县级行政事业单位内部控制研究——基于湖北省南漳县财政系统的分析

●湖北省南漳县财政局课题组

县级行政事业单位内部控制研究
——基于湖北省南漳县财政系统的分析

●湖北省南漳县财政局课题组

行政事业单位内部控制是指为保证各项经济事项的效率和效果，规避管理风险，贯彻落实国家政策，有效履行公共受托责任而制定的操作流程、管理方法和控制措施。本文以南漳县财政系统建立内部控制制度为切入点，在总结该县在内部控制制度建设方面的主要做法，和对内部控制制度存在的问题进行认真分析的基础上，提出了完善县级行政事业单位内部控制制度建设方面的对策和建议。

行政事业单位 内部控制 机制研究

行政事业单位内部控制是指为保证各项经济事项的效率和效果，规避管理风险，贯彻落实国家政策，有效履行公共受托责任而制定的操作流程、管理方法和控制措施的总称。2012年11月至2016 年6月，财政部相继高密度地发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》、《关于加强财政内部控制工作的若干意见》、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》等一系列文件，旨在全面推进行政事业单位内部控制制度建设，规范行政事业单位内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，防止内部权力滥用，建立健全科学高效的制约和监督体系，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高，从而为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础、提供有力的支撑。

湖北省南漳县以此为契机，在现有行政事业单位内部控制制度的基础上，以目标为导向，促进内部控制制度标准化、公开化；以问题为导向，促进内部控制制度精细化、规范化；以创新为导向，促进内部控制制度科学化、绩效化。本文以南漳县财政系统建立内部控制制度为切入点，一方面总结了该县在内部控制制度建设方面的主要做法，指出了存在的问题，并提出了县级行政事业单位内部控制制度建设方面的对策和建议，旨在为县级行政事业单位的内部控制体系建设与完善，提供一些有益借鉴。

一、南漳县部门预算内部控制制度

建立科学规范的内部控制制度是一项庞大而繁杂的系统工程。为了有效防控风险，提高决策的规范性、科学性和准确性，南漳县在内部控制方面不断探索、总结和完善，建立了法律风险内部控制、政策制定风险内部控制、预算编制风险内部控制、财政国库预算执行风险内部控制、岗位利益冲突风险内部控制、机关运转风险内部控制、公共关系风险内部控制、信息系统管理内部控制等比较完善的行政事业单位风险防范内部控制体系架构，整个内部控制制度共八大专项。仅择取南漳县 “部门预算管理内部控制制度”中“一般公共预算”部分，阐述建立行政事业单位内部控制制度的基本流程和风险控制。

（一）一般公共预算基础管理构成

预算管理内部控制风险主要包括：五年规划纲要和中期财政规划、一般公共预算收入及债务预算、一般公共预算部门预算、一般公共预算政府专项资金预算、一般公共预算转移支付预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、预算绩效管理、支出预算批复下达等十二个方面。

一般公共预算基础管理内部控制机构构成，包括参与一般公共预算、社会保险基金预算、政府性基金预算和国有资本经营预算编制相关的局内科室、单位，包括法规科、预算科（编审中心）、国库科（国库收付局）、各支出预算管理科、政府采购办、财政监督局、非税收入管理局、国有资产管理局、财政投资评审中心和信息中心等。

内部控制制度的关键岗位，各支出预算管理科室包括：行政政法科、教科文科、经济建设科、农业科、社会保障科、企业科、商贸科、综合科、农业综合开发办公室、农村综改办等科室(办)。法规税政科、预算科（编审中心）、金融科、债务办等科室管理专项支出或联系对口部门，履行支出预算管理科室职责。

