开发区行政审批权相对集中的法律探研*

刘玉勉

(合肥市行政学院，安徽 合肥 230000)

开发区行政审批权相对集中的法律探研*

刘玉勉

(合肥市行政学院，安徽 合肥 230000)

“放管服(简政放权、放管结合、优化服务)”改革通过自上而下的集中推进，简政放权已从“数量缩减”阶段向“质量提升”阶段迈进，须立足于主体适格、程序合法、权责统一，但基层承接行政审批权面临审批事项超越法定范畴、管理机构主体资质缺失等法律难题，其中开发区面临障碍尤为突出。开发区试行并推广行政审批权相对集中，具有应然与必然的切实需要，结合当前我国开发区自身特点以及法治政府建设要求，提出开发区“化学融合式”集中行政审批权，并针对性的提出需要关注的重点问题和对策建议。

行政审批权相对集中；开发区；化学融合

一、开发区行政审批权相对集中的法律价值

当前，部分城市在政府治理过程中，对城管行政处罚、基层行政复议均进行了相对集中，并取得良好成效，如合肥市通过地方性法规《合肥市城市管理条例》，将城市管理行政处罚权相对集中；黄山市黄山区将行政复议工作进行了区级层面的相对集中。但是，行政审批权的相对集中尚处于探索阶段，中央及地方均顺应情势提出了行政审批权相对集中的实施纲要和指标体系，但仅在个别先发城市试点①。试点地区较为集中的选择了开发区先行先试，足见其具有必要性和迫切性。开发区行政审批权相对集中，是指将分散于各行政主体的行政审批权，部分或者全部交由开发区管委会或者开发区依法成立的符合法定条件的组织集中实施，其呈现的法律价值主要体现为效率价值和秩序价值。

(一)适应简政放权的客观需要——实现法的效率价值

中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》明确“加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点”。在中央总体部署下，目前一些地方政府在制定建设目标时，也将推进行政审批权相对集中工作纳入规划布局或考核范畴②。选择开发区作为行政审批权相对集中的先行区域与其自身特点紧密相关。一方面，各开发区建立之初在类型选择、总体布局、动力结构、管理机制等方面存在差异。开发区包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、省级开发区等多种类型，具有促进高新技术产业升级、深化改革扩大开放、加快工业化城镇化进程等不同功能定位，在管理机制上也呈现出中外两国政府的合作项目(如苏州工业园)、政府派出机构管理(如合肥高新技术开发区)、企业机制模式管理(如上海漕河泾新兴技术开发区)等多种方式。作为区域经济的重要支撑和产业发展的重要载体，各开发区都承担着带动区域经济发展、引领产业结构升级、促进发展方式转变等经济重任，其中市场准入、资质界定、变更许可等相应审批事项交由开发区对接，可以压缩行政办事环节。另一方面，在深化“放管服”改革的背景下，省市级层面部分行政职能需要前移端口，开发区也承接了因简政放权而下放至基层的行政审批事项，由于开发区职能定位发生转型，其面临的法律障碍更为复杂，理顺开发区相应法律关系更具典型性和可复制性。因此，针对量大面广、开发区可以统一办理的行政审批事项进行相对集中，既是切实为行政相对人减负的积极举措，也是提升行政效能的客观需要，能够实现法的效率价值。

