当代中国媒体、民意与公共决策互动关系发展的障碍及其突破

肖生福 曾冬冬

当代中国媒体、民意与公共决策互动关系发展的障碍及其突破

肖生福 曾冬冬

（广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006）

在现代民主社会，媒体、民意与公共决策的良性互动，有利于提高公共决策的科学化与民主化水平，这也成为民主政治的重要象征。当前我国媒体、民意与公共决策互动关系在发展的同时，也面临诸多现实障碍，主要包括互动主体的互动意愿不强、互动信息的不对称、互动议题的局限性以及互动机制的不健全，等等，要突破上述障碍，则应从互动意愿的加强、互动信息的公开与平衡、互动议题的完善和互动机制的优化来促进我国媒体、民意与公共决策良性互动关系发展。

媒体；民意；公共决策；政府回应；互动关系

一、问题的提出

在现代社会，媒体、民意与公共决策的良性互动是民主政治的重要象征。媒体通常被视为“社会公器”，具有传播社会信息、引导公众舆论和监督政治权力等三大功能；民意是社会公共利益的聚合，对公共决策具有重要影响；公共决策吸纳民意，能够提高决策质量和公众对决策的认可度。现代民主政治理论认为，只有将民意作为公共政策制定的逻辑起点，才能对公共政策过程起到指针和监督的作用，也才能保证合民意性的公共政策从政策系统输出，使公共政策走向公平与正义[1]。诚然，在一个媒体占据信息交流中心地位的现代社会，民意的表达与聚合在大多数时候离不开媒体的参与。媒体在公共决策中之所以占据重要地位，有学者认为：“一方面它是潜在利益诉求的催化剂，微弱的利益诉求经过大众传媒的渲染会成为响亮的呼声，甚至会触发为行动，引起公众及政策制定主体的注意；另一方面，大众传媒作为信息传播的有效工具，具有议程设置的功能、‘沉默的螺旋’等传播效果，是实现各种利益主体互动的重要工具。”[2]因此，我们讨论民意与公共决策互动关系时不得不引入媒体，由此就引出媒体、民意与公共决策的互动关系。

改革开放以来，伴随着国家与媒体、公众与媒体关系的变化，我国媒体、民意与公共决策三者之间也形成了一定程度的互动。例如，《南方周末》启动并主导的电信资费问题大讨论，成功推动了电话初装费政策的调整与终止；《南方都市报》首先对“孙志刚事件”的报道引发了全国媒体讨论，推动了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废除及新的政策出台，成为民意通过媒体推动政府议程设置的典型案例；类似的案例还有厦门市民反对PX项目事件、广州市番禺居民反对垃圾焚烧处理厂项目选址事件等环境议题，都体现了媒体、民意对公共决策的影响，并被誉为是“民意的胜利”。然而，通过这些案例我们也可以从中发现，当前我国媒体、民意与公共决策互动关系的发展还存在诸多障碍，尚未形成三者的良性互动关系。因此，如何破解媒体、民意与公共决策之间的互动障碍，促进三者之间的良性互动，形成三者之间的长效互动格局，理应成为媒体、民意与公共决策互动关系研究的重要课题。

二、媒体、民意与公共决策互动关系发展的主要障碍

所谓媒体、民意与公共决策互动关系，是指媒体、公众、公共决策主体（主要指政府）在某一特定时间内针对某一公共政策议程设置、政策方案规划制定、政策执行、政策调整和政策终结等议题展开对话与沟通而形成的相互联系与相互作用的关系。媒体、民意与公共决策的良性互动关系能否形成，取决于各主体之间的互动关系和相互作用，媒体、公众与政府任何一方的缺位，都有可能导致互动效果大打折扣。虽然近些年来我国媒体、民意与公共决策互动的案例屡见不鲜，并在一定程度上对公共决策产生了影响，但这种互动关系仍然面临诸多挑战和现实障碍，制约了我国媒体、民意与公共决策互动关系的发展，不利于三方之间长效互动关系格局的形成。

（一）互动主体互动意愿不强

就政府而言，长期以来我国政府实行高度集权、行政命令的控制型模式，金字塔般的组织结构，迷宫似的行政运作程序，社会民众必须受制于政府权力中心的管制，政府与外界的沟通十分困难，于是形成了“强政府弱社会”的社会结构[3]。在政治体制的障碍下，决策层很难与媒体和公众进行零距离互动，因为“我国政府决策更多的是一种精英决策，权力精英特别是主要领导人往往将个人的价值观念、长官意志和行为方式融入决策过程中，决策过程充其量也只是在决策层内不同精英阶层及群体的政治互动”[4]。政府热衷于“关门模式”、“动员模式”、“内参模式”等较为封闭型的决策模式，在决策过程中较少将决策信息公之于众，导致公众和媒体往往被排斥在决策系统之外，这些因素都影响政府与媒体、公众之间良好互动关系的形成。