（二）一般公共预算部门预算风险甄别与筛选

主要包括：缺乏基础资料支撑，或者基础资料信息不真实、不准确，影响预算编制的质量；基本支出定额标准体系不健全，导致基本支出预算安排不合理；预算项目设立不规范、不科学，导致项目琐碎细杂，项目之间交叉重复；项目支出可行性研究不够，未按要求开展项目评审，缺乏或未应用项目支出定额标准，导致项目支出预算编制不科学或无法执行；预算编制未按要求优先保障重点支出，也未严格控制一般性支出；预算编制不细化，未按要求编制到具体执行单位和具体项目，或未按功能分类、经济分类编制预算，待分配项目预算规模过大；预算编制未整合相关项目支出；未按要求编制政府采购预算；资产配置标准不健全、配置管理不规范，编制和审核新增资产配置预算未综合考虑单位资产存量和使用情况；基本建设类、维修修缮类项目未按要求开展项目投资评审，导致项目支出预算编制不科学或铺张浪费。如：预算审核报批环节具体风险类型，见表1。

表1预算审核报批环节具体风险类型

风险甄别与筛选之后则是防控措施。预算科（编审中心）结合表1提示的风险点汇总审核支出预算管理科室建议数。当发现风险时，预算科（编审中心）应加强与支出预算管理科室的沟通，争取达成一致意见，并相应进行调整。支出预算管理科室应积极配合预算科（编审中心）审核工作，做好相关解释说明工作。预算科（编审中心）在汇总审核基础上，根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况和本年度收支预测，研究提出县本级支出分单位预算控制数，按程序报批。

（三）一般公共预算部门预算流程控制

部门预算编制按照预算编制布置→部门申报→支出预算管理科室审核→预算科（编审中心）审核报批→部门预算控制数下达→部门预算控制数调整→部门编报草案→审核上报等环节和流程加强节点控制。

图1一般公共预算部门预算流程控制

二、南漳县建立内部控制制度的主要做法

南漳县现有行政事业单位496个(包括11个乡镇)，2015年实现财政总收入14亿元，财政总支出47亿元，加强全县行政事业单位内部控制的任务繁重而艰巨。特别是在当前民生政策投入加力，财政收支矛盾凸显，管理职责加大的情况下，积极创新行政事业单位内部控制制度建设，对推进财政改革，加强财政管理科学化、精细化管理，全面规范部门单位理财行为，着力防范可能产生的重大风险，具有特别重要的意义。南漳县财政部门在建立和完善内部控制制度组织架构的基础上，下大力气推进内控制度建设，创新方式方法，未雨绸缪，强化对全具行政事业单位内控建设的指导和实施，努力探索出了一条符合基层实际，具有南漳特色，适宜普及推广的行政事业单位内部控制制度，并取得了阶段性结果。

(一)明确建立内部控制制度的指导思想和原则

加强财政部门内部控制建设，是落实党的十八届四中全会提出的建设法治政府的客观要求，是深化财税体制改革、优化财政治理、推进依法理财的重要内容和手段，也是从源头上落实党风廉政建设主体责任和贯彻 《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的重要抓手，对于建立健全权力运行的制约和监督机制、减少自由裁量权、限制公共权力滥用、有效避免财政政策制定和资金分配过程中的行政风险、法律风险与廉政风险等方面具有重要意义。

南漳县财政部门在遵循全面推进、科学规划、问题导向、共同治理的前提下，一是坚持指导性，普适性。把内部控制贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，成为决策、执行和监督自觉行为和常规动作，成为规范自身、建立了具有指导所属行政事业单位的具有普遍适用的操作流程。二是坚持现实性、基础性。以“问题为导向”，紧密结合行政事业单位内部控制实际情况，防止与内部管理、职责分工、业务流程等相脱节，立足解决行政事业单位内部控制存在的长期没有解决的问题。三是坚持科学性、前瞻性。内部控制制度在遵循有关法律、法规和规定的前提下，随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善内部控制制度，不仅具有刚性，还要具有延展性。

