高校党风廉政建设工作决策过程的优化路径

刘 尧，张万海

（中国矿业大学 纪委监察处，江苏 徐州 221116）

高校党风廉政建设工作决策过程的优化路径

刘 尧，张万海

（中国矿业大学 纪委监察处，江苏 徐州 221116）

科学决策是高校党风廉政建设工作取得实效的根本保证。我国高校党风廉政建设工作决策过程的基本特征是决策影响力集中、规则适应型决策为主、从宽与从严的尺度冲突、决策过程相对封闭。上述特征是高校决策者在组织环境的复杂性、治理体系的行政化和党风廉政建设决策内容约束性共同影响下理性选择的结果。因此，不断完善高校治理体系，加快建立基于数据的决策模式，强化党风廉政建设工作绩效考核是优化党风廉政建设工作决策的关键路径。

高校；党风廉政建设；决策过程

党风廉政建设是我国高校治理的重要工作。党的十八大以来，各高校认真落实党风廉政建设“两个责任”，深入贯彻中央八项规定精神，全面推进廉政风险防控，强化内部监督检查，坚持营造风清气正的育人环境。但通过巡视也发现高校在党风廉政建设方面依然存在不少问题。从决策视角来看，主要是对上级有些重要工作部署没有及时进行研究，导致工作不能落实；有的事项没有严格按照政策法规进行决策，存在内容或程序上的违规决策；决策过程缺少科学论证，导致决策执行不了或者“以文件落实文件”；对于涉及问题整改和人员处置的决策，倾向于大事化小、小事化了，导致问题纠正不力、惩处不到位。决策是一切工作的逻辑起点和决定性基础，决策过程直接影响到决策结果。本文旨在分析当前高校党风廉政建设工作决策实际过程的基本特征，从决策理论视角剖析其具体形成机理并提出优化高校党风廉政建设工作决策的关键路径，以进一步完善高校党风廉政建设工作。

一、高校党风廉政建设工作决策过程的基本特征

我国高校党风廉政建设工作决策在党内规章和有关高等教育法律制度确立的权力框架下进行，主要的集体决策机制是校党委常委会决策和校纪委全会决策，其中党委常委会决策是核心机制。[1]高校领导在实际工作中根据职责分工，可以对分管的具体业务直接进行决定。本文主要分析高校党委常委会对党风廉政建设工作集体决策过程的基本特征。

1.决策影响力集中，决策时间较短。高校党风廉政建设决策参与人员的实际影响力相对集中。学校党委书记是高校党风廉政建设决策的关键，他负责决定是否或者何时将具体议题纳入常委会决策范围，在决策时对于一项工作做与不做、如何做，具有重要影响力。党风廉政建设与行政管理工作密切相关，校长在决策过程中对于涉及具体行政业务的事项同样也具有重要影响力。纪委书记专司内部监督工作，对于一项工作该不该做、具体怎么做，特别是涉及纪律处分等议题时，具有较大发言权。校领导班子其他成员受职责分工、工作经历和权力关系影响，在决策时不会发表过多意见。党风廉政建设决策过程中很少出现参与决策者对议题反复开会协商、久拖不决的情况，只要是提交常委会的议题，基本上都是一次开会就形成决议，决策时间较短。

2.规则适应型决策为主。高校党风廉政建设决策不是遵循理性计算的逻辑，而是采用特定规则的适应性逻辑。首先是政治服从。上级提出工作要求或出台规范制度时，高校通常会进行研究并贯彻落实；在不同上级部门同时就某件事项提出要求时，高校倾向于执行直接主管的指令；上级要求越是具体明确，学校决策备选方案就越少，在权衡落实上级要求和决策科学性方面会倾向于前者，以向上级传递清晰的政治态度信号。其次是保守原则。与教学科研不同，在落实上级关于党风廉政建设工作要求上，高校倾向于按照既不争当先进典型、也不作垫底的原则来决策，在不同决策备选方案中往往会选择折中方案。最后是平衡原则。一方面是和学校发展过程中类似情况的应对策略保持纵向平衡，另一方面是与同类高校之间保持横向平衡。特别是遇到决策影响重大、结果不确定性高的情况，高校首先会了解同层次、同地域高校的做法以资参考，尽量做到校际间采取相同力度、相同措施应对相似问题。

