张居正考成法及启示

王计永 冯晨迪 梁志霞

（邢台学院教师教育学院邢台054001）

张居正考成法及启示

王计永 冯晨迪 梁志霞

（邢台学院教师教育学院邢台054001）

中国历代封建王朝统治者都比较重视对官吏的考核，并且都建立过一套比较完整的考课制度。在明王朝统治中后期，考核官吏的制度混乱不堪、大多流于形式，整个官僚机构日趋腐朽瘫痪。被后人誉为“救时宰相”的张居正总结先贤智囊们的政治经验，继承和发展前代的考课制度，提出了具有自己独到见解的官吏考察制度——考成法。通过对张居正考成法的研究和解读，我们可以从中获得关于完善官员绩效考核的法规及廉政建设方面的启示。

张居正考成法主要内容历史启示

K248

A

2017-05-26

万历元年（1573）张居正升任内阁首辅。在当时乌烟瘴气的官场中，考课制度流于形式、空有其名。张居正亲历“病入膏肓”的明代官场后，他从维护明王朝统治的大局出发，于万历元年至万历十年（1573—1582），亲自策划并主持了一场“欲新天下之耳目，一天下之心志”的改革。矢志改革十年，成效显著，使大明王朝焕发了短暂的生机，出现了一时的繁荣景象。张居正所独创的考成法，既是他推行一系列改革的起点，同时也掀起了其他方面的一系列改革。

一、考成法的渊源背景

明代万历年间，内阁首辅张居正颁布的考成法在明朝历史上占有重要地位，同时它也是中国历代封建王朝吏治改革史中一颗璀璨耀眼的星辰。考成法的提出和实施既有深远的历史渊源，也与当时风雨飘摇的统治密不可分。

1.考成法的历史渊源。官员管理工作中重要的一个环节就是“政绩考核”，即考察官员在任期间政绩和功过的一项制度，在古时称为“考课”。自尧舜时就有考核制度，此时的考核方式相对而言非常简单，但却可以视为考课制度的源头。

夏朝的考核主要用“三宅”之法。商朝时又提出“三俊”。不管是“三宅”还是“三俊”，皆是针对诸侯的政治才能的考察。西周时，在考察诸侯业绩的基础上又增加品德的考察。夏商周三代考核方法和评价标准比较片面化，而且尚未设置专司考核的职官，也未产生专门的考核机构，所以只能认为是考核制度的萌芽时期。

春秋战国时期可以看作是考课制度的形成阶段。随着生产力的发展，诸侯国的国君在政治上对属国官吏的考核也要相应作出调整。尤其是战国时期，“上计”制度成为各国普遍采用的考课制度。先秦时期已经开始设立专司考核的官员，并且考核对象面向全体官员，这是一大进步。

考核制度自秦汉时开始确立。秦朝颁布了专门考核职官的法令《为吏之道》，从道德方面提出“五善”，严惩“五失”。在政绩考核方面，基本沿用战国时期的“上计”制度并加以具体化。汉朝在秦制的基础上加以改进，使考课更加严谨。值得称道的是，两汉的考课理论也较先秦时有重大进步。

隋唐、宋元四个朝代是考课制度的发展和完善阶段。隋朝“昙花一现”，所以在考课制度上几乎没有什么大的建树。到了唐代，不仅设立“考功司”，而且以立法的形式规定考课内容。宋元将考课制度进一步加以完善，但是宋代重官员的资历、元代奉行民族歧视政策，使得“考课”在运行的过程中徒有形式，未见其效。

有官必有“考”，考课制度经历了几千年的发展过程已成为一项古老的政治制度。所以，考成法既沿袭过去朝代的考课制度，又在力避以往考课制度弊端的基础上加以创新。

2.考成法的时代背景。明代统治者对考课制度的制定和改进也一直未松懈过。明太祖针对京官和地方十三省长官制定了不同周期、不同形式的考核制度。明孝宗进一步完善并规定了明确的考核时段：京官（这里的京官分别指北京和南京的官员）每六年考察一次，由吏部和都察院官员主持，称为“京察”；地方官每三年考察一次，由中央派出吏部官员主持，称为“大计”[1]79。

