“以县为主”体制下乡镇义务教育经费监管策略探究

●朱爱国

“以县为主”体制下乡镇义务教育经费监管策略探究

●朱爱国

在“以县为主”管理体制下，乡镇政府对义务教育的管理职能明显弱化，中心学校成为教育管理的责任主体。而中心学校在国家制度设计层面身份不明、职责不清，在实际工作中体制不顺、运转不畅。本文在对全国部分省份乡镇义务教育机构设置、职能定位、运行机制、管理方式进行抽样调查的基础上，提出要进一步完善“以县为主”的财政管理制度,完善乡镇义务教育经费管理体制、资金拨付流程、公用经费保障项目，完善教育经费监管机制，切实提高经费使用效益和管理效能，推进县域内城乡义务教育一体化发展。

以县为主 乡镇义务教育 经费监管

义务教育是国民教育的重中之重。乡镇义务教育处于义务教育最基层、最基础的位置，如果保障不好，势必影响义务教育的整体质量，影响国民教育的根基。我国自2006年全面推行“经费省级统筹、管理以县为主”的义务教育经费保障机制以来，县级以上义务教育经费的投入、使用和管理已形成了相对成熟定型的运行方式和管理模式。目前相对薄弱的是乡镇义务教育经费监管，还存在管理体制不够顺畅、投入机制不够健全、经费管理不够规范等诸多问题。完善乡镇义务教育经费管理体制，切实加强规范化管理，解决突出问题和特殊困难，是当务之急和重要课题。

一、乡镇中心学校的职能定位和运转方式

谈到乡镇义务教育经费管理，就不能不说乡镇中心学校。现实中的乡镇中心学校既是乡镇一级教育行政管理机构，又是一个办学实体，而国家制度层面早已没有这级教育管理机构，财政对其运转经费也没有预算安排。有其实体而无其名分，乡镇中心学校处于一个非常尴尬的位置。

为推进农村税费改革，2001年，国务院办公厅下发 《关于完善农村义务教育管理体制的通知》（国发〔2001〕21号）明确要求，“乡(镇)人民政府不设专门的教育管理机构。乡(镇)有关教育工作由乡(镇)长直接负责，乡(镇)可在核定的行政编制内确定一至二名助理或干事协助乡(镇)长管理具体教育事务，并接受县级教育行政部门指导。教育教学业务管理由乡(镇)中心学校校长负责。”自2002年起，全国陆续撤销了乡镇一级教育行政管理机构，即原教育办（组、站、分局），农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。而县级教育部门经过机构改革后编制有限、人手有限，有的要面对上百所中小学、几万名学生、几千名教师，其工作量可想而知。特别是一些边远偏僻的山区，地广人稀，教育局一竿子插到底根本管不过来。因此，在国家文件中，本是相对于地理位置而言的中心学校 （即乡镇地理位置中心的学校），成了乡镇教育管理的责任主体，主要承担所辖学校招生、教学、考试、教师管理、校舍改善、安全、文明及卫生等管理工作。

通过实地调研和委托调研等方式，笔者发现，由于各地地域特点、历史沿革、教育实际和对政策的理解不同，中心学校的机构设置和职能定位五花八门，主要有五种方式。一是原乡镇教办的“翻版”。只不过是换个名称而已，负责管理全镇的中小学和幼儿园。有独立的办公地点、专门的工作人员，有校长任命权、教师调配权、经费拨付权，如表1中的山东淄博市临淄区。二是具有行政管理职能的办学实体。中心学校设在乡镇政府所在地初中或小学，中心学校校长负责管理全镇的教育，常务副校长负责管理所在的学校。另配3—5名教育干事（辅导员），依托所在初中（或小学），协助中心学校校长负责辖区内学校的教学教研，经费分配、校长任命和教师调配由县教育局统筹实施。三是只负责乡镇小学和教学点的管理。乡镇完全中学、初级中学由县教育局直接管理。中心学校设在乡镇中心小学，既是一所实实在在的学校，承担着中心小学的教育教学；又是一级教育管理机构，对所辖小学（教学点）行使教师调配、经费拨付、人事任命、教学管理等职能。中心学校校长既是乡镇所有小学（教学点）的总校长，又是中心小学的校长，如表1中的海南省琼中县。四是教育督学负责制。乡镇政府所在地的初中定为中心学校，由县级政府派出教育督学，另配2－3名教育专干，负责全镇中小学校的教育事务及教学管理。五是教育助理员和中心学校校长双向负责制。乡镇政府所在地的初中定为中心学校，由乡镇在核定的行政编制内确定一名教育助理员协助乡镇长主管教育行政事务，并接受县级教育行政部门指导；由县级教育部门任命一名中心学校校长负责教育教学业务管理，中心学校校长兼初中校长，如表1中的安徽省太湖县(见表1)。