3.从宽与从严的尺度冲突。有关党风廉政建设工作的决策虽然在短时间内能够做出，但并不代表在决策过程中没有意见冲突。意见冲突的主要表现有：在执行上级一项制度时，是执行还是不执行、是立即执行还是逐步执行；对发现的问题是就事论事地进行纠正、还是举一反三，深挖细究似地全面查处；对涉及的责任人在批评教育、组织处理与党政纪处分之间的选择等等。不难看出，这种意见冲突说到底是决策者内心对高校管理从宽和从严的尺度冲突。

4.决策过程相对封闭。高校党风廉政建设工作决策者主要是校领导，和其他议题的决策一样，主要依靠职能部门负责提出决策议题、决策所需的基础信息、备选方案等方面的建议。[2]作为高校重要组成部分的学院等二级单位主要是执行学校的决策部署，很少能够参与到学校党风廉政建设工作决策过程中。校外的利益相关者（除高校主管部门以外）就更少参与或直接影响高校党风廉政建设工作决策。在决策所需信息获取方面，校内决策者主要依靠自身的经验和直觉判断，较少寻求更多知识和信息来支撑决策，比如寻求专家论证或者与教职工之间进行互动等。在遇到重大问题并且时间允许的前提下，有时候会开展校内外调研、向教职工征求意见，但参与程度较浅。当决策者与参与者就议题出现争议或分歧时，参与者的意见很容易被忽视，对决策结果产生不了实际影响。

二、高校党风廉政建设工作决策过程的形成机理

决策过程特征是环境因素、组织因素和决策专有因素共同影响的结果。[3]高校党风廉政建设工作决策现状正是高校决策者在组织环境复杂性、治理体系行政化和决策内容约束性共同影响下理性选择的结果。

（一）组织环境的复杂性

组织必须与所处环境交换资源才能得以生存发展。组织的各种行为举措受到所处环境的制约和塑造，在很大程度上反映了对所处环境的应对策略。[4]组织环境的复杂性主要从三个方面影响、塑造着高校党风廉政建设决策过程。

1.高校决策者注意力成为稀缺资源。高校的快速发展导致需要决策的问题不断涌现，为实现人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等多重目标，必须及时决策以应对不断变化的外部环境，这就加剧了决策层注意力的稀缺性，让决策者更加依赖稳定简化的决策规则。一方面，高校决策者根据紧迫性和重要性对决策议题进行排序，把关注点更多地集中于教学科研、社会服务、国际合作等业务工作，党风廉政建设工作在与其他工作“争夺”决策层注意力时明显处于劣势。另一方面，在对高校党风廉政建设工作认识不到位的情况下，决策者倾向于将党风廉政建设决策简单化以提高效率，比如“以会议落实会议”、“以文件落实文件”，而不是投入足够的时间和精力认真研究如何真正落实上级部署要求。

2.高校决策者存在急功近利的业绩心态。改革开放以来，随着经济社会的快速发展，高校决策者的政绩冲动变得愈发强烈。强烈的扩张心态和业绩导向促使高校决策层在获取各方资源、抢抓发展机遇等过程中形成只看结果、不问手段的实用主义价值观念。高校党建工作长期被认为“做与不做都一个样，不出成绩不影响职务晋升”，相对不受重视。同时，党风廉政建设工作自我约束、自我控制的规制特性和业绩至上的功利主义之间形成了内在冲突，高校决策者不愿自己束缚手脚，所以缺乏对党风廉政建设工作认真研究的内在动力。

3.高校决策者对横向学习模仿的依赖。首先，在外部环境影响下，我国高校在发展模式、管理体制等方面存在高度相似性，遇到的问题在高校间具有普遍性，高校间的相互学习模仿成为了运用组织外部智力、解决快速决策时信息不充分问题的有效途径。其次，高校的相似性让校内成员有了横向对比的标准。校内决策的管理部门和教职工通过横向比较其他高校的决策，尤其是采用管理的宽严程度、纠正问题的方式和力度等来评价校内决策，有的教职工通过强调学术组织特殊性或者学术自由等价值理念来质疑甚至否定严格管理、严格执纪的决策合理性，给学校管理层形成了内部压力。为了规避这种压力，高校之间在落实上级要求时相互学习模仿，保持着高校间的相对一致性。

