中国地方政府债务对经济增长的影响研究

●肖雅婷

中国地方政府债务对经济增长的影响研究

●肖雅婷

近年来我国地方政府债务规模迅速膨胀，尽管地方政府债务被用于基础设施建设等领域能创造就业机会、拉动内需，但不断增加的债务规模也存在着巨大的风险，甚至可能爆发债务危机。本文梳理总结了前人的研究成果，围绕地方政府债务对经济增长可能的影响及影响机制进行了探讨，并对我国地方政府债务的现状分为东、中西部地区进行了描述性分析，然后通过实证检验地方政府债务与经济增长之间的关系。采用我国1997-2013年省级面板数据，使用固定效应模型分别对东部、中西部地区以及全国样本进行回归估计，结果显示，对于中西部地区和全国样本而言，地方政府债务通过影响生产性支出对经济增长具有显著的正面影响，但是对于东部地区而言，影响是不显著的。最后，针对实证检验结果，分地区给出了科学合理的建议。

地方政府债务 经济增长 债务风险

一、引言

2008年金融危机爆发，大多数国家和地区都采用了扩张性的财政政策等措施来刺激低迷的经济，使得政府财政支出规模迅速增加。2014年以前，由于我国各地方政府不具备发行债务的权限，财政资金缺口越来越大，同时，地方投融资平台因具有将政府与市场融资模式相结合的特点，在几年内迅速发展壮大。截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元 （数据来源于审计署官网）。地方政府将从地方投融资平台取得的资金投放在基础设施建设等方面，在一定程度上促进了经济恢复，积极应对了经济危机。但是，地方投融资平台潜藏着巨大的风险和危机，随时可能爆发。地方投融资平台之所以能够快速融资，是因为地方政府用土地等实物进行抵押并以地方政府信誉进行担保，一旦经济过于依赖该模式，借款数额不断扩大将最终导致资不抵债的情况发生，极有可能产生地方政府债务危机。在中国，地方政府不能宣布破产，因此，中央政府需要为地方政府债务进行兜底。而一旦中央政府通过税收等渠道偿还债务，则会阻碍经济增长。

在目前融资制度环境中，迅速膨胀的地方政府债务是地方政府推动地方经济发展的结果，但也可能分割国内市场，甚至导致信用危机的发生乃至产生宏观经济波动。本文采用1997-2013年我国各省份的地方政府债务数据，分东部、中西部地区和全国三个部分进行描述性统计分析以及实证研究，探讨地方政府债务与经济增长之间的关系，有利于政府对两者关系有更深入的认识，引发更深层次更加广泛的讨论和研究，也为政府在制定地方债政策方面提供参考与建议。同时，本文也有利于正确认识和完善政府职能，明确政府行为边界，使得经济达到平衡稳定的状态，促进我国经济健康持续地发展。

二、文献综述

关于政府债务与经济增长的关系研究，西方国家起步相对较早，形成了比较成熟的理论体系和实证成果，而我国起步较晚，无论是理论还是实证研究所形成的成果相对较少。

（一）国外文献综述

国外关于公债的理论体系起步很早并且发展得十分成熟，但在20世纪80年代以前，并没有将中央政府债务和地方政府债务明确分开进行研究。20世纪80年代以后，在部分拉美国家爆发了一次由于公共债务而引起的经济危机，使得学者们开始进一步关注地方政府债务并且进行深入研究，形成了大量的研究成果。

关于地方政府债务与经济增长的关系，学术界观点不尽相同：部分学者认为政府债务会促进经济增长。Chenery和Strout（1966）运用“双缺口”模型论证了国外资金的流入能刺激国内投资，从而促进经济增长，并能引导经济实现自我可持续增长。Eaton（1993）等通过传统的新古典增长模型和内生增长模型得出外债能够促进国内经济增长的结论，并且对Uzawa-Lucas模型进行扩展研究，认为长期的经济增长会因为偿债利息增加导致的外债规模减小而放缓。Ebel和Yilmaz （2002）认为地方政府举债取得的资金一般流向当地的公共基础设施建设领域，为当地居民增加了就业机会，有效降低失业率，促进地方经济增长。