(二)成立高效运作的内部控制管理机构

一是成立内控委员会。由局党组书记、局长任主任，其他局党组成员为副主任，各科（室）、单位和乡镇财政所主要负责人任内控委员。其职责包括：负责确立财政内部控制政策、审定重大风险和重要业务流程的管理制度及内控机制，部署内部控制的重大事项和管理措施等。二是成立内控办。内控办设财政监督局，内控办的日常工作专班组成包括：办公室、法规科、预算科、国库科、收付局、纪检组等。其职责包括：牵头拟订内部控制操作规程与工作流程。组织对专项风险管理办法和内部控制存在的问题进行研究，提出处理意见并向内控委报告。对风险事件进行调查，提出解决方案并督促落实。建立有效的沟通协调机制，组织对内部控制存在的问题进行研究并制定解决方案等。

（三）建立以“六法一条例”为支柱的内部控制制度

行政事业单位的经济活动合法合规是单位有效改造职能的前提，合理保证单位经济活动合法合规是行政事业单位内部控制制度最基本的目标。南漳县财政局以《会计法》、《预算法》、《政府采购法》、《招投标法》、《审计法》、《合同法》和《中国共产党问责条例》“六法一条例”为支柱，建立了法律风险内部控制、政策制定风险内部控制、预算编制风险内部控制、财政国库预算执行风险内部控制、岗位利益冲突风险内部控制、机关运转风险内部控制、公共关系风险内部控制等财政系统内部控制制度。通过制度制定，明确实施措施和执行程序，保证单位的经济活动在法律法规允许的范围内进行，符合有关预算管理、财政国库管理、资产管理、建设项目管理、会计管理等方面的法律法规和相关规定，避免违法违规行为的发生。

图2内部控制制度依据“六法一条例”

(四)完善内部控制制度风险识别和层级管理系统

南漳县按照风险来源的不同，把所有的财政管理风险分为内部风险和外部风险。按照风险性质的不同，把内部风险进一步细分为制度流程风险和廉政风险。按照风险等级的不同分为一般风险和重大风险。其中：

内部风险主要是防范在系统内部因客观环境发生重大变化导致不规范、不科学、不准确的可能性。

外部风险主要是防范因外部客观环境发生重大变化或者外部信息不真实、不准确导致不规范、不科学、不准确的可能性。

制度流程风险主要是防范由于缺乏制度流程规定，或制度流程设计不合理不到位，导致不规范、不科学、不准确的可能性。

廉政风险主要防范管理人员凭借岗位便利谋求私利等腐败行为的可能性。

重大风险主要是防范因外部客观环境发生重大变化或者外部信息不真实、不准确导致不规范、不科学、不准确的可能性。

一般风险主要是防范发生的风险事件产生一定的负面影响，或者对部门声誉和形象带来一定的负面影响。

图3内部控制制度风险识别和层级管理系统

(五)梳理财政管理风险节点，排查内部控制疏漏

对所有的财政资金收付业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理等构成经济活动的各项业务进行调研，对组织机构设置、业务流程、岗位特点进行总结和归纳，明确各项业务的目标、范围和内容。按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各个业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入到业务流程中的每个业务环节，细化到业务流程中各个环节的部门和岗位设置，并明确其职责范围和分工。分析经济活动风险，从各个业务所面临的内外部环境入手，运用多种手段进行风险的定性和定量评估。确定风险点，依据业务流程管理，对机构设置和岗位设置进行具体分析。从业务环节角度评估特定风险，找出可能造成单位经济利益溢出的风险点。选择风险应对措施。对已经识别的风险进行定性分析、定量分析和进行风险排序，制定相应的风险规避、风险转移、风险降低和风险承受等应对措施。在此基础上根据有关规定建立健全单位各项内部管理制度。按照内部控制的逻辑顺序，建立健全单位各项内部控制管理制度，并针对单位的特定业务制定有针对性的管理制度。明确各个部门、各个岗位和相关工作人员的分工和责任或违规追责措施，设立相应部门和岗位对相关工作人员对内部控制管理制度的执行结果进行监督和奖励，形成完善的内部控制执行机制。

(六)建立规范的内部控制制度风险架构

主要包括十个方面的风险：

1、法律风险。按照法律规定的内容与程序，建立权责统一、程序正当、高效便民、诚实守信的法律风险内部控制办法。包括：制度文件起草、审核、签发公布等法律风险防控，行政许可办理、处罚法律风险防控等。

