基于公共产品属性的民办学校分类管理研究

摘 要 论文将民办学校分类管理与教育产品属性相结合，依据公共产品理论，对不同阶段各类民办教育的产品属性进行识别。并在各阶段民办教育产品属性明晰的基础上，分析和总结国外民办教育分类管理的经验，并结合我国民办教育的发展实际，提出我国民办学校分类管理的思路及对策。

关键词 公共产品 民办教育 分类管理

一、引言

改革开放以来，我国民办教育发展迅速，民办学校已经从非学历、非正规教育发展到各级各类的学历教育，并呈现出稳定增长的势头。截至2015年，全国共有各类民办学校（教育机构）16.27万所，招生人数达到1636.68万人，各类教育在校生达4570.42万人。①随着我国民办教育规模的迅速扩张，现行的民办教育法律体制不健全、管理结构混乱等问题日益突出，且已经成为制约民办教育健康发展的主要问题。从国外经验来看，民办教育分类管理是一种势在必行的大趋势；但从我国具体的国情来看，是否要对营利性学校和非营利性学校实行分类管理，以及如何进行分类管理，尚未有一个明确的总体思路和制度框架。民办教育分类管理实质上是对教育资源和民办教育主体利益的重新配置过程，该配置过程应该建立在教育产品属性明晰化的基础上。因此，笔者认为，对教育产品属性的认识不仅是民办教育分类管理的立足点，而且是民办教育分类管理政策制定的重要理论依据。

关于教育产品属性的研究是建立在公共产品理论基础上的，我国学者依据不同的判断标准，主要形成了3类观点。一是以教育提供者的身份和教育经费的负担方式为标准，认为社会主义教育不可能都是公共产品，而是由公共产品、准公共产品和私人产品三者组成。[1]二是从教育产品的消费特征出发，认为教育产品在消费上具有特殊性。从直接消费来看，教育具有竞争性和排他性；从间接消费来看，教育具有部分非竞争性和非排他性；从教育的间接消费效用特征来看，教育产品是准公共产品。[2]三是从教育产品的外部性特征考察，认为教育产品是一种具有正外部性的准公共产品，不同级别与类别的教育，其产品属性不尽相同，有的更接近于公共产品，有的则更接近于私人产品。[3]

已有关于教育产品属性的研究对本文提供了很好的思路，本文将在此基础上把教育产品属性的研究与民办学校分类管理的研究结合在一起。首先，将我国民办教育划分为民办初等教育、民办中等教育和民办高等教育3个阶段，利用公共产品理论对不同阶段各类民办教育产品的属性进行识别。其次，在民办教育产品属性明晰的基础上，借鉴国外民办教育分类管理的经验，并结合我国民办教育的实际发展情况，探索营利性和非营利性民办学校分类管理的借鉴模式。最后，提出我国民办教育分类管理的基本对策。

二、非营利性与营利性民办教育公共产品属性细分

目前，我国法律已明确规定民办教育是公益性事业，无论是公办教育还是民办教育提供的都是公共产品。但是公益性是个相对宽泛的概念，要想促进民办教育的进一步发展，需要从供给的角度对民办教育各阶段产品特征进行细分，为民办教育分类管理提供定位上和政策提供上的理论依据。

（一）公共产品的概念、特征和分类

公共产品的经典定义由萨缪尔森在1954年在《公共支出纯理论》一文中提出，[4]他将物品区分为私人物品和公共产品两个概念，认为公共产品具有非排他性、非竞争性的基本特征。

非竞争性是指一个人在消费某物品时，并不妨碍另一个人同时消费该物品。它有两方面含义：第一，边际成本为零。这里所述的边际成本是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，例如，加一个电视观众并不会导致发射成本的增加。第二，边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。如国防、外交、立法、司法和政府的公安、环保、工商行政管理等都属于这一类，增加消费者并不会减少任何一个消费者的消费量，因为增加消费者不会增加该产品的成本耗费。非排他性是指人们在消费公共产品时无法排除他人同时消费该产品，或者技术上可以排除，但是排除的费用较为昂贵，如呼吸新鲜空气。准公共产品亦称为“混合产品”。一类是具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品，也称为共有资源公共产品，如公共鱼塘；另一类是具有非竞争性特征，但非排他性不充分的准公共产品，也称为俱乐部型公共产品，如公共交通。纯公共产品的范围是比较狭小的，但准公共产品的范围较大，如教育、文化、广播、电视、医院、应用科学研究、体育、公路、农林技术推广等事业单位，其向社会提供的产品属于准公共产品（表1）。