就媒体而言，媒体市场化与媒体政治化并存是伴随我国媒体发展的主要特征。一方面，随着媒体市场化改革的深入以及网络媒体的兴起，媒体的公共性得到提升，特别是1992年以来我国媒体的市场化改革进程加快，媒体作为“党和政府的喉舌”角色开始弱化，“社会公器”角色逐渐显现。但是，媒体市场化在带来活力的同时，也带来了一些负面影响，媒体以市场为导向使得媒体内容越来越走向生活化和娱乐化，“娱乐性、消费性信息的泛滥必然对政策过程产生影响，挤占政策宣传资源空间，降低公共政策宣传的影响力度”[5]，由此引发媒体对公共决策的报道意愿降低，对公共决策的报道减少。另一方面，虽然近些年我国媒体的市场化改革客观上降低了媒体对行政权力的依附，但主要媒体从属于党政机关或官方社会团体所有的“事业单位”性质并没有改变，其带来的影响是我国大众媒体对行政权力产生较高的依赖性，导致媒体的舆论监督功能受到极大的制约。这种行政隶属关系严重影响媒体介入公共决策的领域以及介入程度。媒体对公共决策报道缺乏一定自主性，也导致了媒体参与公共决策缺乏积极性。

就公众而言，由于受政治体制、决策模式等制度对公众参与公共决策的限制的影响，极大地降低了公众有序参与公共决策互动的积极性。虽然我国政府为公众参与公共决策创设了一系列制度渠道，如政治协商会议、信访制度、听证会以及各种不定期的座谈会等，但是由于其相关配套制度不完善，很多时候公众参与处于消极的“被代表”的地位，互动结果难以进入政策议程，当公众认为自己的参与行为并不能对公共决策产生一定影响时就会对公共决策参与持冷漠态度。此外，公众的民主参与意识还比较薄弱，往往习惯于“搭便车”心理，而不愿付出参与决策所需的成本。在现实中，即使一些地方政府机构给予其参与公共决策的机会，许多人对公共决策参与没有兴趣，从观念上并不认为参与政府公共决策是自己的权利，公众参与互动的意愿并不强烈。

（二）互动信息的不平衡

互动信息包括政府决策信息和公众反馈信息两个部分，两种信息的双向互动传播构成媒体、公众与政府的互动关系。政府决策信息的传播是由政府向媒体扩散，再由媒体向公众传播，而公众反馈信息则恰好相反，由公众向媒体表达，再由媒体向政府传播。然而，当前我国媒体、民意与公共决策互动关系中互动信息分布极其不平衡，政府对决策信息的垄断导致媒体、公众获取有关决策信息困难，公众反馈信息也因政府不注意收集反馈意见、媒体的民意聚集功能不足而导致公众反馈信息难以传输到政府决策系统，从而严重制约媒体、公众与政府互动的有效性。

首先，政府决策信息公开机制并不健全完善。在很多公共决策过程中，政府决策信息封闭、传播渠道不畅，媒体、公众不能有效掌握决策信息，信息的不对称使得参与讨论的各方不能准确理解政策的价值目标，不能正确地发表意见和建议，必然导致认知错误和决策风险，使得公共决策与公共利益出现偏离。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日起施行，但现实中的政务公开仍带有十分明显的形式主义特征[6]。比如，“目前大多地方政府的信息公开尚处于公开静态内容的阶段，如公开办事组织、办事制度、办事程序以及办事结果等，而对于动态的过程如决策等，并未进行规范”[7]。政府信息公开的范围很大程度上成为各级政府的“良心工程”，媒体、公众对政府决策信息的知情权无法得到保障。

其次，互动信息的单向流动性突出。公共决策中互动信息的流动往往是自上而下地由政府以通知、命令等形式传输给媒体、公众，而不注意收集自下而上的媒体、公众的反馈结果，即使有所反馈，也会因下级或对上级心存畏惧心理该报不报或报喜不报忧甚至歪曲事实、隐蔽真相[8]。

（三）互动议题的局限性

互动议题是指媒体、公众参与公共决策而与政府互动的公共议题。在实践中并非所有的互动议题都能形成良好的互动关系，互动议题往往受到多方面因素的制约，互动议题的局限性也是导致媒体、民意与公共决策互动障碍的重要因素。