2、政策制定风险。包括：制定的政策因目标或导向失误、制定依据不充分、制定程序违规、内容缺失或错误等，导致政策不符合实际、碎片化、不可持续，造成经济社会发展中的负面影响和损失的可能性。

3、预算编制风险。包括：因相关规章制度和工作机制不完善、执行不到位和预算安排依据不充分等，导致预算不科学、不准确、不细化等的可能性。

4、预算执行风险。包括：因相关管理制度和政策措施不完善等，导致预算刚性不足、部分支出进度较慢、资金安全性和效益不高等的可能性。

5、公共关系风险。包括：在新闻宣传、网络舆情处置、信息公开等活动中，由于言行不当、沟通不力、应对不当或不及时等，导致外部误解、不满意、不信任等损害部门声誉、形象的可能性。

6、机关运转风险。包括：日常工作中，在公文处理、档案管理、保密、安全保卫等方面存在隐患，导致影响机关正常运转的可能性。

7、信息系统管理风险。包括：信息系统建设管理过程中，因相关管理制度、工作机制和标准规范不完善或执行不到位，在信息系统建设、业务流程控制、数据应用管理和信息安全等方面存在隐患，导致系统建设碎片化、系统运行不稳定、业务操作不受控、信息安全不可靠、信息化辅助管理决策能力弱化，系统无法有效发挥业务支撑与流程管控作用的可能性。

8、岗位利益冲突风险。包括：在履行岗位职责过程中，因私人利益与公共利益发生抵触或矛盾，导致权力滥用、权力寻租、以权谋私等行为，从而影响公共利益的可能性。

9、地方政府性债务风险。包括：债务统计不完整、不准确，规模超过合理水平等影响财政可持续性。

10、国有资产管理风险。包括：在国有资产购置、捐赠、出售、转让、调拨、报废、报损等环节没有按规定程序进行，或者对一些低值易耗品、各种材料等登记不全面，造成账账、账卡、账实不符等形成的囯有资产管理损失风险。

图4内部控制制度风险架构

(七)实行“五大转变”，为内控机制建立扎实基础

近年来，南漳县财政部门认真贯彻落实《财政部门监督办法》，不断适应新形势、新要求，创新监督检查工作，实现财政监督“五大转变”：即监督理念由检查型向管理型转变，监督内容由查补收入为主向收支并重转变，监督方式由注重事后检查向事前审查审核、事中跟踪监控、事后检查处理有机结合的全过程监督转变，监督目的由查处财政违规事项的“纠错型”向促进财政管理的“预防型”转变，由使用财政性资金安全性和合规性向效益性监督转变等，发挥了财政监督在规范财政管理与运行，维护财经纪律与秩序，保障财税政策执行与落实，提高公共资金绩效，防范与遏制腐败中不可替代的作用，与此同时，也为建立新型的内部控制制度扎实了基础。

(八)运用“大数据”比对平台促进内部控制制度建设

南漳县财政部门在强化内部控制制度建设时，密织内部控制的外网。按照南漳县委办下发的《关于在全县运用大数据开展惠民政策落实情况监督检查的工作方案》的通知，采取统一领导，分工负责；问题导向，查督结合；信息共享，实事求是；纠建并举，标本兼治的措施，将“大数据”比对平台与财政风险控制有机地结合起来。从2016年5月开始，通过采集、整合、比对2014年以来全县的城市低保、农村低保、农村五保、医疗救助、城镇保障性安居工程、农村危房改造、粮食支持保护补贴、退耕还林补助等八项惠民政策落实情况数据信息，实现了“大数据”比对与财政风险控制齐头并进，为进一步改进内部控制制度的精准性提供了丰富的现实的验证样本。

三、县级内部控制制度建设存在的问题

(一)旧有管理惯性影响内控机制的建立

增强内部控制意识是内控制度中的一项重要内容，良好的内部控制意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。许多单位缺乏对内部控制知识的基本了解，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够。认为建立内部控制制度就是建章立制，没有认识到内部控制制度是一种业务运作过程中环环相扣的动态监督机制，也没有意识到管理者和相关业务部门在内部控制过程中应当承担的职责，致使在建立行政事业单位内部控制制度上存在以下几种观点：