(二)化解法律障碍的可行举措——实现法的秩序价值

开发区通过授权、委托、驻点等方式承接行政审批事项，但在具体移转过程中，可能存在法律缺失，如：根据《行政许可法》第十三条规定，公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，可以不设定行政许可，而开发区对本应属于其他方式予以规范的事项设定行政审批权，属于审批事项超越法定范畴；《行政许可法》明确规定了由法律、法规设定行政审批权，省级人民政府规章可以设定临时性的行政审批权，若开发区行政审批权依托的是地方政府规章或其他规范性文件，则缺乏法律依据；委托行政审批的受托主体应当是行政机关③，但开发区管理机构包括政府派出机构、企业法人、事业单位等多种形式，若以企业、事业单位作为受托主体，其主体资质存在法律风险；在执法权力下放、执法重心下移过程中，部分开发区面临人力缺乏等行政管理职能承载能力不足问题，导致行政审批程序出现法律瑕疵。审批事项超越法定范畴、主体资质不符合法律规定、行政审批程序设置相对粗放等法律缺失，是开发区承接行政审批权可能或已经面临的法律障碍，厘清行政审批事项的法定界限、将重复交叉内容进行聚合简化、根据实务运作进行程序调整和机制完善，是化解上述法律障碍、实现法的秩序价值的可行之举。

二、开发区行政审批权相对集中存在的难点

实务中，全国已有开发区作为先发区域，局部试行了行政审批权相对集中，前期运作提供了先行经验，但也存在以下几个难点问题应予以关注。

(一)启动方式符合法定程序

2014年5月20日，天津市滨海新区在全国范围内率先启动了行政审批权相对集中改革，组建行政审批局将109个公章变成1个公章，实现“一颗印章管审批”。2015年4月2日，中央编办、国务院法制办报经国务院批准后联合下文，确定在贵州开展行政审批权相对集中改革试点工作。开发区施行行政审批权相对集中的启动程序可以借鉴上述方式，通过审批或者备案流程，明确开发区行政审批权限，从而进一步清理当前存在的开发区行政审批事项缺乏法律依据、超越法定范畴、管理机构主体资质缺失等问题，使开发区行政审批权相对集中既实现合理性原则，又落实合法性原则。

(二)机制建设侧重“化学融合”

开发区行政审批权相对集中，存在仅实现“物理距离”或者“物理空间”相对集中的难点问题，这也是当前行政执法相对集中的共性问题。“物理集中”是将具备行政审批职能的相关部门及其工作人员，进驻同一办公地点进行简单的形式集中，相应的审批流程仍旧回流至原来工作条线，这并不能真正有效解决行政审批程序繁复、不必要的多头管理等问题，也有违相对集中的效率价值定位。因此，开发区行政审批权相对集中须通过完善机制建设，破解集中后“只有物理反应没有化学反应”的难点。

(三)监督管理强化“社会参与”

将开发区既有的以及在“放管服”改革过程中承接的行政审批事项相对集中，其体系建设应关注到监管机制。行政审批关乎行政相对人切身权益，也是公权力运作的重要组成，对其进行有效的监督管理是不可或缺的一环。监管内容不能简单的界定为资质准入、培训考试，还要切实关注监管转型体系建设落后于行政审批改革进程的问题，如审批事项不能有效衔接落实、社会参与监管严重滞后等情形。通过搭建网络平台、畅通监督渠道、引入多元主体，强化“社会参与”的外部监督制约作用，健全开发区行政审批权相对集中的监管机制。

三、开发区行政审批权相对集中的对策建议

结合创新转型的发展思路，笔者认为，可以通过机制建设和合理布局，实现开发区行政审批权相对集中从以往的物理并联向化学融合转变。

(一)梳理法定要求，解决合法性问题

面对国家推动行政审批权相对集中的发展趋势，开发区应及时清理行政审批中存在的主体资质不合法、审批事项超权限等法律问题。开发区在启动行政审批权的相对集中时，可以采用以下两种方式：一是借鉴贵州省经验，依据中央编办、国务院法制办的联合发文，由省政府自行确定开发区开展改革试点，若开发区所在省市取得相关试点批准，可以试点方式启动。二是借鉴天津市经验，通过成立开发区行政审批权相对集中的专门机构或者依托开发区管委会，但专门机构或管委会性质须为行政机关④，上述方案择其一，均可解决开发区行政审批的合法资质问题，实现开发区行政审批权相对集中的合法性。同时，开发区行政审批事项须有法律依据，且避免将行政审批事项变向转化为公共服务事项，为今后的具体行政行为奠定基础。