但是自正德朝以来，皇帝大多骄奢淫逸，重用奸臣，信任宦官，荒废政事。统治者对政局难以掌控，致使吏治颓废。多数官员空谈误国，对中央的政令无法有效执行。持不同政见的派别林立，他们利用考课制度作为排斥异己、争权夺利的政治工具。亲历这样的社会情状，张居正带着强烈的危机意识从维护明王朝利益的角度出发，踏上艰苦卓绝的改革之路。

3.考成法的出台。隆庆二年（1568）八月，张居正向明穆宗上了一本《陈六事疏》，在这个奏章中系统地阐述了他的六项改革主张：“第一、禁绝空言，务求实效；第二、整肃纲纪，有法必依；第三、令行禁止，提高效率；第四、严明考课，拔擢人才；第五、轻徭薄赋，体恤民生；第六、训练军队，巩卫边防”①。这六条切中时事要害的建言为考核官员提供了有效而切合实际的准则。可以说，《陈六事疏》实为考成法的理论雏形。

其实，张居正在隆庆元年（1567）整饬边防和隆庆六年（1572）纂修实录时，就将考成法中“立限考成”“以事责人”的理念应用到二者中。初具实践经验与理论雏形的张居正，在他接任首辅后，向万历皇帝呈奏《请稽查章奏随事考成以修实政疏》[2]38卷9-10。万历皇帝立即批准了张居正所请。换言之，这本奏疏标志着考成法的正式出台。

二、考成法的内容和实施

考成法中的“考”是考核的意思，“成”是指官员办事的实际效率和业绩。整体来解读，考成法就是根据万历朝中央和地方各级官员是否将政令落实、是否按时完成政务而进行的奖惩的法律制度。该法可圈可点之处在于既明示官员具体的办事程序，又有严格可依的考核标准。

1.考成法的主要内容。在《请稽查章奏随事考成以修实政疏》的一千二百余言中讲明了考成法的内容，可以概括为以下几点：首先，六部和都察院把所属官员应办的工作按照紧急和重要两个不同程度进行划分，确定完成的先后顺序和具体的时间。之后，将拟定的工作计划以及官员的完成情况分别登记在三本账簿上，一本由六部和都察院留作底册，另一本送六科，最后一本呈交内阁。其次，六部和都察院按账簿登记，逐月检查官员承办的事情，每完成一件就划去一件。如果遇到未按时完成而且积压时间很久的工作，即刻禀报给六科，由六科转奏给内阁或皇帝，责令该部、院再商定期限完成；六科亦可根据账簿登记的考评内容，要求六部隔半年汇报一次执行情况；最后内阁同样按照账簿登记的结果，对六科的稽查工作进行核对。最后，官员的黜陟奖罚都与他的办事效率和完成工作的实际结果挂钩[3]134。

考成法规定了层层严格的监督体系，它的推行和贯彻使官员办理政务更有效率、执行指令更加程序化。责任明确、赏罚严明的效力也大大提高了考成法的威信。

2.考成法的推行实施。考成法颁布后，兵部尚书谭纶便率先稽查兵部积压未办的公案，订立期限。并按考成法的执行程序，置账簿三本，一本留作本部的底册，一本送兵科，一本呈送内阁，以备稽查和注销。在兵部的积极带动下，考成法很快推广开来。然而，这只是开端，考成法在推行落实的过程中又要牵涉其他诸多问题，因而必须将其他改革与考成法结合起来才能更见其“立限考成”、“以事责人”、信赏必罚的效力。

（1）内阁集权，削弱宦官。明朝自设内阁以来，其成员均由六部长官兼任，久而久之，内阁对六部拥有了行政领导权，但监察权还归属都察院和六科[4]16。正德年间宦官刘瑾专权时，在《大明会典》中擅自添加了几条律令，使得司礼监对六科呈报的奏章有稽查的权力。由于六科对六部有监察权，六部又对下属地方官员拥有领导权。司礼监通过控制六科达到掌握六部以及下属地方官员的监察权的目的。

