽调的巡察组人员打乱进行混合编组，按年龄、职务、性格、专长等综合因素混合搭配，统一规范名称，组成3个成建制交叉巡察组和1个组合式交叉巡察组，开展巡察时，组内巡察员不对所在县域的县直部门开展巡察，也即回避式交叉巡察。每个县（市、区）成立一个访查组，访查组必须到指定的另一个县（市、区）进行一线监督，并在不事先通知的情况下随机抽取1～2个建制村，带着问题逐一入户，与贫困户直接面对面地交谈，通过谈话摸清扶贫对象的基本情况，按图索骥地找出疑似问题线索，查证核实精准扶贫的政策、资金、项目是否到人到户。同时，漳州市纪委成立三个督导组，对各县（市、区）访查工作动态进行跟踪掌握，访查中发现的党员干部违纪违规问题线索逐一核查，严肃处理。

最后，配齐配强基层乡镇干部队伍，要与完善物质激励保障机制相配套，激发基层党员干事创业的活力。打造一支忠诚干净担当的纪检监察队伍是推进全面从严治党向基层延伸的重要保障力量，乡镇纪委能否有效履职关系到扶贫攻坚专项整治的治理成效。漳州市着力整合乡镇执纪力量，在福建省率先实现所有乡（镇、街道）全部配备3名以上专职纪检干部，强化基层派驻监督全覆盖，加强区域协作办案，在镇、村一级层面还通过下派村级党风监督员的方式配合各县乡纪委做好扶贫领域精准监督工作等。基层工作一般比较辛苦繁琐，因此要健全薪酬管理制度，免去基层干部的后顾之忧，为基层党风廉政建设和反腐败打下坚实的物质基础，还要根据各地实际财政状况，统筹考虑提高村干部报酬待遇及生活补贴。福建省已出台《福建省关心关爱基层干部二十条措施》（以下简称《措施》），《措施》较以往有较大突破，如乡镇干部经济待遇一般高于县级机关同职级干部10%～20%，乡镇（街道）机关事业单位工作人员年度考核优秀等次比例提高到20%，实行村干部报酬与工作绩效挂钩，村主干基本报酬按不低于当地（以县为单位）农村居民人均可支配收入2倍标准落实，支持现职和正常离职村干部参加相应的养老保险和医疗保险等等。漳州市坚持贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以保证漳州基层党员干部干事创业的动力和进取意识。

全面从严治党向基层延伸这一重要举措是禁止动扶贫民生领域的“奶酪”，绝不容许脱贫攻坚进程中出现侵蚀人民群众获得感、间离党群干群关系的腐败行径。靶向基层，剑指“微腐败”，需要从上至下层层传导压力式的运动型治理模式，也需要遵循地方内生性的治理逻辑。漳州市扶贫“微腐败”治理为基层治理能力的提高提供了参考范本，可谓成效显著。但在事后精准反腐的同时，我们也要进一步思索事前预防管控尤其是建立“微权力”制衡机制的优化策略，消除乡村治理隐患和治理危机，唯此才能加快脱贫攻坚进程，达到基层善治的效果。

[1]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

[2]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03.

[3]徐玉生.论权力监督的理论逻辑及其机制建构[J].河南社会科学，2017（1）：22-29.

[4]卜万红.“微腐败”滋生的政治文化根源及治理对策[J].河南社会科学，2017（6）：63-69.

[5]李威.基层“微腐败”的危害及治理建议[J].中共南京市委党校学报，2016（6）：42-45.

[6]习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015.

[7]习近平.摆脱贫困[M].福州：福建人民出版社，2014：37-38.

Elimination of“Mini-Corruption”in the Campaign Against Poverty at Fundamental Levels:Based on Practices in Zhangzhou

CAI Xiuli(Teaching Center of Social Science and Party Construction,Party School of CPC Zhangzhou Committee,Zhangzhou 363000,Fujian,China)

In the process of targeted poverty alleviation,elimination of“mini-corruption”must be paid due attention to.“Mini-corruption”is motivated by interests,traditional culture of clans and other internal factors,and“mini-powers”out of control,insufficient motivations and other external factors.In elimination of“mini-corruption”,transformation from power to cash must be terminated,preferable home tradition to be inherited and enriched with optimized supervising methods and complete and strong teams of base-level cadres.Only with this can the process to remove poverty be shortened,and base administration realized.

mini-corruption;targeted poverty alleviation;administration

D630.9

A

1674-9170（2017）05-0056-06

2017-08-27

蔡秀丽（1990-），女，福建漳州人，中共漳州市委党校科社党建教研室助教。

责任编校 陈 瑶