首先，媒体、公众或政府出于利益相关、兴趣相关、议题属性等多方面因素考虑，对不同互动议题的互动意愿有所不同。比如，公众往往更愿意关注与他们有着利益相关或兴趣相关的互动议题，其参与互动的可能性较高；如果公众对互动议题不感兴趣或互动议题与公众没有直接利益影响，公众参与互动的可能性则大大降低。此外，媒体参与互动主要表现为媒体的议程设置、舆论引导以及促成公共讨论，其参与公共决策互动也具有一定选择性，出于自身利益考虑，媒体往往选择有一定报道价值或满足受众偏好的互动议题来实现媒体功能。媒体、公众甚至政府对不同互动议题的偏好，使得公共决策互动过程中互动主体往往出现其中一方互动意愿不强或缺席，严重影响互动效果甚至难以形成互动关系。

其次，互动议题仍然受到政府的诸多限制。政府往往根据互动议题的属性、议题的敏感度等考量而有选择性地进行互动。比如，对于带有一定专业性、技术性特征的互动议题，政府往往以决策需要专业性和保密性为由拒绝互动，既不愿公开决策信息，也较少对媒体、公众进行回应。而对于较敏感的互动议题，媒体促成的公共讨论甚至有可能受到政府宣传部门的干预和压制。“哪些问题能够成为公共议题，媒体能够在哪些议题上开辟公共讨论空间仍然受制于国家”[9]。

（四）互动机制的不健全

媒体、民意与公共决策互动机制是指政府在公共决策过程中，通过征求意见、回应民意等形式，将媒体、公众的利益表达或意见纳入到公共决策中来，换言之，该互动机制就是公共决策中媒体、公众与政府展开互动的稳定方式。从互动过程来看，媒体、民意与公共决策互动机制包括民意表达机制、政府回应机制与政府决策机制，当前我国媒体、民意与公共决策互动机制还不完善、不健全，使得媒体、公众与政府之间的互动尚未形成常态化、制度化的良性机制。

首先，民意表达渠道不畅。一般来讲，民意表达渠道分为制度化和非制度化两种渠道。制度化表达渠道包括人民代表大会议案、政协提案、听证会等正式途径，虽然近些年来政府积极拓宽制度化民意表达渠道，如听证会制度、征求公众意见制度等多种互动形式，但由于执行不到位，往往流于形式。在非制度化表达渠道方面，媒体是民意与公共决策互动的重要平台之一。我国媒体虽然提供了重要的民意表达渠道，但也时常表现出明显的阻塞不畅，一方面，正如前文所说，媒体以市场为导向使得媒体内容越来越生活化、娱乐化，对公共决策的报道减少，挤占政策宣传资源空间，降低公共政策宣传的影响力度，进而影响公众对公共政策的知晓度；另一方面，相对于强势群体而言，弱势群体的民意表达容易被媒体忽视，因不能被“显性化”更难以进入到决策系统。

其次，政府回应机制不健全，成为政府与媒体、公众之间的互动障碍。政府回应是媒体、公众与公共决策互动的关键环节，政府如果不回应民意，媒体、公众与政府的互动就没有任何实际意义。有学者认为，当前我国政府在公共决策过程中回应机制存在的主要问题有：回应主体的“缺位”、回应的责任意识淡薄、回应的手段简单匮乏、回应的监督评价无力四个方面[10]。政府回应机制的不健全，导致政府回应不及时、不到位甚至错误回应，往往使事态朝不利的方向发展。

再次，政府决策机制不健全，导致媒体、公众参与互动程度低。当前我国政府公共决策机制仍然存在诸多问题，在决策观念上，公共决策者“官本位”思想严重，在决策过程中重视上级行政机关及领导意见，轻视公众的意见；在决策程序上，政府热衷于“关门模式”、“内参模式”[11]等公众参与程度较低的决策模式，在决策过程中也较少将决策信息公之于众，导致媒体、公众参与往往被排除在决策系统之外，这些问题都制约着媒体、公众与公共决策互动关系的发展。

三、促进媒体、民意与公共决策良性互动关系发展的有效策略

我国公共决策过程中媒体、公众与政府的互动虽然取得了一定成就，但由于面临前文所述的诸多现实障碍，媒体、民意与公共决策良性互动关系格局还远未形成。笔者以为，要促成三者之间的良性互动关系，需要加强互动主体的互动意愿、公开与平衡互动信息、完善互动议题以及健全优化互动机制，从而建立媒体、民意与公共决策的良性互动关系。

（一）互动意愿的加强

互动意愿是媒体、民意与公共决策的良性互动关系形成和发展的前提条件。在公共决策互动过程中，媒体、公众与政府任何一方缺乏强烈的互动意愿时，互动效果都会大打折扣。互动意愿的加强，离不开媒体、公众与政府三者之间的共同努力。