（二）高校治理体系的行政化

1.政府管控下的“命令-服从”逻辑。长期以来，政府是高校主要的制度供给主体，通过强制性或诱致性方式提供大学的法律秩序、行为规范与规则。[5]高校内部管理的制度机制等深受政府行政模式的影响。上级要求的具体性和强制程度决定了高校决策的响应时间及其程度：要求越具体，高校决策效率越高，落实就越到位。反之，当高校落实上级有关党风廉政建设要求的结果与上级对高校的资源投入相关性较低、高校落实不力却不能得到及时纠正，高校的响应就会大打折扣。长期如此，为了解决外部复杂环境带来的决策注意力分配问题，高校会渐生出决策惰性：只有上级明确指示或者遇到难以回避的矛盾冲突时才进行必要决策。上级指令因“一刀切”不适应高校实际情况时，在决策时保持一定的选择性和变通性，成为高校消解上级指令负面影响的应对方法。

2.高校内部科层化管理造成行政权力占主导地位。当前，我国高校内部管理主要实行科层制，在这种体制下高校运作的根本价值信号是权力意志。[6]在决策方面实行的是党委领导下的校长负责制，高校党委常委会是核心决策机构，学校纪委接受学校党委和上级纪委的双重领导，协助党委抓好党风廉政建设和反腐败工作。高校内部权力架构决定了党委、纪委在决策过程中的影响力差异。按照相关议事规则和“三重一大”事项决策制度的规定，学校党委常委会上是“一人一票”的决策模式，但实际上党委书记掌握了等同于党委会的主要权力，党委书记个人的决策很可能会左右集体决策，这种状态下难以发挥集体决策的优势，难免由于个人的认知局限而带来不良结果。[7]学校纪委凭借对政策的理解把握、业务知识积累和相关信息获取等方面的认知优势具有专业影响力。纪委有监督同级党委的职责，但是在当前领导体制下，高校纪委工作人员的职务升迁等各种现实利益受制于学校，仅靠纪检干部思想觉悟等主观意志难以实现对决策过程长期有效的制约和监督。因此，当校党委和纪委对某项问题达成共识时，决策能够顺利完成；当校党委与纪委在某项问题上产生分歧时，学校党委尤其党委书记的意见就具有决定性作用，校纪委及其所代表的纪律和规矩不得不妥协。

3.教职工参与学校决策的障碍。首先是共治协商理念的缺失。长期以来，高校管理者把教职工视为管理对象，在制度建设过程中忽视了教职工诉求和偏好的差异性、多样性，重要制度的生成缺少高校利益相关者之间充分的互动博弈。在习惯性的管理层主导决策模式之下，教职工在学校内部决策中无法充分表达和保障个人诉求，在“局外人”心态的驱动下，表现出对学校制度的冷漠、不支持甚至反抗等消极态度。其次是教职工参与途径的制约。当前高校教职工主要通过教职工代表大会、学术（教授）委员会等正式组织形式来参与校院两级重要事项的决策，但是能够通过上述途径参与决策的教职工人数总体偏少，而且参与人员的产生不完全是教职工自主选择的结果，难以代表广大教职工建言献策。最后是教师在学术竞争压力下的主动漠视。高校作为学术组织，广大教师对教学科研等学术事务比较关心和熟悉，在日益激烈的学术竞争压力下，许多教师在学校开会的时间都很难得到保证，对党风廉政建设工作既不想也更没有时间和精力去了解并参与其中。

（三）高校党风廉政建设工作决策内容的约束性

高校党风廉政建设决策事关学校党的建设、招生、科研、财务、基建、组织人事、校办产业等领域，包括教育引导、制度规范、监督检查和纠错惩处等工作，关键是通过建立和执行管理制度以规范校内人员的履职行为，实质是对人的利益调整和行为约束。决策内容的约束性与高校内部人员的个人利益之间形成了难以消除的矛盾，从而影响着决策行为。