张居正着手改革考课制度时，就必然要从司礼监手中收回监察权。张居正采取调和、妥协和实用主义策略拉拢司礼监掌印太监冯保，赢得他对考成法的支持[4]19。考成法在运行过程中，六部和都察院来考核地方长官，六科监督六部，六科又对内阁负责，如此就形成以内阁为领导核心的整个明朝政府机构。因此，张居正实行考成法的真实意图在于最大限度地实现内阁集权。

（2）官员考核，重在理财。明世宗中后期，宫中大兴土木，耗银百万；沿海抗倭，北筑长城，军费开支甚巨，加之自然灾害，出现了“权贵富豪有数亩良田而不纳税，贫民因缴纳不起田赋而弃田卖地、背井离乡”②的现象。每当王朝财政入不敷出时，历来的做法就是官府向底层农民巧立税名强行征敛，却不敢向豪强大户、皇亲国戚督缴税款。但张居正没有为难底层百姓，而是向富豪权贵追缴拖欠国库的税赋。张居正以按时保量征收税款作为考核内容，促使地方官员千方百计向豪强大户追缴拖欠的赋税。那些追缴欠税达不到九成的官员最终受到了贬职或撤职的惩戒。

考成法运用行政力量和监察手段促使官吏严格执法，逐步做到当年赋税当年收清，征收对象无论百姓还是豪强权贵皆一视同仁。张居正苦心经营三年，迅速扭转了明朝财政窘迫的困境，真正实现“民不加赋而国用饶”的理想。

（3）整顿驿站，肃清贪腐。明太祖时期就制定了严格的关于驿站使用的条令：凡是因军国大事出差的官员才可使用驿站，其他官员包括其亲属并无权借住驿站。到了明朝中后期，多数官员对此条令置若罔闻，经常公器私用。在张居正主政期间，这一问题才得以解决，避免了中央条令成为一纸空文。

考成法值得称道之处，就是所有被规定为必须执行的政令一定要贯彻到底。万历三年，张居正提出对驿站的整顿措施。地方官员闻令禁止，再不敢我行我素。同时，张居正也以身作则，禁绝家人私用驿站[5]261。

三、考成法实施后的成效

考成法是以文武官员为考核对象，在行政体制与管理体制范围内进行改革。对照考成法这面行之有效的历史“镜子”，今天可以从中找到一些有价值的经验。

1.考成法取得的成效。考成法是张居正挽救危局的锐利武器。张居正政治改革所取得的实质性成效，恰恰也是从考成法里体现的。总结起来有以下几方面显著成效。

（1）提效率，任贤能，整吏治。考成法对中央及地方等具体行政部门实行随事可考、事事责成的监察制度。每逢考核地方官的“大计”之年便将政绩突出、秉公办事的官员列为上考；将无所作为、滥用权力的官员列为下考或进行裁撤。同时，张居正不拘出身和资历，以才能为圭臬，将献身改革、具有实干精神的官员委以重任，打破了明代论资排辈的陋习。考成法的推行给原本“纪纲不肃，法度不行”的官场吹进一股实干之风，极大地提高了行政效率，

（2）盈国库，抑权贵，减民负。田赋是明朝财政的重要支柱，唯有田赋按时足额征收，才会保证其他开支不会捉襟见肘。张居正凭借考成法，以征收钱谷作为地方官员考绩标准，在民不加赋税的前提下，向权贵开源，既打击了权贵富豪拒不纳税的违法行为，又充盈了国库，这不失为缓和社会矛盾的有效手段。

（3）止奢靡，省官费，杜贪腐。考成法在节流方面也发挥了很大作用。从嘉靖中后期到万历执政初期，国家财政经常是入不敷出。张居正所历三朝，深知财政流失的原委。这与皇室贵族挥霍用度、贪官擅将公款挪作他用有着密切关系。考成法以严密的监察体系和无法撼动的权威性让皇室宗亲缩减生活开支、禁绝官员挪用公款的命令落到实处，自上而下的奢靡、贪腐的风气一下子得到遏制。