一是“多余论”，有些行政事业单位的管理者认为，单位原来的制度已经运行了好多年，制度建设已经完备了，内部运行平平安安，也没有出现什么大不了的问题，没有必要劳神费力再另起灶炉建立单位内部控制制度。

二是“照抄论”，有的单位在制定内部控制制度时，只图简单省事，不管与单位实际是否相符，干脆依样画葫芦，把外地或行业外或其他行政事业单位的内部控制制度采取“拿来主义”照抄照搬，出现了“驴嘴对马腮”或不服水土状况。

三是“替代论”，有的单位认为已经建立了各项规章制度，现在又推行了一系列的财务制度改革，完全可以用原来的财务制度取代现在的内部控制制度。

四是“无关论”，有的单位财务人员认为只要在办理拨款时有领导签字就行，符不符合要求是领导的事，内部控制制度跟自己工作没有任何关系。

(二)内控制度“形式大于内容”

一是有的单位对如何建立内部控制制度，建成什么样的内控制度，感到手足无措；有的单位匆匆忙忙建立起来的内部控制制度也不完整、不系统、不衔接。

二是应付型，有的单位虽然建立了内控制度，只是写在纸上，贴在墙上，成了摆设，导致有章不循，流于形式。内控方法不全面，内部控制设计不合理，如未建立重大事项集体决策和会签制度，造成审批权限过大。不相容岗位未相互分离，未形成相互制约、相互监督，造成内部控制漏洞。

三是简单型，凭经验加以简单控制，仅就其开支范围、标准加以限制，对业务流程控制过于简单，认为建立现代内部控制制度架构过于繁琐。

四是经验型，有的单位领导或财务管理人员，认为自己在本单位或本岗位上工作几十年，在财务管理上“有一手”是“老资格”，一直以来按“老套子”管理，对新的内部控制制度一时半会接受不了。

(三)不成熟的改革“硬伤”削弱了会计基础

前几年曾经一度红红火火的县级会计集中核算已经失去了耀眼的光环，现在看来实行会计集中核算事与愿违，反而大大削弱了行政事业单位会计基础工作，导致了花费几十年建立起来的会计基础几乎处于 “散架”或崩溃的边缘，其危害程度已出现连锁反应，目前主要表现为：会计人员综合素质大幅度降低，造成财务机构和人员的“硬伤”。过去的行政事业单位的财务人员算账、记账、报账、核算等业务非常熟练，是单位财会业务的“多面手”，也是单位名副其实的“内当家”，现在的很多行政事业单位因实行会计集中核算，“老会计”或转岗或提拔，单位的财务人员已演变为单纯“跑腿”的报账员，日常工作只需要把单据进行简单的分类、把数据打准、把相关人员签字的手续做到位就行，而最能体现财会人员技能的算账、记账、报账、核算等基础性工作已不用操心了。由于推行不成熟的会计制度改革，其负效应对行政事业单位财务制度建设几乎造成毁灭性打击，形成的这种“硬伤”使行政事业单位财务制度在很长的时间内难以恢复“元气”；内部牵制制度形同虚设。有的单位以编制少、人员少、业务量不大为借口，让会计、出纳一肩挑；会计核算不符合制度要求。有的单位没有按照会计准则和会计制度的要求处理会计业务，自行设置和随意使用、混用会计科目，造成会计核算不伦不类、会计信息失真，等等。

(四)国有资产管理风险犹存

一些单位对国有资产管理认识还不够清楚，存在职责不清，管理松懈等问题。资产管理不够严谨。有的行政事业单位在固定资产基本建设完成后，没有及时进行决算，对于新购置的固定资产投资没有及时登记入账、建立清单。在固定资产报废时没有进行及时的办理报批手续，按要求进行处理和核销，对国有资产的报批、捐赠、出售、转让、调拨、报废、报损等没有按规定程序进行，或者对一些低值易耗品、各种材料等登记不全面，造成账账、账卡、账实不符。