1.高校决策者存在着潜在利益冲突。高校领导既是决策者，也是被约束者；“双肩挑”领导既是管理者，又是专业教师。他们并非机械执行上级命令的抽象“组织人”，而是带有各自想法、情感、利益的社会人，必然会把自己的认知、思想、利益带入决策过程。当高校内部管理规范对外部资源获取和决策者个人利益没有直接影响，有时甚至是负相关时，高校领导者既缺乏主动决策的积极性，也难以保持客观中立，不会单纯从促进学校管理的角度做出决策。在权衡上级的态度和问题的严重性之后，有选择性地、有限地执行上级要求，具体表现为对上级倡导性的意见精神拖延执行，或者倾向于把问题作为个案处置，而不是推而广之进行全面纠正。据中央巡视组巡视高校反馈，上级着力推动的“三重一大”集体决策、规范“三公经费”使用、禁止滥发津贴补贴、规范高校科研经费使用等工作，在很多高校并没有得到全面落实。

2.教职工存在着心理抵触。从实际来看，近年来上级有关党风廉政建设工作的要求以限制性和惩罚性措施为主，缺少与之配套的激励性制度安排，教职工本身缺乏主观认同。面对旨在约束和管制教师职务行为的决策设想，普通教职工从个人利益出发表示不满或者反对，无形中增加了决策阻力。因此，高校管理层在党风廉政建设工作决策时有时会有意识地避免教职工的参与，以提高决策效率。同时，部分高校教职工在与社会联系交往过程中，社会上的不良风气让他们淡忘了自己的教师角色，在从众心理的驱动下，强调个人利益之上，把严格内部管理视为不合时宜的举动。

三、优化高校党风廉政建设工作决策过程的关键路径

上文分析表明，高校党风廉政建设工作决策的现状不能简单地归咎于个人认知和能力，而是外部环境、权力配置、个人利益等诸多因素影响的结果。完善我国高校党风廉政建设工作决策，应当着眼于提升高校内部治理能力这个根本，加强政府和高校的内外联动，从组织、技术和制度等多方面入手，使之为办好中国特色社会主义大学保驾护航。

1.完善高校治理体系。卡耐基高等教育委员会定义治理“是大学决策的结构和过程，而区别于行政和管理”。当前高校党风廉政建设工作决策存在的问题，很大程度上是大学治理体系不完善的结构性问题。首先，要完善高校领导者选拔标准，逐步减少“双肩挑”校领导的配备，减少管理者和教师双重身份带来的利益冲突，并强化对校领导履职情况的考核，保证校领导履行管理职责的时间和精力投入。其次，要健全高校内部集体决策机制。现代大学决策的核心任务是制度建设。在多样化、高速变迁的知识社会中，现代大学制度建设问题的复杂性大大超过以前的任何时代[8]，要让利益相关者以适当方式参与到议程设立、决策形成、决策执行、决策评价与反馈等各环节，增强大学内部决策的合法性和可执行性。同时，上级主管部门应当建立高校重大决策的合规性审查机制，对高校决策是否符合制定的议事规则和决策程序、决策事项是否侵害国家利益等进行评估检查，防止形成内部人利益至上的错误决策导向。

2.加快建立基于数据的决策模式。信息时代的大学决策模式已由英雄顶层决策模式和群众创新决策模式转变为以数据为基础的决策模式。[9]高校党风廉政建设工作决策内嵌于高校决策机制之中。首先，政府要加快整合构建高等教育数据库系统，消除政府部门间的数字鸿沟，加大对大众媒体和网络平台信息的数据挖掘，动态掌握各高校的实际情况和社会舆论意见，为监管高校提供数据支撑，增强政策制度的科学性和可执行性。其次，高校应当加快推进内部管理信息化建设，一方面，建立覆盖高校所有业务统一的数据仓库，将学校资源、资金流动和内部人员履职行为等全面在线化、数据化、公开化。另一方面，完善网络平台，让社会大众、校内教职工能够随时表达诉求、发表意见、评价学校工作。最后，要加快建设具有数据挖掘分析能力的专业决策咨询队伍，运用大数据技术收集、整理、分析和展示内部管理动态，专司评估新政策制度的执行效果，以全面、客观、多维的数据分析所得的信息替代理想决策所依赖的决策者的自我认知经验。