（二）非营利性与营利性民办教育的公共产品属性

本文认为要想做好民办教育的分类管理，需要依据公共产品理论对各阶段民办教育进行细分。即按照初等教育（义务教育）、中等教育（包括高中和中等职业教育）和高等教育分别进行分析（表2）。

1.公办义务教育是纯公共产品，具有较强的非排他性和非竞争性。具体来说，根据我国《义务教育法》规定，凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，都有依法享有平等接受义务教育的权利和义务。因此，义务教育具有非排他性。由于义务教育在一定数量范围内不会造成义务教育生产成本的增加，具有非竞争性，所以公办义务教育是纯公共产品。为了弥补义务教育资源的不足，保证流动人口子女享受“平等条件”的义务教育，应由非营利性民办学校填补公立教育的缺位。

2.中等教育具有较高的公共产品性质，在名额和收费的条件下，非竞争性和非排他性有所破坏，需要民办高中或者是中等職业教育进行协同。民办高中或者中等职业教育的出现，在一定程度上缓解了中等职业教育的不足，有利于办学主体的多元化；但是，中等教育资源的有限性并没有完全消除，中等教育超过一定的数量，仍会造成教育成本的增加；因此，民办中等教育具有弱竞争性。同时，民办中等教育可以向学生收取学费，但由于政府对民办中等职业教育有一定的财政支持，使民办中等教育具有弱排他性。可见，民办中等教育是具有弱竞争性和弱排他性的公共产品。

3.高等教育收取一定的学费使其具有排他性，招生名额有限使其具有竞争性，因此减弱了公共产品性质。民办高校作为公办高校的补充形式分为3类：高竞争、高学费型民办高校（如美国哈佛）；中等竞争、高学费型民办高校；中等学费、高竞争型民办高校（类似诺丁汉中外合资）。根据竞争性和排他性的高低对应三种公共产品属性，即私人产品、弱竞争性；高排他性、高竞争性，弱排他性三种形式。

三、国外民办教育分类管理模式

目前，美国、日本等发达国家已经将私立教育尤其是私立高等教育分为营利性和非营利性机构，并制定了有区别的法律规范，如法人制度、财税制度、产权制度等，来规范和约束两类机构的行为，这对于促进民办教育的发展来说至关重要。[5]

（一）美国经验：明确民办学校产权，非营利性学校享受诸多优惠政策，营利性学校获取的一切收益必须依法纳税

首先，明确民办学校的产权，实行分类管理。美国的民办教育机构按照营利性和非营利性划分为两类，两者的法人性质不同，所适用的法律也不一样。非营利性民办学校受教育法影响调整，其所有权和管理权由设立的董事会所有，在停办或解散时剩余财产由法院拍卖，不得归个人或营利组织所有；而营利性民办学校受公司法的调整，完全进行市场化运作，投资人可以按照《公司法》对自有财产进行自由支配，如转让、抵押等。[6]其次，非营利性民办学校可以享受营利性学校所不能享受的众多特殊待遇。如政府对私立学校的资助项目，大部分只适用于非营利性学校。

（二）日本经验：私立学校以非营利性为主，享受低息贷款、免税等优惠，对捐赠主体实行免税

首先，日本政府通过立法促进了私立教育的发展。并且，其相继颁布了《私立教育法》《日本私学振兴财团法》以及《私立学校振兴助成法》，对政府资助私立高校的责任做出了严格规定，强调国家和地方必须动用公共资源支持私立教育的发展，为私立教育的发展奠定了坚实的基础。其次，日本非常重视私立学校的公益性，法律上明确规定私立学校不能以营利为目的。非营利性私立学校必须由以捐赠行为设立的学校法人举办；在国家税收和地方税收两方面对学校法人实行税收优惠，免征法人税、事业税；对私立学校用于教育的财产免征固定资产税；减轻私立学校收益事业所得部分税率等。

从美国、日本对民办教育在产权、资助和管理等方面的分析可以看出，这些国家在法律上都对非营利性和营利性都进行了明确的区分，并制定了不同的税收政策、资助政策等。与之对比，我国的民办教育由于在法律上没有对营利性和非营利性民办教育进行清晰的界定，导致了我国民办教育以非营利性之名，行营利之实的现象普遍存在，使得政府的资助政策很难实施，严重制约了我国民办教育的健康发展。因此，要想从根本上解决这些问题，必须对我国民办教育进行营利性和非营利性的分类管理。