(五)备用金管理亟待完善

备用金是机关、事业单位或其他经济组织等拨付给非独立核算的内部单位或工作人员备作差旅费、零星采购、零星开支等款项。一般预支备作差旅费、零星采购等所需备作金，按估计需用数额领取，支用后一次报销，多退少补。备用金的出现，起到了一定的积极作用，但在检查中发现，一些行政事业单位未能建立完善的现金管理风险防范机制，对备用金的管理比较薄弱，如某单位暂借的备用金长期挂账，不仅连续多年不予冲账，甚至手中积压的未报账票据金额远远超出其所借的备用金。备用金管理存在的问题，不仅使会计监督和信息反馈滞后，而且容易滋生 “公款私存”、私设“小金库”和贪污、挪用备用金等违纪违规行为。

(六)“过渡户”问题隐性风险凸显

会计集中核算退出，实行国库集中支付之后，绝大部分支付款项实行直接拨付，即由国库部门按要求把款项拨付到相关供应商和劳务提供者。而有的单位感觉到备用金不足，在相关部门默认下，绕开银行账户管理制度打“擦边球”，为了“结算方便”以个人的名誉，在金融部门开设“私人存折”，由国库部门把款项拨付到“私人存折”然后进行二次拨付，不仅在金额上远远超过了授权支付的范围，也带来了严重的管理风险。

(七)内控制度与基础性评价各行其道

内控制度与内部控制基础性评价工作两者之间是紧密关联的不可分割的整体，有了内控制度就应当有内部控制基础性评价制度，内部控制基础性评价制度应当贯穿内部控制的始终。由于财政支出涉及范围广泛，这样就需要针对不同的行业建立一套与之相适应的科学完整的指标体系进行绩效评价，但该体系目前还没有真正地建立起来，这样就无法采取比较准确的办法来评价财政支出绩效，使得绩效评价在实施过程中缺乏客观性。在推行内部控制制度实践中我们发现，现在有的单位建立了内部控制制度，但没有建立与之相匹配的内部控制基础性评价制度，两都之间成为“两张皮”。

(八)资金管理源头弱化，削弱了内控制度执行力

财政预算管理是内部控制制度的源头。当前，随着部门预算改革的推进，预算控制得到了一定程度加强，但仍较薄弱。一是不涨船高式的增量预算编制方法仍然存在。如：当年的预算用得多，则下年就会相应增加预算；当年的预算没有用完，来年就极可能削减预算，导致许多部门有一种财政的钱不花白不花的心态。二是预算编制还比较粗糙。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位的业务进行核定，部分单位都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。三是预算刚性不够。除了预算编制不够完整和细化之外，支出的控制把关不严，专项支出的频繁追加等，导致财政预算数与预算实际执行结果即财政决算相去甚远，这样削弱了预算的约束力，也削弱了内控制度控制力。

四、建立健全县级财政内部控制制度的建议

(一)调整财政监督职能，夯实“大监督”基石

《财政部门监督办法》自2012年5月1日起颁布实施以来，作为第一部全面规范财政监督行为的法律制度，对财政监督主体、对象、范围、权限、程序和方式等内容作出了明确规定。其中，第二条规定：县级以上人民政府财政部门依法对单位和个人涉及财政、财务、会计等事项实施监督。第十条规定：财政部门依法实施监督事项，包括财税法规、政策的执行情况；预算编制、执行、调整和决算情况；税收收入、政府非税收入等政府性资金的征收、管理情况；国库集中收付、预算单位银行账户的管理使用情况；政府采购法规、政策的执行情况；财务会计制度的执行情况等。随着财政改革的不断推进与深化，财政监督的职能定位也应当重新进行调整，虽然在《财政部门监督办法》中明确规定了财政监督应由注重事后检查向事前审查审核、事中跟踪监控、事后检查处理有机结合的全过程监督，但实际情况仍然是往往偏重财务结果监督而忽视过程监督。有鉴于此，我们认为，应建立内部控制监督与财务结果监督深度融合的新模式。一是创新财政监督方式，深度嵌入内部风险控制机制。对于财政监督机构来说，增加内部控制职能，是财政监督工作一个新的里程碑。在当前不断全面深化财政改革的大背景下，要按照 “管控结合、法治规范、权力制衡、协同监督”的原则，把“内控办”真正转变为内部控制日常监督的“实体”机构，并与现行的“财政监督局”实现两块牌子一套班子。二是明确风险控管职责，整合财政监督资源。内部控制的职责是以风险控制为主，在法规政策、技术支持、流程操作、考核评价等方面共同规范财政监督行为，从而建立起顺向相互印证与制衡、逆向可追溯问责的监督管理机制，实现内控、内审、对外检查相互联动、相互促进、监督有效的财政风险内部控制框架。