表1乡镇中心学校机构设置及经费来源抽样调查表

乡镇中心学校要负责管理全镇的中小学教育教学，其工作人员的基本工资和绩效工资纳入县级教师工资范围统一予以保障，但公共办公经费缺乏来源，维修经费和福利补贴等基本未纳入年初预算。这些经费支出主要通过以下渠道解决：一是利用其掌握的资金分配权，从所辖学校公用经费中切块统筹。比如某中心学校，每学期从所辖小学生均300元生均公用经费中，切下50元统筹使用，一学年统筹100元，占600元生均公用经费的六分之一。二是利用其掌握的财务审核权，向所辖中小学分摊，有的甚至直接克扣所辖中小学校的公用经费。比如开展一项教学比赛活动，总支出是18000元，参加的学校按比例分摊。一般而言，中心学校要多摊一点，以结余留作他用。三是县市教育部门期刊教辅征订、保险公司、学生试卷返点提成。本应给各学校的，中心学校统筹使用。四是个别县市教育局每年从公用经费结余中对中心学校预算安排一定额度的办公经费。比如，安徽太湖县中心学校办公经费由县教育局年终一次性予以补助。五是从学前班收费中统筹。比如某乡镇小学办学前班，由中心学校每生收取管理费200元，但返给各小学只有100元。有的中心学校与乡镇中（小）学实际上是完全独立的两个单位，但是财务核算混在一起，不单独进行核算。这些，都在一定程度上形成了对所辖学校公用经费的无形挤占。

如某乡镇中心学校（6名工作人员）2015年从公共财政拨款经费中开支的商品和劳务支出16万多元（另从其他收入中列支招待费、租车费2万多元，该中心学校电费列入中心小学支出），具体支出明细见表2。

表2某乡镇中心学校2015年商品和劳务支出明细表

二、乡镇义务教育经费的拨付流程和管理方式

始于2006年的农村义务教育经费保障机制改革，是一项具有里程碑意义的重大改革。这项改革在巩固和完善教职工工资保障机制的基础上，把农村义务教育学校公用经费、资助贫困家庭学生生活费、校舍维修改造经费等全面纳入公共财政保障范围，全部免除了农村义务教育学生学杂费、课本费和住宿费，基本形成了中央、省级保运转和基本建设，县级保教师工资的经费支出结构。对这些经费，从乡镇来讲，实行的是分类拨付、分类管理的方式。

表3乡镇义务教育经费拨付和管理方式抽样调查表

具体项目安排如下：①教师工资由县级统发、足额预算、一人一卡、按月发放、银行直达，形成了比较稳定的长效增长机制。②校舍维修改造，一般由县级财政、教育两家联合下达立项文件，教育部门负责项目实施，财政部门按项目实施进度拨付资金。工程完工后，交学校使用。也就是实行“交钥匙工程”。如表3中的安徽太湖县、贵州息烽县。③教师培训一般由县级教师培训中心统筹组织，所发生费用由培训中心向各乡镇中心学校（初中）据实收取，或由教育局年初预算统筹。④大型设施设备，由县级教育、财政部门集中采购、集中配置。⑤公用经费及其他专项经费要按“两上两下”的程序编制预算，经县级人大审议同意后，由县级财政部门按批次下拨，通过国库集中支付。