部分学者认为政府债务会阻碍经济增长。Woo和Kumar （2010）用2006-2010年的面板数据检验了政府债务对于经济增长的长期影响，研究发现高负债率显著导致了经济增长的放缓，缓慢的资本积累导致了劳动生产率的低增长。Teles 和Mussolini（2014）对1972-2004年7个国家的面板数据用动态面板GMM方法进行实证检验，认为债务占GDP比率与财政政策对经济增长的效应存在负相关，因为政府通过拿走一部分私人储蓄来偿还债务利息，债务偿还影响了代际之间的财富再分配和整个经济的储蓄率。Andros Kourtellos，Thanasis Stengos和Chih Ming Tan（2013）采用结构阈值回归方法检验了公债对于经济增长的异质性影响，结果发现在民主化程度较低的地区高额的债务会导致经济增长放缓。

还有一部分学者认为政府债务对于经济增长的影响是非线性的。Presbitero（2010）运用1990-2007年中低收入国家的面板数据进行实证分析，当债务占GDP阈值达到了90%时，公共债务将对经济增长产生负面影响，该效应是非线性的。Michl（2013）采用跨期模型实证研究了公债对经济增长的长期效应，结果显示由于债务刺激了消费性支出最终挤出民间资本，对于经济增长以及收入和财富的分配有不利影响。Kgakge-Tabengwa（2014）选取了部分发展中国家1980-2013年的面板数据，检验了公债和政府支出对于人力资本和经济增长的关系，结果显示当债务占GDP的比重在30%和40%之间时，限制了政府支出资源用于发展人力资本，减弱了经济增长的势头，但是若由于政府的债务率过高而发生债务危机则将不利于政府支出用于人力资本的积累。

（二）国内文献综述

徐丽梅（2013）认为地方基础设施建设从主要依靠地方财政拨款，发展到多种投融资方式并存，再发展到竞争性资本市场，这有利于推动地方公共服务的发展，促进地方经济的增长。郭琳和樊丽明（2001）认为由于地方政府财权和支出责任的不对等、财政收入的主要来源不足以及债务管理机制不完善将产生巨大的隐蔽性债务风险，一旦债务危机爆发，将对经济增长产生负面冲击，建议我国目前应该着手债务总规模的控制而非对地方政府债务制定一个统一的规模标准。刘尚希（2003）认为我国上级政府具有为下级政府承担责任的潜在义务，本届政府通过大量融资来扩大财政支出，提高政绩，而偿还责任则推到由下届政府承担，层层累积最后使得债务规模不断扩大，产生财政风险。一旦无力偿还债务，最终还是由中央政府兜底，财政风险急剧扩大阻碍经济健康地增长。林细细和龚六堂（2007）研究了生产性公共开支与经济增长的关系，利用中国的经济参数进行实证分析，比较公债的正负效应，结果显示最优公债为负，债务发行量的增加会使得经济增长率降低，因此政府发行债务需谨慎，规模不宜过大。尹恒（2006）使用208个国家（地区）的数据进行了横截面数据和面板数据的回归和敏感性分析，结果表明政府债务会抑制长期的经济增长。朱文蔚（2014）对我国30个省市的2009-2013年的面板数据运用SYS-GMM方法，结果表明地方政府债务与区域经济增长之间存在U型关系。

以上研究层面相对较为宏观，并且国外学术界对于政府债务和经济增长的关系存在着较大的分歧，近年来以实证研究为主，研究的对象集中在特定国家的债务总规模或者是不同国家的债务对于经济增长的影响方面，针对地方政府债务与经济增长的关系的研究相对较少。国内学术界在该领域的研究成果以及形成的文献较少，而且观点也存在分歧：一部分学者认为地方政府债务有利于充分支持政府职能的发挥，矫正市场失灵，有利于经济增长；一部分学者的观点是地方政府债务存在巨大的隐蔽性风险，长期来看不利于经济增长；还有一部分学者认为地方政府债务对于经济增长的影响是非线性的，存在U型关系，在到达一定阈值之前，两者是正向关系，但是一旦超过这个临界值，地方政府债务则会阻碍经济增长。

三、理论分析

（一）地方政府债务概念界定

总体上看，我国地方债务可以划分为两类：一类是公开的并且是政策允许的，如按照国家统一安排由地方政府举借的外债，是地方政府直接承接或担保的债务，即显性债务；一类是非公开的并且是国家政策所不允许的，如地方政府提供担保或允诺承担偿还责任的债务，即隐性债务。本文在实证分析中所用的地方政府债务数据是由显性债务和隐性债务数据加总得到。