2.考成法的历史启示。不难看出，考成法的实施仿佛给万历初期的政治注射一针强心剂，明朝官场焕然一新。值得我们今人自豪的是，改革开放三十多年来，我国的政治建设已经取得了重大进步。不可否认，我们的行政体制和管理体制方面多少还存在不尽如人意之处。以史为鉴，当代的政治家们又能从考成法中获取哪些有益的启示呢？有三方面是值得我们关注的。

（1）注重实绩，反对形式。当一个封建王朝承平日久后总是会滋长出只重形式不重实效的浮夸风气，政令往往成为官样文章。考成法正是针对这一弊病而采取的对策，通过“月有考、岁有稽”的方法促使官员们奏令唯谨，极大地提高了政府的办事效率。这对我们今天也是很好的借鉴。当前我国政治制度改革的一个重要方面就是加强官员绩效考核制度建设。虽然每个部门已经制定了相关的考核内容、运行程序以及评价标准等，但是某些规章仍是不够完善。因此，立法部门要在原有考核法规的基础上加以细致化，使其做到考核内容可控制化，运行程序可操作化，评价标准彰明较著、有法可依。

（2）加强监察，完善机制。考成法的体系是这样构架的，六部考核地方长官，六科监督六部，六科又对内阁负责。其体系中令人拍案叫绝之处在于利用六科监察六部。六科的官员品阶都很低，然而他们却有监督甚至弹劾高官的权力。除设六科之外，中央还设都察院作为专门的监察机构，这与我们今天所提倡的司法与监察不受政治干涉的原则相契合。不过，在当今的考核程序中仍有事与愿违的情况。比如，执行考核的官员基本上是该部门的领导而非专门的考核部门，该部门之外的机构监督、群众监督并没有相应地建立起来，整个考核过程就是“关起门”来操作，倘若出现行贿受贿现象，也无法做到及时检举揭发。考成法值得今人学习的一点就是，要构建一套严密、完整、独特的监察机制，保证考核程序在“阳光”下运行。

（3）继承传统，推陈出新。张居正推行的考成法取得了卓著的成效，然而中国历史上的众多改革却逃不过失败的悲剧命运。截然不同的结果与政治家们的改革策略有着密切的关系。北宋王安石一味推翻祖宗之法、忽略众人心声，致使改革变得冒进，自己最终也成为众矢之的。与王安石不同，张居正在遵从祖制的基础上结合特定的时代背景，创造性地开出诊治官场弊病的“良方”——考成法，既为自己的改革营造良好的舆论，又大大减少了来自保守派的阻力。

不可否认，考成法确实存在一定的时代局限性，但是它所取得的成效也不容后人忽视和抹杀。正视历史，审视当今，通过对张居正考成法的研究和解读，我们可以从中获得关于完善当前官员绩效考核的法规以及加强廉政建设方面的启示。中国博大精深的政治文明值得后人继承，古代智囊的优秀理念应当被今人学习和借鉴。

[1] 柳海松.明代官吏考课制度的建立与演变[J].社会科学辑刊，1990（2）:77-82.

[2] 张居正.张太岳集[M].上海:上海古籍出版社，1984.

[3] 王娟娟.张居正考成法探析[J].山东省农业管理干部学院学报，2010，27（3）:134-136.

[4] 汪成玉.谈张居正改革的原因、成效及启示：以“考成法”为视角[J].荆楚学刊，2015，16（3）:15-20.

[5] 王波.中华名人百传之十大宰相[M].喀什:喀什维吾尔出版社，2004.

注释

①《陈六事疏》的原文见《张文忠公全集》奏疏一。

②见《明史纪事本末》卷六十一《江陵柄政》记载“豪民有田不赋，贫民曲输为累，民穷逃亡，故额顿减”。

王计永，邢台学院教授，研究方向为中国历史、民生建设。