对乡镇义务教育公用经费和专项资金的管理，总体看来主要有五种方式。一是中心学校集中核算。对乡镇学校公用经费运转，由县级财政部门年初预算到县教育部门，教育部门根据二级预算分期拨付到中心学校，以中心学校为独立核算单位。各中小学需要用钱，先打报告给中心学校，经中心学校审批后，实行现金支付或转账，如表3中的湖南省湘西自治州。二是乡镇财政所集中核算。县级经费直达乡镇财政所核算站。各中小学需要用钱，由中心学校审核后向核算站申报用款计划和报销，如表3中的海南省琼中县。三是会计委派管理。由县级财政部门委派会计驻乡镇，对农村中小学校教育经费实行支出审核管理。四是县级教育部门集中管理。在县级教育部门内部设立核算机构（教育经费支付中心），实行“集中管理、统一开户、分校核算、报账制管理”的办法，对乡镇初中、中心学校财务集中核算，如表3中的山东省淄博市临淄区。五是县级财政部门集中管理。即将农村中小学校的财务核算和管理上收到县级财政部门集中管理。一般是在县级财政局会计核算中心设立教育经费核算股（室），负责全县农村中小学校的财务核算和管理业务，如表3中的河北省内丘县。六是“校财局管”的两种模式，做到了“收入一个笼子、计划一个盘子、支出一个口子”，适合平原、人口密集区域，但容易增加报账员的负担，影响学校经费周转。

三、乡镇义务教育经费管理过程中的问题

在“以县为主”体制下，乡镇政府对教育的管理职能明显弱化，处于“可管可不管、管多管少都一样”的状态。中心学校成为教育教学业务管理的责任主体，在县政府、县教育局的直接领导下，实行校长负责制。而中心学校在国家制度设计层面并不是一级教育行政管理机构，没有经费来源，难免“名不正、言不顺、肌无力”，由此引发出许多问题。

管理体制不够顺畅。“以县为主”教育管理体制对各级责任主体的职责作了相应规定，但在实际运作中仍然不够顺畅。一是责任主体划分不明确。省市两级政府责任雷同，职责不清，实施中趋向“省统筹”，弱化了市级政府职责；县级政府责任主体职责繁杂，既要贯彻落实省市政府文件精神，又要因地制宜谋求发展，心有余而力不足，使得各项工作实施笼统；乡镇政府职责单调，形同虚设，没有设立专门的教育管理机构，教育教学业务管理由中心学校校长及中学校长全权负责。而中心学校在很多行政上的管理没有“尚方宝剑”，难以放开手脚，难免工作存在督导不到位和空档现象。二是管理流程繁杂。一些地方乡镇义务教育拨款和报账要经过财政所核算站，影响和制约了学校的财务主体地位。教育部门认为只参与资金初级分配，对学校资金监管中间隔着乡镇财政所，想管而又不便于去管，使本系统财务监管难以实施。同时，实行乡镇财政所集中核算，运作程序繁杂，审批环节多，工作效率低下，学校对此意见较大。比如，一所村小报销一张发票，在本校要经手人、证明人、校长签字；在中心学校要报账员、发票验证人、中心学校校长签字，在财政所要走验证、复核、审批3道程序，最起码3人签字。也就是说一张发票报销要过3道关、9个人签字，十分繁琐。而且每次报账，中心学校各项手续齐全了，还得中心学校校长“小事打电话，大事打报告”，不然就“报不出钱”。三是责任主体督查不到位。从上到下，各责任主体在监督和检查方面规定不明确，责任没细化。特别是乡镇政府对教育监督管理几乎没有发挥作用，学校内部没有形成规范的监督管理长效机制。以致专项检查“事先通知”，日常督查“走马观花”，各级督查“应付了事”，甚至对检查出来的问题不通报、不批评，多采用“内部消化”“内部补救”措施。久而久之，形式主义蔓延，政府公信力丧失。

