开发性银行贷款建设国家储备林的实践与探索*
——以广西利用国家开发银行贷款建设国家储备林基地为例

2017-03-11 11:23:44余东威
林业经济问题 2017年2期
关键词:借款人抵押林木

余东威

(广西壮族自治区林业厅 速丰站,南宁 530028)

开发性银行贷款建设国家储备林的实践与探索*
——以广西利用国家开发银行贷款建设国家储备林基地为例

余东威

(广西壮族自治区林业厅 速丰站,南宁 530028)

介绍了广西利用国家开发银行贷款建设国家储备林基地一期项目的情况;系统地阐述了一期项目的融资模式、风险控制、运营管理等制度建设;指出项目存在的问题,如管理难度日益加大,融资担保结构略显单一;并对一期项目改进和二期项目开展提出了加强探索创新多种融资模式、大力加强林业资源流转体系建设、利用高新科技提升项目管理水平等意见。

国家储备林;国家开发银行;林业贷款;林权抵押

至2013年,中国已成为全球第一大木材进口国和第二大木材消耗国[1]。内在的林业资源结构性短缺和天然林禁伐、外在的国际木材贸易限制和全球气候变化合作等因素促使中国走自主自给、储备利用兼济、保障木材安全的国家储备林道路逐渐成为共识。但是,林业固有的周期长、投资多、风险大、变现差等特性造成林业融资难、融资贵、融资短的发展困境[2]。作为国家储备林建设重点的广西,4年累计3.79亿元的中央投资和16万hm2的完成规模与规划384亿元的总投资和187.16万hm2的建设任务相距甚远,单纯依靠财政投资和自筹资金难以为继。国家储备林现有研究大多是针对国内木材现状、储备林建设的必要性、国家储备林划定与管理、建设模式、政策制度等进行的[3-9],也有学者指出必须依靠金融市场发展和金融工具创新大力提高林业资金运行效率[10],包括通过PPP模式进行有效探索[11],但对于如何市场运作、管控风险鲜有研究。2015年广西历时1年成功落地实施利用国家开发银行贷款建设国家储备林基地一期项目,成为额度最大、效率最高的广西林业贷款项目和全国首个国家储备林贷款成功案例,相关实践和探索为开发性、政策性金融进入国家储备林等林业领域,推进林业供给侧结构性改革和融资模式创新提供借鉴。

1 项目由来与进展

国家储备林是纳入基地规划,通过集约人工林栽培、现有林改培和森林抚育及补植补造等经营措施,优化林分结构,促进林木生长,增加森林蓄积,高标准、高质量建设的活立木资源,是全面保护天然林、精准提升森林质量、应对木材危机、维护木材安全的重要抓手。2015年中央一号文件和《生态文明体制改革总体方案》均提出“建立国家用材林储备制度”。依据国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),国家林业局加快推进国家储备林基地“创新融资方式、拓宽融资渠道”,选定林业大省广西作为试点,通过政策支持与机制创新,努力打造国家储备林投融资机制创新、林业生态扶贫开发攻坚的示范样本。

项目于2015年开始启动,项目组首先修编了广西国家储备林基地建设规划并得到备案,为广西国家储备林建设框定了范围;其次考察和选定融资平台与融资模式,编制了一期项目可行性研究报告并获得评审和备案,对一期项目进行总体预评估,确定了项目的可行性;之后项目组对项目风险准备金、项目资本金、森林保险全覆盖等问题研究详尽解决方案;最终项目获得国家开发银行评贷通过并授信一期项目100亿元,于12月中旬签订三方协议。截止2016年11月,一期项目使用信贷资金逾40.20亿元。

2 项目融资结构

2.1 融资模式及结构

国家开发银行国家储备林基地贷款本着“风险可控、循序推进”的原则,一期项目首先在省级国有林场和国有企业实施。融资结构为不低于20%的项目资本金和不高于80%的银行贷款组成;项目资本金含国家配套支持的中央财政营造林补助资金,约占总投资的5.3%,其余业主自筹;银行根据可行性研究报告和树种结构确定贷款期限为27年,宽限期8年(宽限期内每季度只付息不还本),利率为央行公布的五年以上期人民币贷款基准利率。