(二)增强内部控制制度合力与效能

行政事业单位内部控制制度建设覆盖面广、链条长、环节多，这就对如何协调整合监督资源提出了更高的要求。在实践中，职能交叉、力量分散、成果碎片化等问题还没有得到有效解决，因此需要形成一个立体式、全方位、多维度、宽领域的内部控制新体系。全面整合并合理配置财政人力资源、信息资源、法律资源、技术资源，寻求最大的内部控制效益；实现内部控制机构、财政决策机构、业务执行机构之间共享互动与沟通联系常态化。按照预算编制、执行、监督相互制约、相互协调的总体要求，通过加强归口管理、授权控制和流程控制，建立分权制衡机制。建立科室、单位内部分权制衡机制，以科室、单位为基本控制单元，实行经办人员、科室（单位）领导双重控制，建立科室（单位）内交叉审核和集体审核机制。建立沟通协调机制，各科室、单位加强信息沟通和统筹协调。建立重大风险事项会商制度，当发生各方面意见争议较大等重大风险事项时，召集各单位会商，及时掌握信息。

(三)实行清单督办制度，对敷衍塞责者加大问责力度

对重大事项重点督办，由财政内部控制局开列清单，按照清单进行督办，要求限时办理并反馈情况，对办理不认真、反馈不及时、情况和数据不准确、整改不力、敷衍了事或推三阻四的单位、责任人和当事人按规定实施问责。

(四)加大绩效管理与评价，形成控评结合、以评促控、以评促建机制

按照财政部 《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》文件精神以量化评价为导向，按照内控基础性评价内容，逐项梳理，对发现的不足之处和薄弱环节，有针对性地加以改进，提高内部控制水平和效果。一是建立科学规范的绩效评价工作体系。实行定量与定性相结合，以定量为主，定性为辅。内部控制绩效评价工作体系指标的选择应该以量化指标的形式，减少定性类的弹性指标。对于某些无法量化的指标可与定性指标相结合。同时，要加强对各部门和项目共性指标库建设，增强各单位或项目绩效评价工作体系中内生指标的可比性。二是构建内控体系要与主体责任相联系，确保内部控制单位经济和业务活动的全覆盖，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程。三是建立绩效评价奖惩制度。由于过去缺乏绩效评价奖惩制度，绩效评价结果与单位应承担的责任相脱节，无法触及单位的自身利益。通过建立绩效评价奖惩制度并使之与预算资金、政府绩效评价结果公示、内部控制制度年终考核等相挂钩的办法，从而激发行政事业单位加强管理主动性和积极性。

(五)健全行政事业单位会计机构，为内部控制制度夯实管理基础

因实行会计集中核算制度改革，造成的会计机构和人员被削弱的状况，要加强对会计人员的业务培训，不断强化和更新会计知识，提高其专业业务技能和素质。提高财会人员的职业道德素质，增强责任意识和法律意识，提升会计操作质量，减少违法行为发生。针对有的单位以编制少、人员少、业务量不大为借口，让会计、出纳一肩挑的问题，建议采取单一委托或集中委托的办法，委托中介机构代理记账。