统筹机制不够健全。“以县为主”体制下，国家就中小学教职工工资、公用经费、学校建设等必要投入及加强经费和资产管理作了制度性规定，但未建立规范的统筹机制和保底性措施。一是省对县统筹不够。实行分项目、按比例分担的“分级负责”模式，对于调动各级政府积极性及缩小区域教育差距起到了积极推动作用。但由于各地财政收入不一，很多县级财政是“吃饭财政”，根本没能力承担项目“配套经费”；而一些有能力的乡镇及村社放下了“包袱”，对辖区内教育基本上没有投入。由于上级政府投入到位，县和乡政府没资金按要求配套建设，很多项目竣工后，基层“配套资金”往往转嫁给工程老板，形成新的“举债建设”。如何加大省级统筹力度，加大对贫困县市转移支付力度，调动乡镇一级政府教育投入积极性，切实解决项目配套经费问题，是一个大问题。二是县对乡统筹过多。县级教育部门对一些公共支出项目，如教师培训、装备购置、学生试卷等费用进行统筹安排。有的县按照学年度公用经费预算总额的5%统筹教师培训费，直接安排给县继续教育中心；统筹学校公用经费的10%，统一为学校购买和配置教学仪器设备；统筹公用经费的5%安排给下属教研室，用于教学研究或为中小学校各类考试命题。加上乡镇中心学校的统筹，最后到校长手上，真正可以支配的公用经费不足50%。三是学校内部统筹机制不活。在学校内部“打酱油的钱不能买醋”，降低了资金的使用效率，造成财政资金短缺和资金闲置并存的矛盾。有些项目的部分财政资金由于缺乏系统盘活，长期趴在账上，未能发挥应有效益。

财务运作不够规范。规范的教育经费管理是指制度健全，预算管理规范，财务管理到位，信息反馈及时，管理成效明显。但由于体制不健全、监督不到位，乡镇义务教育经费管理还存在“想当然、超标准”等不规范现象。一是预算编制程序不规范，预算执行不力。乡镇学校预算编制普遍比较粗糙，只编制到中心学校（小学和教学点由中心学校统一做预算），预算批复只下达到中心学校（或财政所）核算点（站），没有精细到每所学校，没有做到“一校一本”预算。有的预算编制与执行两张皮，经费支出随意性大。二是经费安排使用不尽合理。存在“重硬件轻软件”现象。一些学校建得很好，但教学实验设备陈旧、师资队伍和课程建设等发展缓慢。一些资金和项目有向乡镇学校集中的趋向，“中心小学漂漂亮亮，教学点破破烂烂”。有的布局调整中长期保留的教学点硬件设施十多年没有投入一分钱。三是学校财务基础薄弱。很多农村中小学校长对公用经费的标准不清楚，对学校到底有多少钱可用、已经用了多少钱、还有多少钱可用，心里没有底。一些乡镇中心学校财会人员专职但不专业，只满足于简单地记账、跑腿，高素质的“明白人”不多；村小学（教学点）几乎没有专职财会人员，由校长或老师兼任，年龄普遍偏大，不会使用网络软件，还存在“包包账”“流水账”等不规范的原始单据。

摊派任务较重且非教学性开支过大。由于各项工作任务重和经费安排不足，许多部门将目光瞄准了学校和教育经费。比如县级有关职能部门、乡镇政府和中心学校开展活动，环卫、人防、绿化收费和精准扶贫等名目繁多的费用硬性摊派给农村中小学校。但这些费用又没有其他的出处，只能从公用经费中列支，使本来捉襟见肘的公用经费雪上加霜。还有一些乡镇政府和部门直接或间接地提出要求，将党报党刊发行摊派给学校，挤占了学校公用经费。如某乡镇农村初中2015年报刊经费支出10655.4元，其中指令性报刊费用6198.4元，其他报刊费用4457元，占该校商品和劳务支出的1.86%。由于额外任务过多，大多数学校公用经费真正用于教学的不足30%，非教学性开支过大。

表4某乡镇2015年学校报刊费支出明细表

四、加强乡镇义务教育经费监管的策略建议

当前义务教育投入实行的是“经费省级统筹、管理以县为主”的体制。这种体制是符合《义务教育法》的，基本与县域内义务教育均衡发展相适应。相对而言，乡镇义务教育经费监管是整个教育经费监管中的薄弱环节，中梗阻是乡镇中心学校。如何采取更直接的方式，更简化的程序，更流畅的渠道，更安全的手段，畅通经费运行渠道，保证每笔钱真正由校长支配，让每笔资金直达受益对象非常重要。