（二）公债的投资扩张效应

公债能筹集建设资金，支持政府进行投资性支出扩张。实际上，公债筹资除少数情况外，一般都用于增加财政投资性支出。当政府公债融资用于公共投资支出，形成公共资本，与私人资本在一定程度上实现互补，促使私人资本的边际效率与预期收益率提高，产生“引致效应”，就能为私人资本创造更大的空间并引导资金流向。公债筹资使政府在资源配置上具有更强的能力，尤其是对完善基础设施、调整经济结构、促进重点领域和重要产业发展，能产生明显的效果。从理论上看，在投资乘数的影响下，公债投资会使收入成倍地增长。由乘数原理可知，边际消费倾向决定了投资乘数的大小，两者存在倒数关系，前者越大，后者越小。从投资项目上来说，产业关联度和投资意愿决定了投资乘数的大小。两者与投资乘数都存在正向关系。

（三）公债的挤出效应

民间部门可借贷资金会因为公债的发行而减少，使得资本投资减少。其形成机制为：当政府支出规模因举债而扩大时，政府和民间在资金需求上进行竞争，使部分原可支撑民间部门投资的资金发生转移，在货币供应量不变的情况下，这一方面增加了政府的货币需求，另一方面减少了民间部门的资金供应。相应还会提高市场利率，提高企业生产成本，降低企业的投资收益率，从而对民间资本投资产生“挤出”。公债挤出效应的大小，在不同的经济条件下存在很大的差异。首先，挤出效应的大小取决于政府举债时的市场意愿、投资机会、资金供求情况、利率变动趋势等因素。当市场需求不旺、闲置财力较大、利率趋于下滑时，政府债务融资对利率的影响较小，挤出效应也较小；反之，则政府债务融资对利率的影响较大，挤出效应也较大。其次，公债的挤出效应在很大程度上受到中央银行货币政策的影响。对公债挤出效应的分析通常以货币供应量不变为前提，而现实中货币供应量会随中央银行货币政策的调整而发生相应的变化。因此，当公债发行规模扩大时，只要经济尚未达到充分就业状态，其挤出效应会因同期中央银行货币政策的调整而发生相应的变化。比如，当公债发行规模扩大时，只要经济尚未达到充分就业状态，其挤出效应会因同期中央银行货币政策的松动而有所减弱。

实际上，在存在挤出效应的情况下，公债发行的利弊还取决于对其机会成本的评估，当公债投资效益高于市场平均效益时，即使存在对民间投资的挤出，公债的发行仍是有利的，否则是不利的。

四、中国地方政府债务现状

（一）中国地方政府债务描述性分析

本文采用了1997-2013年我国31个省份的地方政府债务数据，其中1997-2012年债务数据由孙亚兰（2014）测算出的各省份显性债务和隐性债务数额加总得到，2013年债务数据由审计署公布的各省份地方政府债务数额得到。

图1 1997-2013年全国地方政府债务总额

由图1可以看出，全国的债务数额在1998年以后开始呈现上升趋势，尤其在2008年以后，债务数额出现陡增。截止到2013年，中国地方政府债务比1997年的债务增长了5倍左右，呈现迅猛增长。2008年金融危机爆发，在政府财政收入没有大幅增加的情况下，政府为了解决大范围失业问题，拉动投资以刺激经济，财政支出急剧增加，出现资金缺口，收不抵支，便采用发债的形式弥补财政资金不足，于是债务数额膨胀较快，比2007年增长了38.40%。此后五年内，以平均24.61%的速度增长。由于政府借债获得的财政资金用于公共基础设施建设等领域，周期较长，需求存在刚性，同时债务规模庞大使得偿还债务的利息压力也十分沉重，因此2008-2013年的债务数额依旧增长迅速。从偿债率（当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标）来看，36个地方政府本级中，有13个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率相比2010年下降；若加上政府负有担保责任的债务，有18个地区偿债率相比2010年下降。但仍有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%；若加上政府负有担保责任的债务，则有20个地区偿债率超过20%。