四、基于我国具体国情的民办教育分类管理对策

与公办学校相比，我国民办学校的发展历史还十分短暂，民办教育的制度和法律体系还不健全，同时私人资本固有的逐利性与公共产品公益性的内在矛盾，导致在公共产品私人投资领域，各类问题与冲突屡见不鲜。因此，制定正确的分类管理政策对于引导民办教育的健康发展至关重要。

（一）依据各阶段民办教育产品属性，明确各阶段民办学校性质

首先，全力办好义务教育阶段的非营利性民办学校，促使义务教育向纯公共产品发展；使其同公办义务教育一样，享受国家同等程度的扶持，使所有适龄儿童享受到“平等条件”的义务教育。其次，大力扶植中等教育阶段的非营利性民办学校，为提高整体国民素质奠定良好基础。中等教育作为连接高等教育和义务教育的桥梁，对于化解“技工荒”、促进产业升级和国民经济发展具有重要作用，具有较强的正外部性，属于准公共产品。因此，国家应该大力发展非营利性民办中等教育，满足产业升级对技术技能型人才的需求。最后，积极支持高等教育阶段的民办学校，实行非营利性与营利性并举，学习美国式高水平私立高等学校的办学模式。针对当前我国经济转型和产业升级对人才类型需求的现状，高级技能型人才是最紧缺的，因此，这类民办高校可以非营利性和营利性并举；而对于知识结构类同民办普通高等学校，应当以营利性为主，通过市场竞争，不断提高自身的知名度和教学水平。

（二）完善民办学校产权相关制度，明晰不同性质民办学校的产权归属

产权也称财产权，是描述经济主体对具有经济价值的客体的控制关系，其实质是通过承认特定主体对财产的所有关系来激发主体对财产保值和增值的努力。[7]产权是否明晰对于激励个人、社会投资和兴办民办高校的积极性，提高民办高校的资源配置效率，促进民办高校可持续发展具有重要的作用。但是，我国现有的法律法规对产权的界定都有不明确和不合理之处。笔者以为，解决民办教育产权不明晰的问题，需要国家制定并调整相关的法律法规，完善产权制度。对于投资办学的民办学校，资产应归投资者所有，并享有办学终止时的剩余资产索取权；对于捐资办学为主的民办学校，学校拥有资产的使用和管理权，办学过程中的增值部分应该归学校所有，办学终止时的剩余资产应该归学校集体所有；对于政府直接、间接投入资金所形成的校产，学校在办学过程中享有使用和管理的权利，在办学终止时应该由国家收回。只有明确民办教育的产权归属，解决民办教育发展过程中的共有产权以及私人产权的分配问题，才能促进民办教育有序高效的发展。

（三）建立有效的民办教育成本——收益核算体系，完善民办学校的合理回报率制度

实行营利性和非营利性分类管理以后，必须逐步完善合理回报率的比例和程序，促使营利性和非营利性民办学校的营利行为逐步规范。首先，建立一套有效的民办学校办学成本和结余的核算体系，制定合理的回报率比例。根据民办学校的法人属性和组织特点，准确测算出民办学校成本和利润，根据初期投资、学费收入以及办学结余等因素，制定并出台出资者的合理回报的比例，一般应在成本补偿后按照社会平均利润率提取。其次，规范民办学校取得“合理回报”的程序，依据合理回报的用途，在税收方面给予区别对待。对于将合理回报分配给举办者的营利性学校，应该依法缴纳个人或企业所得税；对于将合理回报用于学校的发展基金或其他办学用途的非营利性民办学校，应当免除所得税。

注释：①数据来自《2015年全国教育事业发展统计公报》。

（作者单位为南京财经大学红山学院）

[作者简介：殷晶晶（1988—），女，江苏南通人，南京财经大学红山学院助教，研究方向：国际贸易与技术创新，教育经济管理。]

参考文献

[1] 厉以宁.关于教育产业的几个问题[J].高教探索，2000（4）：14-19.

[2] 袁连生.论教育的产品属性、学校的市场化运作及教育市场化[J].教育与经济，2003（1）：11-15.

[3] 王善迈.关于教育產业化的讨论[J].北京师范大学学报（社会科学版），2000（1）：12-16.

[4] 萨缪尔森.公共支出的纯理论[J].经济学与统计学评论，1954.

[5] 王善迈.民办教育分类管理探讨[J].教育研究，2012（12）：32-36.

[6] 鲁赫，培文.高等教育公司：营利性大学的崛起[M].北京大学出版社，2006.

[7] 王一涛.民办高校产权：分析框架的初步建构及应用[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2009（3）：135-140.