完善“以县为主”的义务教育财政管理制度，切实统一县级政府的财权和事权。县级政府在“以县为主”体制中承担着主体责任，肩负着县域内农村学校发展的重任，务必进一步明确财权和事权，确保高度集中统一。一是进一步明确人事权限。明确县级教育部门对农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训、调配交流和考核考聘等管理职能，以及对农村中小学校长的选拔、任用、培训、考核、交流等管理职能。二是进一步明确财政权限。县级财政部门负责筹措、划拨教育经费，并对教育经费的使用进行审计、监督；教育部门具体负责所辖范围内经费的分配和日常管理，对当地教育事业的发展和规划进行全面统筹。鼓励乡镇政府协调社会各界力量，成立“教育基金会”，填补农村义务教育经费投入的盲区。三是人事权和财权必须高度统一。除县级政府外，其他单位及部门不得行使或干扰义务教育管理中的人事权及财权。

完善乡镇义务教育经费管理体制，切实保证中心学校的正常运转。中心学校问题是义务教育多年来一直没有解决好的“硬伤”。要确保义务教育经费管理顺畅，必须解决中心学校的问题。一是明确乡镇中心学校身份为一级教育行政管理机构。主要负责管理乡镇所在地的初中、小学和教学点，但可灵活设置。达到一定规模和服务半径的乡镇、地域偏僻的乡镇可单独设置；小于规定规模和服务半径的乡镇，可由县级教育部门直接管理，或几个乡镇联合设置一个中心学校，实行学区化管理。对于确实不需要的中心学校要坚决予以撤销。二是明确乡镇中心学校的主要职能是教育教学管理。对教师招聘、工资发放、校长任命、大型项目建设等实行以县为主管理，中心学校主要负担片区内教育教学活动的开展、教师培训、教学指导和督办。三是保障中心学校的正常运转。对于确需存在或暂时无法撤销的中心学校，要独立核算编制和办公经费，并明确其负责的中小学财务核算点的管理权限和工作流程，防止其利用手中的财务审核自由裁量权行使对各学校的强行挤占。中心学校的财务收支要单独建账，教学点也要单独建账。

完善义务教育经费拨付流程，切实减少中间环节。科学顺畅的资金流程是保证资金顺利使用、发挥效益的重要环节，如果运转不畅，“婆婆”过多，势必造成“中梗阻”。一是在县级财政部门设置教育财务核算中心，负责全县教育经费管理。上级义务教育经费下拨后，或本级财政投入确定后，由县级教育部门提出分配意见，经财政部门审核后，以两家名义联合行文，通过教育财务核算中心，实行国库集中支付。二是在乡镇中心学校设置财务核算点，主要负责所辖初中、小学（教学点）公用经费使用管理。县级财政部门将义务教育学校公用经费直接拨付到中心学校管理，避免各学校到县级核算中心报账交通不便、成本高；或到财政所报账，影响资金运转速度。三是在各中小学校设置报账员，负责本校的经费使用管理。各中小学校所需资金，由校长作为法人审核把关，直接到中心学校核算点报账。中心学校可设置一个支付额度，比如1000元以下，实行现金支付；1000元以上，实行转账支付。同时，对学校区分情况，核定备用金提前借支，用于学校日常运转。

完善义务教育公用经费管理，切实提高保障水平。根据新修订的中小学校财务、会计制度，加强义务教育公用经费管理。一是严格实行预算管理。所有中小学校（含教学点）要以校为基本预算单位，编制完整的预算，真正做到“一校一本”预算。预算编制要全，学校所有合理开支都要纳入预算范围；预算批复要到学校，让校长明白到底有多少钱，哪些是可以开支的，哪些是不可以开支的；预算执行要严，凡是没有纳入预算的，一律不许开支。二是适当提高公用经费标准。建立与财力状况、办学需求和物价水平联动的动态调整和稳定增长机制。建议近两年将中西部义务教育生均公用经费标准小学提高到800元，初中提高到1000元。此外，将“教师培训费按照学校年度公用经费预算总额的5%安排”调整为“不低于5%”；或规定为一个较为合理的区间，如规定“公用经费的2% -8%用于教师培训”。三是建立适度调剂机制。允许同一乡镇义务教育学校之间公用经费作适当调剂，由县级教育部门出台最低调剂控制比例，由中心学校统筹实施；允许同一学校各项目之间适当统筹，推动专项资金整合，把分散的财政资金统筹起来使用，集中解决民生需求，让打酱油剩余的钱也能买醋。四是提高小规模学校的保障水平。国家政策要求“不足100人学校，按100人标准拨付公用经费”，现实中100-200人规模的学校公用经费也比较紧张，运行比较困难。建议将300人以下规模的学校也分档核定公用经费，如100-200人的按200人核定公用经费，200-300人的按300人核定公用经费。