图2 1997-2013年全国地方政府债务增长率

图3 1997-2013年全国地方政府GDP增长率

图2和图3分别描述了1997-2013年全国地方政府的债务增长率和GDP增长率，可以初步看出两者之间存在相关关系。在2008年经济危机发生时，GDP迅速下降，2009年的GDP增长率比2008年下降了将近9%，同期的债务增长率上升了将近17%，随着债务增长在随后五年内平均达到37.5%的速度，同时，GDP增长率出现回升的趋势，2010年比2009年上升了将近8个百分点。尽管在2011年以后出现下降的趋势，但是增长率基本稳定在9%以上。

（二）东部地区地方政府债务描述性分析

东部地区（包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南在内的11个省份）相较于中西部地区而言，经济较为发达，本文将东部11个省份的债务数额以表格形式呈现出来，便于更加详细和直观地研究东部地区地方政府债务的发展趋势。

表1东部地区地方政府债务总额 （单位：亿元）

从表1可以看出，东部地区总体来说，1998年以后，各省份债务绝对数额存在快速膨胀的趋势，尤其是2008年以后，数额成倍扩大，截止到2013年，债务绝对规模较大的是江苏省和广东省，分别达到了14768.74亿元和10165.37亿元；江苏、海南的债务数额增长率相对较高，以1997年为基期，2013年的债务增长率分别达到了931.85%和994.95%；2008年到2009年增速最快，最快省份增长了超过3倍之多，这很大程度上是因为2008年爆发的金融危机，各地政府运用积极的财政政策和货币政策，使得财政资金缺口迅速扩大，在资金压力下债务数额激增。图4给出了累积到2013年东部各省份地方政府债务的绝对规模。

图4东部各省份绝对债务规模

（三）中西部地区地方政府债务描述性分析

从表2可以直观地看出，四川、湖南、湖北的地方政府债务绝对规模相对较高，在 2013年分别达到了 9229.62、7737.29和7680.78亿元。中西部地区地方政府债务的增速也很快，相比于1997年的数据，重庆、湖南债务分别增长了19倍和9倍，可以说呈现出指数型增长的趋势。增速相对较慢的黑龙江和新疆，也达到了2.5倍和4倍。膨胀如此快速的地方政府债务规模，不得不引起更多的关注，探讨其与经济增长的关系也显得尤为重要。

五、中国地方政府债务与经济增长实证分析

（一）模型与估计方法选取

本文采用1997-2013年我国31个省份的债务数据进行实证研究，并将数据分成东部、中西部地区和全国样本来进行探究。本文设定的基本计量模型如下：

其中，i代表不同省份，t代表年份，λi代表不可观测的个体效应的随机变量，εit为模型的随机干扰项。变量debtit代表债务，变量expit为政府生产性支出，变量debtit×expit为负债率与生产性支出的交乘项，变量tradeit为进出口贸易总额，变量taxburit为税收负担，变量debtit×taxburit为负债率与税收负担的交乘项，变量invit为固定资产投资，所有的变量值均用与GDP的比率得到。

面板数据模型在回归之前，为了避免出现伪回归，要对数据进行平稳性检验，而检验数据平稳性最常用的就是单位根检验，考虑到本文数据是平衡型面板数据，就采用LLC检验和IPS检验，前者适用于同根检验，后者适用于不同根检验。在面板数据模型选择上，一般有三种形式：混合估计模型、固定效应模型和随机效应模型。本文先用F检验确定选择混合估计模型还是固定效应模型，再用hausman检验确定是使用固定效应模型还是随机效应模型。经过实证检验结果分析，本文选用固定效应模型来研究地方政府债务与经济增长的关系。另外，模型中可能存在异方差或是自相关等问题影响估计的稳健性，本文拟对固定效应模型采用稳健性估计，以得到较为稳健的估计结果。

表2东部地区地方政府债务总额（单位：亿元）

（二）变量及数据来源说明

模型选取人均GDP增长率（grit）作为衡量经济增长的指标，通过本期人均地区生产总值减去上期人均地区生产总值之差与本期人均地区生产总值之比得到。模型中用地方政府债务与地区生产总值之比作为衡量地区政府债务的指标（debtit），用百分比表示。模型中控制变量选取了政府生产性支出（expit）、对外贸易（tradeit）、税收负担（taxburit）以及投资率（invit）。政府生产性支出指标是由政府用于教育、卫生、通讯和交通方面的支出与地方生产总值之比得到，对外贸易指标是进出口贸易之和与地区生产总值之比，税收负担指标是地方政府税收收入与地方生产总值之比，投资率是用固定资产形成总额与地区生产总值之比来表示，数据均对数化处理。