一期项目实行“统贷统(自)还、谁用谁还、抵押担保、契约管理、检查验收”的建设投资模式,由广西人民政府指定广西林业集团有限公司作为借款主体(即融资平台)向国家开发银行统一借款还款,各国有林场作为共同借款人和贷款资金实际使用人,联同广西林业集团有限公司向国家开发银行借贷。操作层面上,广西林业集团在国家开发银行广西分行开立贷款账户、结算账户和风险准备金专户,用于发放贷款、办理结算、回收贷款本息和存放风险准备金,各区直林场开立结算账户用于办理结算。各借款人贷款申请材料经国家开发银行广西分行、广西林业集团、广西林业厅等审核,确定项目资本金到位、风险准备金足额缴纳(放至风险准备金专户)、抵押物价值足额、林木保险购买全覆盖的情况下签订借款合同。项目运行中,银行根据借款人的合理资金需求或凭证,将资金转入广西林业集团贷款账户后,当天划转至借款人结算账户。

2.2 担保结构

项目贷款主要采用担保抵押方式,鉴于用款人以营造林为主业,抵押资产主要以其合法拥有的可抵押的纳入广西国家储备林基地建设项目的林地使用权、林木所有权和林木使用权为主,当项目林权抵押价值不足时,可用房屋不动产、土地等其他合法有效抵押物予以补足。针对林木生长增值或砍伐消亡的特点,定期评估林木资产价值,动态调整抵押物担保范围。

3 项目风控及管理

3.1 风险管控

3.1.1 风险准备金

广西林业集团在国家开发银行设立风险准备金专户,建设期内风险准备金专户余额不低于累计贷款发放额的6%,各借款人取款时应于当日存入提款金额6%的风险准备金至专户。还款期内,借款人不能按时偿还当期本息,则从风险准备金专户中扣收当期本息,在扣收本息后30天内,借款人应对风险准备金予以补足,专户金额可随项目贷款余额的降低而相应降低。区直国有林场可从编入部门预算的经营收入中统筹安排资金用于项目的风险准备金。

3.1.2 林权抵押

借款人以其合法拥有的林地林木等资产进行抵押,由银行指定的专业评估机构根据现有林木生长量及市场价格评估,区直林场场内国有林地林木林权证明需经林业厅、场外林地林木需经当地市县林业主管部门核实后出具抵押意见并完成抵押。抵押期间,林地林木处于监管状态,不得随意采伐,不得重复抵押。

3.1.3 林木保险全覆盖

借款人需将纳入项目范围的林木资源购买足额林业政策性综合保险及商业保险,确保在贷款期限内,保险投保额能覆盖贷款余额,且指定贷款银行为保险第一受益人。项目基本实现林业政策性综合保险全覆盖,不足部分由借款人通过“组团保险”购买足额商业综合险。

3.1.4 林木采伐管理及交易

项目实施的林地林木及所抵押的林地林木资产,未经抵押人同意,不得发放采伐许可证,不得办理林地林木权属转让及变更手续。项目涉及的木材销售将统筹在指定的电子交易平台执行,并在指定银行开立交易托管账户,借款人配合银行对项目销售账户及现金流进行监控。

3.2 项目管理

项目实行资金安全与项目监管并重、资金拨付与项目任务匹配原则。资金以银行管理为主、融资平台监督为辅,重点监管资金安全;项目建设以林业主管部门为主、融资平台协助为辅,重点确保建设任务如期完成。贷款发放进度基于可行性研究报告并根据实际情况动态调整,前期暂不突破树种结构比例、总建设任务、总建设投资和贷款总额。

项目管理大致实行事前项目申报、核实,计划下达,事中设计施工、报账,进度控制,事后项目核查、验收,接受督查的模式,具体操作如下:⑴借款人按照可行性研究报告和实际情况每年9月底前提报下一年度项目建设计划,开展抵押物资产评估;融资平台对申报材料及抵押资产进行核查,林业主管部门依据可行性研究报告对树种结构和资金总额进行调控,然后协商银行并下达下一年度项目建设计划。⑵手续齐备审核无误后,借款人与银行签订合同;借款人编制作业设计并组织实施营造林活动;同时按照资金需求上报资金申请或提供凭证报账,银行审核并及时拨付资金。⑶年度建设任务完成后,融资平台与林业主管部门共同对借款人营造林成果进行核查验收,对资金使用情况进行监督检查。