完善义务教育经费保障项目，切实解决突出问题和特殊困难。自2006年建立义务教育经费保障机制以来，国家对义务教育可谓是“有求必应”，有什么困难就解决什么困难，各项合理开支全面纳入财政保障范围。随着时间的推进，当前还需要解决以下特殊困难和突出问题。一是解决校舍维修配套资金。一方面提高单位面积的补助标准，增强抗震防灾能力。另一方面，在安排校舍维修改造资金的同时应对学校实际需要的资金规模进行系统评估，不仅考虑工程实施过程中的建设成本，还要考虑前期的勘察、设计及后期的检测、维护等边缘成本。二是解决非寄宿困难学生生活补助。对家庭经济困难寄宿学生的界定标准予以明确，对所有寄宿生给予补助，或者不分寄宿不寄宿，对所有家庭经济困难学生给予补助；或者与学生营养餐合并，不再将资金发给学生，而是直接用于学生供餐。要适当提高“一补”标准。现有小学每生每年1000元、初中每生每年1250元的“一补”标准5年没有调整，随着物价上涨，已明显偏低，建议调整到小学1500元、初中2000元。三是解决临时聘用人员待遇问题。大力推行政府购买服务，由财政单列专项资金，由县级教育部门与有资质公司签订合同，为乡镇寄宿制学校提供工勤和教学辅助服务，切实解决学校保育员、安保员、清洁工、厨工等人员的劳务报酬。此外，建立成本分担机制，积极稳妥解决取暖、降温、交通、保险等特殊补助问题(见表5)。

表5乡镇义务教育学校特殊经费补助抽样调查表

完善义务教育经费监管机制，切实提高义务教育经费使用效益。全面加强教育经费的科学化、精细化管理，提升经费管理的专业化水平，做到教育经费分配到哪里就监管到哪里，确保资金使用规范、安全、有效。一是加强农村中小学校长和财务会计人员培训，以提高政治素质、业务能力和职业道德为重点，加强农村中小学校长、财务人员培训。要将义务教育基本财务政策纳入各级党校、培训中心的培训内容，大力推行《中小学校长财务政策一本通》，让校长随身携带，即时使用。二是建立经费划拨公示机制。农村义务教育经费划拨不能以个人意志为转移，杜绝“划多划少”都合法、“给他给我”都合法的现象产生。三是创新管理方式和监管手段。运用现代信息技术手段，推动建立“纵向到底，横向到边”的扁平化网络管理系统，对学校财务管理实行全程监控、实时监控，从技术手段上避免财政资金被挪用、挤占的可能。四是注重绩效考核。以县为单位，建立科学合理的监测评价制度，对乡镇义务教育经费使用绩效进行评估。对经费安排使用科学合理的农村中小学校予以奖励，对不规范的农村中小学校予以惩罚和责任追究。

总之，“以县为主”的义务教育管理体制虽然管理主体在县上，但实施基础却在乡镇。因此，乡镇实施现状如何，最能折射“以县为主”的效力。只有理顺管理体制，适当放宽乡镇教育管理的权利，发挥乡镇管理主体精神和能动性，加强中心学校对村小和教学点的指导和管理，科学解决一些突出问题和特殊困难，提高管理能力和水平，才能夯实国民教育根基，使义务教育焕发出勃勃生机。■

（作者单位：湖北省教育科学研究院）

[1]廖贤平.关于完善农村中小学教育经费管理模式的思考[J].西部财会,2008,(5).

[2]朱爱国.顺应财税体制改革需要提高教育经费保障水平[J].财政监督,2014,(12).

[3]国务院.关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见[Z].2016-07-11.

（本栏目责任编辑：阮静）