本文使用1997-2013年的省级面板数据，原始数据包括地区生产总值，地方政府显性债务数额，地方政府隐性债务数额，教育、卫生、交通和通讯支出，各地区税收收入，进口贸易总额，出口贸易总额，数据均来源于《中国统计年鉴》、《新中国60年统计资料汇编》、《中国财政年鉴》和中华人民共和国审计署官网。主要变量的描述性统计如表3所示。

表3主要变量描述性统计

（三）实证检验

1、面板数据单位根检验。本文数据是平衡型面板数据，因此使用LLC和IPS分别进行同根检验和不同根检验，检验结果如表4所示。

表4面板数据单位根检验结果

2、面板数据的F统计量和hausman检验。根据前文所述，本文首先通过F统计量确定是使用混合估计模型还是固定效应模型。结果显示F＞F0.01(30，483)，显著拒绝了原假设，因而在两者之间选择固定效应模型。然后再用hausman检验判断是使用随机效应模型还是固定效应模型，结果显示chi2(7)=59.10，Prob＞chi2=0.0000，因而本文选用固定效应模型。

3、实证检验结果分析。经过上述分析，本文使用固定效应模型对1997-2013年各省份债务数据进行实证检验，探究地方政府债务与经济增长的关系，分东部、中西部和全国整体进行研究，结果如表5所示。

从表5可以看出，不同地区的地方政府债务对于经济增长的影响是明显不同的。地方政府债务对于东部地区经济增长的效果是不显著的，而对于中西部地区来说是显著的。使用全样本对模型进行估计的结果显示，地方政府债务本身对于经济增长的影响并不显著，但是地方政府债务与税收负担、地方生产性支出的交乘项分别在5%和1%的水平下显著，可以认为地方政府债务通过影响税收负担和生产性支出来对经济增长产生影响，前者系数为负，后者系数为正，同时，税收负担和地方政府生产性支出这两个控制变量对于经济增长的影响也是显著的，同样的前者为正影响，后者为负影响。可以认为，税收负担的增加会导致居民收入的减少从而引起储蓄的减少，居民可用于消费、投资的资金也随之减少，经济走向低迷状态，最终不利于经济增长。地方政府债务的增加使得还债压力逐渐增大，当债务危机发生时，政府可能采取增加税收的方式偿还债务利息甚至本金，无论从短期还是长期来看，税收负担的增加，都不利于经济增长。地方政府生产性支出对于经济增长的作用是十分显著的，政府将财政资金用于教育和卫生领域，从长期有利于人力资本的形成和居民素质的提升，最终能对经济增长产生正面影响，而将财政资金用于交通和通讯等领域，这类基础设施的建设能在短期内增加就业机会，刺激投资，引导民间资本的投向，在经济危机发生的情况下能使经济走出低迷状态，在正常的状态下能够进一步促进经济快速地增长。总体而言，地方政府通过举债方式获得的资金用于生产性支出能够在短期甚至是长期促进经济增长，还能为经济增长提供内在动力。

表5地方政府债务对经济增长影响的回归结果

东部地区的地方政府债务对于经济增长的影响不显著，而中西部地区显著，从表5可以看出，中西部地区的税收负担以及税收负担与地方政府债务交乘项在10%的显著水平下显著，其系数为负，生产性支出以及地方政府债务与生产性支出交乘项在1%的显著水平下显著，其系数为正。其原因可能是东部地区经济较为发达，政府举债获得的资金用于基础设施建设等领域来促进经济增长的方式已经不再适用，该地区市场化程度较高，市场本身配置资源的能力就比较强，通过政府的“看得见的手”进行资源配置的效率反而不高，因此，举债对于较为发达的东部地区来说，对经济增长的效果并不显著。相反，中西部地区发展起步晚，经济较为落后，市场化程度不高，市场的“看不见的手”进行资源配置往往不能正确地引导资金流向效率最高的领域，此时，地方政府通过举债这种融资渠道，将财政资金用于交通、通讯和教育等领域，促进基础设施的建设，有利于引导民间资本流向该领域，调整并且优化当地的产业结构，充分发挥政府宏观调控的职能，增加公共商品的供给，最终促进经济快速持续健康地增长。