(二)完善工作机制，解决融合性问题

当前开发区承担的行政审批事项，有授权执法、委托执法、派驻执法等多种方式，并且分属不同职能部门。为防止行政审批权相对集中出现审批事项重复操作、岗位之间缺乏有效沟通、审查流程偏重形式等问题，建议要紧紧围绕转变职能这一核心，健全机制。平台建设上，可以基于正在开展的“智慧城市”建设布局⑤，推进“互联网+”应用与创新，在信息共享、资料共享等方面简化程序，实现上下级、同级之间网上沟通，并开发智能手机应用平台，顺应“网上办事”向“掌上办事”的趋势；系统连接上，实现业务系统与审批系统全面桥接，重复事项合并、不必要事项删除、过于繁琐事项简化，避免向行政相对人重复收取资料，防止重复操作；机构融合上，将分散于各个部门的许可权集中一个部门，部门内部可以参照大行业类别设立社会类、经济类、建设类审批部门；人员配备上，按照“一岗多能、一人多专”的要求建立专业审批队伍，一个窗口受理、内部并联分工，人员配备向一线倾斜，工作岗位综合性与专业性合理设置，通过建立完善的工作机制，实现行政审批权相对集中从以往的物理并联向化学融合转变，提升行政效率。

(三)注重监督管理，解决程序性问题

开发区行政审批权相对集中，要充分发挥职能主管部门的指导、组织、协调作用，重点对审批事项的对接和落实强化监督；在相应的机制完善、流程操作等具体工作内容方面，可以引入“公众参与”，根据社会征求意见的反馈及时更进，搭建起阳光、透明的社会监督平台。将主管部门督导与社会公众参与相结合，发挥合力，强化对行政审批权相对集中的监督管理，对行政审批严格遵照

法定程序形成有效制约。

(四)“以点带线”布局，解决战略性问题

开发区行政审批权相对集中，可以依托当前已经较为成熟的行政处罚、行政复议相对集中的前期做法，以及专门规制开发区行政执法的立法基础，构想“以点带线”的布局框架，在最需要解决现实问题并且最容易产生行为成效的开发区先行实施，待开发区行政审批权相对集中工作在机制体系建设、部门人员设置等方面经过破立、调试、完善后，进一步向基层政府全面拓展。

开发区行政审批权相对集中，顺应了“放管服”改革从“数量缩减”阶段向“质量提升”阶段迈进的转型需求，对其事项范畴、机制运作、程序设置等进行法律界定，既是客观需求，也是应有之义，期待以此提升行政效能，为基层落实简政放权提供路径。

注释：

① 如2014年天津市滨海新区建成行政审批局、贵州省选取市区不同层级开展行政许可相对集中试点工作。

② 《合肥市法治政府建设指标体系》提出“加快推进相对集中行政许可权工作”的具体指标。

③ 《行政许可法》第二十四条规定“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”

④ 依据《行政许可法》第二十四条规定“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”此处所依托的原有开发区管理机构的性质应为行政机关。

⑤ 我国住建部于2012年、2013年、2014年发布了三批共277个国家智慧城市试点，包括省会城市8个、地级市90个、县级市(县)81个、区和新区85个、乡镇13个，覆盖我国31个省(自治区、直辖市)。

[1]韦泉泉.县域开发区行政审批制度改革路径研究[D].广西大学,2015.

[2]金莎.中国特色开发区视野下的浦东治理模式[D].华东理工大学，2011.

[3]赵海娟.我国开发区行政管理体制创新研究[D].西北大学,2011.

D912.1

A

1009-1890(2017)04-0027-03

2017年度合肥市哲学社会科学规划项目“合肥‘放管服’改革中的法律问题及对策研究”的课题成果。

2017-10-09

刘玉勉(1981-)，女，河北沧州人，合肥市行政学院讲师，法学硕士，主要从事民商法、行政法教学与研究。

周小梅