3.强化党风廉政建设工作绩效考核。高校党风廉政建设工作成效直接影响着内部工作人员尽职履责、资源配置效率、风险控制能力、校园风气等，反映了高校的内部治理能力和状态。随着政府对高校从微观管理向宏观监管的转变，政府应当将各种资源投入与高校内部治理水平相挂钩。对于内部管理规范、风险控制能力强、资源配置高效安全、校园风清气正的学校，要在经费划拨、政策支持等方面加以倾斜，实施激励。要强化对高校落实党风廉政建设责任不力情况的追责问责。大学治理的实质是多元相关利益者的权力博弈，有弹性与张力的大学外部治理权力结构与大学内部治理结构是大学治理权力博弈的理想格局。[10]高校内部治理如果离开了外部监管，很难坚持国家利益至上并具有持续充足的自我约束动力。教育部等主管部门应当严格落实《中国共产党问责条例》，严肃问责党风廉政建设工作不力的高校领导干部，增强干部责任意识，推动其结合实际主动决策、科学决策，切实抓好学校党风廉政建设工作。

高校党风廉政建设工作决策过程直接影响制约着决策质量。完善高校党风廉政建设工作决策，提升党风廉政建设决策质量，必须从党风廉政建设工作决策是高校内外多种因素交互影响的结果这一前提出发，主管部门和高校各负其责、共同努力，从外部环境塑造、信息技术使用和激励约束制度机制等方面采取相互配套、相互衔接的有力措施，以党风廉政建设工作科学决策来真正落实全面从严治党要求，持续提升中国特色社会主义大学治理水平。

[1]俞祺.论高等学校决策机制的改革与完善——基于协商民主视角的分析[J].浙江社会科学，2010（9）：118-123.

[2]荀振芳.大学组织领导决策制度的实证考察与问题探析[J].中国高教研究，2015（8）：32-38.

[3]Nandini Rajagopalan，Abdul M A Rasheed，Deepak K Datta，et al.战略决策过程：批判性回顾与未来研究展望[J].管理世界，2012（1）：157-169.

[4]周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究，2008（6）：1-21.

[5]陈梦迁，黄明东.治理框架下现代大学制度决策的逻辑与模式建构[J].现代大学教育，2013（4）：21-27.

[6]王新华，邸婧.“去行政化”条件下高校内部公共决策机制的重构[J].理论探讨，2010（6）：141-144.

[7]徐琪，姜华.大学内部权力结构和决策角色研究——基于社会网络分析的视角[J].清华大学教育研究，2016（1）：55-62.

[8]魏进平，刘志强，何小丰.教师参与大学决策的积极意义和激励措施[J].国家教育行政学院学报，2008（5）：46-50.

[9]张俊超.大数据时代的院校研究与大学管理[J].高等工程教育研究，2014（1）：128-135.

[10]余利川，段鑫星.外控与内控：大学治理权力博弈逻辑、困境及转向[J].江苏高教，2017（4）：35-38.

Path to Improvement of the Decision-Making Process of the Party’s Anti-Corruption Disciplines in China’s Universities

LIU Yao,ZHANG Wanhai(Commission for Discipline Inspection and Supervision,China University of Mining and Technology,Xuzhou 221116,Jiangsu,China)
Abstract:Scientific decision-making is the ultimate guarantee for the effectiveness of the construction of Party mood and in-

tegrity in universities.Basic characteristics in the process of decision-making are found in the concentrated influences of decisions,decisions complying to regulations occupying the key position,conflicts in tolerance and seriousness,and the enclosed processes.These are results of rational consideration of decision-makers in the complicated organizational environment,the administrative tendency of managing mechanisms,and the restrictions of what is contained in the construction of Party mood and integrity.An immediately-made and improved managing mechanism,a decision-making mode based on big data,and an assessing system for the achievements in Party mood and integrity make up the path to an improved decision-making process in improving Party mood and integrity.

universities;construction of Party mood and integrity;decision-making process

G641

A

1674-9170（2017）04-0076-06

2017-06-09

刘尧（1981-），男，湖南邵阳人，中国矿业大学纪委监察处副处长，管理学院博士研究生；张万海（1964-），男，江苏泰兴人，中国矿业大学纪委副书记，监察处处长，副教授。

江苏省高校哲学社会科学研究项目（2014SJA027）；中国矿业大学党建和思想政治教育专项研究项目（2015YBB07）

责任编校 陈 瑶