六、结论及政策启示

（一）研究结论

本文在对我国地方政府债务进行考察的基础上，比较中外学者的研究成果，总结了目前关于地方政府债务对于经济增长影响的理论，采用实证分析的方法进一步探讨了两者之间的关系以及影响机制。通过对中国1997-2013年省级债务数据进行实证分析，采用固定效应模型对数据进行估计，分东部、中西部以及全国样本进行研究，得到了较为稳健的回归结果。不同地区的地方政府债务与经济增长的关系存在显著差异。从全国整体来看，地方政府债务通过政府生产性支出显著地促进了经济增长，而其通过影响税收负担，对于经济增长产生了不利影响。在经历亚洲金融危机乃至全球性金融危机的时期，失业率骤增，有效需求不足、投资率下降等因素，使得经济陷入低迷状态，政府举债获得财政资金用于基础设施建设等方面，扩大内需，提供就业机会并且引导产业结构的调整，这一系列举措使得经济开始走出疲软状态，促进了经济的增长，地方政府债务在这方面确实发挥了很大的作用。但是举债带来好处的同时，偿债的压力通过税收负担这一渠道也会产生潜在的风险，一旦举债规模达到需要用税收方式偿还的地步，势必会减少居民收入，阻碍经济长期健康地增长。

回归结果显示东部地区的地方政府债务对于经济增长的影响是不显著的，可能的原因是东部地区市场化程度较高，经济较为发达，市场主导着资源的配置。从经济发展的不同阶段来看，东部地区基础设施建设已经达到一个较为完善的状态，政府通过举债获得财政资金用于生产性支出对于促进经济增长的效果十分有限。但是对于中西部地区而言，地方政府债务对于该地区的影响是十分显著的，可能的解释是由于中西部地区市场化程度不高，经济发展处于起步阶段，基础设施建设相对不完善，产业结构不合理等，存在很多市场在资源配置领域失灵的情况，这种状态下政府的宏观经济调控就显得尤为重要，效果也更加明显。政府将举债资金用于生产性支出，像教育、通讯、交通等基础设施建设领域，能够在短期内刺激投资，拉动经济增长。

（二）政策启示

1、中央政府层面。长期以来，我国存在中央政府和地方政府财权和支出责任不统一的情况，地方政府承担的支出责任与其享有的财权不匹配导致巨大的资金缺口存在，因此，近些年来地方政府债务的规模迅速膨胀，由于在《2013年地方政府自行发债试点办法》出台之前，地方政府是不允许自主发债的，因而出现了大量的地方融资平台。这些地方融资平台没有一个统一的法律和制度进行管理，在促进经济增长的同时，存在着巨大的隐性债务风险。尽管目前地方政府获得了自主发债的权利，但是一系列的法律法规还没有完全配套，大量地通过发债来弥补资金缺口，运行过程中还存在很大的风险。中央政府应该适当下放一部分财权，让地方政府的责任与权利趋向于对等，渐渐缩小资金缺口，这样能减少债务风险，也能更好地利用地方政府债务实现经济持续增长。同时，也可以通过增大中央政府转移支付的力度来弥补地方政府资金缺口，减少偿债压力。在一定程度上来说，下放财权在短期内不太可能实现，同时存在着种种困难，相对来说，增大转移支付的力度是一个在短期内较为容易实现的方法，这种改革的阻力也较小，产生的经济波动也较为平缓。对于地方政府进行基础设施方面的投资，中央政府可以加大专项转移支付的力度，专款专用，以便于促进地方基础设施的完善、产业结构的调整从而刺激经济增长。因为一旦地方政府通过发债来弥补资金缺口或是过于依赖于发债来促进经济增长，一旦债务危机爆发，对于经济增长的危害是无法估量的，地方政府债务只能是促进经济增长的一个渠道，不能是唯一的渠道，这就需要中央政府配合，进行政策的改革。同时，可以考虑参考以美国为代表的西方国家财政体制，允许地方政府破产，从体制上对地方政府发债的行为进行约束，一旦地方政府存在破产的可能，各级地方官员过分注重于短期政绩成果的局面能有所改善，中央政府也无需承担为地方政府债务兜底的责任，从而避免通过增加税收导致国民可支配收入的减少等方式来还债。