(六)形成齐抓共管、内外呼应的“闭合型”内部控制协调机制

紧密结合财政风险控制建设，继续做好并充分应用“大数据”比对平台，督促整改一批突出问题，纠正查处一批侵害群众利益的不正之风和腐败问题，建立完善一批有效管用的制度规定，为惠民政策在基层落实提供纪律保障和制度支撑。2016年8月，南漳县针对全县在农业支持保护补贴“大数据”比对中反映出的一些问题，县财政局与县农业局联合下发了《关于进一步加强耕地地力保护补贴管理的意见》，再一次明确补贴范围和依据，规范补贴操作程序，加强重点人群监管，修正农户补贴信息，完善土地流转手续，做好“一本通”管理等，有效地堵塞管理漏洞，杜绝再次发生侵害农民利益事件。加强与审计部门的工作配合，实现查处结果互认、共享，避免重复检查，以提高工作效率。加强与国、地税务部门的工作配合，扎实开展税源再分析、底数再摸清工作，全面、准确掌握税源变动情况，把握组织收入主动权。结合税源结构特点，及时、全面、有针对性地开展税源调查，了解掌握企业的生产经营情况，深入分析经济形势对税收收入的影响，摸清税源底数。加强税源预测。深入实体税源，全面了解社会经济发展、税收政策变化对税源的影响。针对组织收入中的重点、难点问题，完善信息交换机制，及时发现、挖掘税源，切实提高税收分析时效性和针对性，为税收收入分析预测提供有力的数据支持。通过建立齐抓共管的协调机制，大力促进财政内部控制的外网建设，形成内外呼应的管控之势。

(七)加强预算编制的源头控制，不断推进预算编制科学化、精细化

预算编制是内部控制制度的源头。要严格按照新《预算法》规定精神，实现部门预算编制科学化、精细化。一是完善预算编制体系。细化预算编制，完善预算定额体系、费用标准体系、资产配置标准体系，建立资产、绩效、执行与预算相结合的机制。深化部门预算改革，规范预算编制程序，细化预算内容，切实减少预留项目，提高预算编制精准率、到位率；二是加强相关部门财政拨款结转和结余资金的使用。严格控制部门结余资金规模，统筹安排使用部门结余资金，建立结转和结余资金管理与预算编制相衔接的激励约束机制；三是推进项目预算的滚动管理，清理、整合、撤销原来“只进不出”的预算专项安排，并严格控制新增专项资金；四是将预算编制与预算执行进度挂钩。在预算编制前掌握部门各项目支出执行情况，对于执行进度慢的，按比例核减下年预算；五是增强预算编制的完整性。要完整编报各项收入和支出，提高本级财政预算编报的完整性。六是从严控制一般性性支出，要规范部门预算的监督，增强部门预算的透明度，实现全部财政性资金动态监控。

(八)推进与内部控制的制度紧密结合的金财工程建设

按照财政部提出的“统一规划、分步实施、逐步完善”的原则，在现有的信息化建设平台基础上，积极融合并实现内部控制信息化。建立风险识别和预警机制，实现内部控制信息化、程序化和常态化。通过信息采集、风险预警等技术手段，强化流程控制，做到过程留痕、责任可追溯。严格按照《政府信息公开条例》的要求，着力打造“阳光财政”，建设覆盖财政各业务系统的惠民政策公示平台，在保证惠民政策资金公平、公正、公开、真实、明晰的前提下全部上网公布，接受群众和社会监督，达到以信息化平台为载体促进内部控制的制度建设的目的。■

（课题组长：朱志雄 副组长：张恒义 施传元，成员：宋少南郭道军康万勇 张元东 陈新恒，执笔：陈新恒）

[1]支博.行政事业单位内部控制评价研究［J］.东北财经大学，2014，（02）

[2]王慧智.论加强单位的内部控制建设［J］.行政事业资产与财务，2015，（06）.

[3]徐红珠.浅谈行政事业单位会计内部控制建设［J］.行政事业资产与财务，2015，（15）.

（本栏目责任编辑：郑洁）

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