4 存在的问题

4.1 项目管理难度日益加大

一期项目建设规模50万hm2,抵押物预计在20万hm2。项目初期需对抵押物进行核实、后期需对实施林地进行核查,平时则需对抵押物及实施林地实时监控。一期项目抵押物多为短周期树种,生长迅速,面临着生长增值、2~3年后采伐消亡需动态调整和需重新抵押等问题,未来抵押物动态调整或置换将日益普遍。项目管理涉及林业主管部门、银行、融资平台、用款人等多方机构,项目建设涉及计划提报、抵押物核实、作业设计编制、提款报账、项目核查、采伐管理、平台销售等多个监控环节,单纯依靠传统人工手段难以为继。同时,专注于全过程控制也将耗费大量人力物力,造成共同监管相对不足、操作效率相对较低的局面。

4.2 融资担保结构略显单一

一期项目担保方式主要为林权证载明的林木抵押担保,林地因价值不高和处置不便等基本没有评估价值,质押担保和信用担保尚未尝试,诸如应收款项质押、第三方保证担保等使用不足。南方集体林区林地经营权转让的租地合同较为普遍,但因集体林权改革时期存在的遗留问题造成部分林地尚未取得林权证,给林场场外租地林权抵押带来困难。

5 展望及建议

利用国家开发银行贷款建设国家储备林基地是经济新常态下培育优质森林资源的重要举措,发展生态经济、促进农民增收的重要途径,解决林业生态建设投入的有效手段,对于提升木材供给能力、保障国家木材安全有着重要意义。创新的林业投融资机制,健全的风险管控措施,高效的项目管理流程,通畅的林权流转体系,才能真正使“绿色银行”源源流动,生生不息。

5.1 加强探索创新多种融资模式

一期项目只在区直单位实施,风险较小,二期项目将拓宽到面上更多造林大户(公司)及林农,如何实现广覆盖与降风险之间的平衡将成为不小挑战。建议项目后期实施中,充分利用政府及企业协会的多重增信,大力推进信用担保、质押担保等多种结合,适度发展利用政府或社会资金建立林业基金、林业担保机构,合理借鉴世界银行造林项目“预付制与报账制”相结合和优化的制度设计,精简项目流程,使项目运行更加高效、安全、快捷。

5.2 大力加强林业资源流转体系建设

利用国家开发银行贷款建设国家储备林基地项目建设涉及林业资源调查、林地林木资产评估、林权抵押、林木收储、林权流转等多个方面,存在林地林木资产评估尚不健全、林权抵押及登记不规范、林木流转及收储不完善等问题。建议培养和规范林业资源调查和评估专业人才队伍、健全林权抵押与登记操作细则、搭建并充分发挥林权交易中心平台作用,让林木资源真正流动起来。同时利用市场主导、政府引导的方法,大力依靠林地林木收储中心实现对国家储备林基地中大径材和珍稀树种的动态收储,打通国家储备林制度构建的最后“一公里”。

5.3 利用高新科技提升项目管理水平

林业发展依然较为落后,管理手段较为粗放。建议利用信息化手段构建国家储备林基地信息管理共享系统,涵盖项目申报、提款报账、资金使用、任务核查等全过程信息化管理,利用卫星遥感影像、无人机等强化抵押物及实施林地监管,利用先进模型构建抵押物动态调整及过渡的机制设计,充分利用国家储备林基地项目等营造林大工程,带动林业机械种植与采伐、林木电子商务交易等产业发展,促使林业进一步科学分工。

[1]王宏.新型木材安全观的构建与应用[J].国家林业局管理干部学院学报,2015(1):11-14.

[2]张慧敏.我国商品林投融资渠道的构建[D].南京:南京林业大学,2008:8-9.

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[6]周榆,曾宪玮.国家储备林划定与经营管理探讨:安福县国家储备林项目建设经验探讨[J].南方林业科学,2015(1):43-46.

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10.16832/j.cnki.1005-9709.2017.02.005

2016-11-25

余东威(1986-),男,河南平顶山人,工程师,硕士,从事速丰林、国家储备林管理方面的研究,(电话)0771-6783756,(E-mail)dongwei_yu_toyoumm@163.com。

F326.23

A

1005-9709(2017)02-0024-04

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