2、地方政府层面。从整体上而言，地方政府发债需要自我约束机制。首先，应该在财政上对地方政府进行约束，可分为三个部分，财政支出约束、财政收入约束以及财政原则约束。从财政支出约束上来说，地方官员不能为了短期政绩目标过分地扩大财政支出以实现暂时性的经济增长，一旦财政支出规模过大，抬高市场利率，就会挤出私人投资，同时，财政支出政策也不能过于保守，会导致公共商品的供给不足。同时，要注重财政支出的效率，考虑经济发展的需求以及公众的需要，不能为了官员的私利或是提高政绩的需要，盲目地投放资金。从财政收入约束上来说，地方政府的收入规模不能过大，否则会导致税负过重，居民的可支配收入减少，不利于私人投资和消费，同时，收入规模也不能过小，这样会使得政府不能有效地发挥宏观调控职能，弥补市场失灵。最后，从财政原则约束上来看，要秉持财政收入平衡原则，实现绝对平衡和相对平衡、静态平衡和动态平衡、横向平衡和纵向平衡的统一，不能依靠财政赤字来维持经济增长，将经济推向不健康的发展方向。

其次，应该采用市场约束机制。金融市场上应该对地方政府借债行为进行约束，例如，财政绩效良好的政府可以获得市场的支持，相反，则难以实现借贷行为。这需要完善信息披露制度，让金融市场能对地方政府的财政收入、支出情况有详细的了解，判断政府资金使用的效率，从而对政府的信用进行评估，考虑其偿债能力，以此来决定对地方政府借贷的方案。当地方政府财政状况运转不佳，存在债务危机，违约风险增加时，金融市场将减少甚至拒绝其继续融资。

最后，还可以采用人大监督约束机制。在预算法中增加有关地方政府债务的条例，通过人大进行审查和批准，有助于在法律层面上对地方政府债务进行监督，实现强约束，促进地方政府债务运作的规范化，增加其科学性。在人大代表中纳入地方政府债务方面的专家，进行专门的审核和评估，以免监督流于形式。关于举债的形式、规模和结构等，可以举行听证会，让民众参与进来，以便于人大代表们合理听取民众意见，有效地在会议上进行反馈，最终作出科学正确的决定。

由于东部地区和中西部地区的情况存在差异，还需要分地区进行讨论。对于东部地区而言，地方政府债务对经济增长的影响相对不显著，在目前地方政府可以自主发债的情况下，更应该严格控制债务规模，建立科学的债务风险评估系统和债务预警机制，完善发债的审核程序，减少债务发行的随意性。表6为国际常用来衡量公债规模的指标，可以为地方政府制定债务规模标准提供参考。

表6衡量公债规模的指标

而对于中西部地区而言，地方政府债务对经济增长的影响是显著的，应该鼓励其将发债获得的财政资金用于公共基础设施建设等领域，同时拓宽融资的渠道，增加公共产品的提供。政府将资金用于生产性支出领域，引导民间资本投资，也不局限于短期增加就业机会、促进投资等作用，更要加快地区产业结构的调整和升级，鼓励高新技术产业发展，使得经济增长有源源不断的动力。同时，由于中西部地方政府债务在现阶段能够显著促进经济增长，更加需要完善发债机制，发债要谨慎，减少或是避免随意性，尽快完善这一领域的法律法规，制定科学的政策，正确引导地方政府债务的健康发展。建立合理的债务本金偿还机制，本金偿还建议使用经常性财政收入，防止债务以及债务利息膨胀到发生债务危机的地步，也可以制定债务偿还准备金制度，提升地方政府应对债务危机和预防债务风险的水平。另外，债务资金的使用效益需要进行科学合理地评估，根据经济增长和发展的阶段，及时调整资金的用途，准确并科学地进行投资项目的选择。深入研究地方政府债务对经济增长的影响机制，充分发挥债务对经济的促进作用，实现经济转型和腾飞。

总而言之，不同地区的地方政府债务对经济增长的影响不同，我国政府应根据地区的差异，合理控制各地区的债务规模以及制定相关的政策，科学选择投资领域，而非在全国制定一个统一的债务规模标准来防范债务风险。合理地利用好债务能够充分提高资金使用效率，实现经济健康持续增长。■

（作者单位：武汉大学经济与管理学院）

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