一是要转变政府“以自我为中心”的互动观念，主动与媒体、公众展开互动。一方面，要树立“政策协商”的决策意识。政策协商是指多元行动主体对于公共政策的商谈、对话与讨论[12]，政府要促成公共决策过程中的多主体参与，将公众、媒体、社会组织等主体纳入决策系统,让政策问题得到充分讨论，增强决策透明度和公众参与度；另一方面，政府要树立积极互动意识。政府要以平等沟通的方式对媒体、公众、社会组织等参与主体的民意表达进行及时有效的回应，而且要在回应中尊重民意、吸纳民意，让民意表达成为公共决策的逻辑起点和最终的归宿点。

二是要增强媒体参与公共决策互动的自主性。媒体、公众与政府良性互动关系的达成，媒体在其中发挥着重要作用，而媒体是否充当公共决策中公众意见表达的“公共领域”以及公共性如何，与媒体的自主性有很大的关系。因此，我国媒体要担当公共决策领域的职责，就必须增强媒体自主性。首先，要完善新闻媒体管理体制，提高媒体报道的自主性，从而提高媒体参与公共决策互动的积极性；其次，要健全媒体法治，通过新闻立法，明确新闻传播主体的权利和义务，提高媒体行业的自律性，为媒体参与公共决策提供制度保障；最后，要改善媒体行业的整体环境，加强新闻从业人员的职业培训，优化新闻行业大环境。

三是要培育公众参与公共决策互动的自觉意识。构建媒体、民意与公共决策良性互动关系，实现政府决策的民主化与科学化，不仅需要政府和媒体的共同努力，更有赖于公众自身的参与意识和互动意识。首先，政府要提供经济且便利的参与渠道，便于公众参与公共决策；其次，要加强公众的媒体素养教育，培育公众积极接触和使用媒体的意识，提高公众对媒体信息的思考、解读和辨别能力以及利用媒体参与政府决策的能力，规范公众行为，杜绝以讹传讹，净化舆论环境。

（二）互动信息的公开与平衡

在公共决策互动中，媒体、公众只有在知晓一定的政府决策信息基础上，才能实现与政府的平等对话并展开积极互动，没有政府决策信息的透明和公开，就没有媒体、公众的信息知情权，更谈不上媒体、公众与公共决策的互动，因此，互动信息的公开与平衡是媒体、民意与公共决策良性互动的重要前提和基础。

第一，政府要完善信息公开制度。首先，政府应明确决策信息公开的领域或范围。政府不仅要主动公开政府决策信息，在信息公开的领域或范围上也需作出明确规定，并向公众解释公共决策的具体内容以及预期产生的政策影响，防止政府决策部门将本应公布的重要政策信息不予公布或模糊公布。其次，要完善信息公开方式。只有将信息公开的内容和程序简单化、通俗化,与人民群众的整体文化水平和素质相适应,公众才不会被排斥在政务活动之外,才能切实地参与到政策制定活动中去,实现自己的利益诉求和利益表达[13]。再次，要逐渐拓宽信息公开渠道。政府不仅要完善决策信息公示制度，让公众有机会知晓决策信息，而且要提高公众接触信息的便利性和信息的传播效果，比如通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，通过多种传播渠道使决策信息尽可能覆盖更广泛的目标群体，增强决策信息的传播效果。

第二，增强媒体信息传播功能。在决策信息的传播中，媒体不仅是“党和政府的喉舌”，向民众传递政府的声音，帮助政府宣传和解释政策，而且更应该为公众利益表达提供话语空间，改造哈贝马斯所说的“公共领域”功能，向政府传递公众对政策的利益诉求、看法和立场，换言之，媒体应该充当公共决策中政府与公众对话的“中介与桥梁”。

（三）互动议题的完善

媒体、民意与公共决策互动过程中的障碍形成原因是多方面的，既与决策互动主体相关，也与互动议题相关。互动主体对互动议题的兴趣程度、利益相关程度以及对议题的了解程度，都会对互动效果产生重要影响，因此，互动议题的完善，有利于促进媒体、民意与公共决策互动关系的良性发展。

首先，政府要拓宽互动议题范围，且减少互动限制。公共决策议题能否成为互动议题以及互动的程度与效果在很大程度上仍然受制于政府，完善互动议题，一方面，政府要扩宽互动议题范围，主动与媒体、公众展开互动，除带有一定保密性的公共决策外，对于一般性公共决策都应及时准确地向媒体和公众公布决策信息，对于媒体和公众自发形成的公共讨论及意见反馈应当及时回应；另一方面，政府在进行政策宣传和舆论引导的过程中,要“尊重新闻媒体的迅速及时客观传递信息和监测环境的基本功能”,有意识地降低新闻媒体的官方色彩,使之真正发挥信息双向互动的平台效用[14]。

其次，媒体要积极发挥其在议题互动中的议程设置功能。议程设置理论认为，媒体可以通过公开报道的方式反映真实的社情民意，并通过媒体的议程设置揭露一部分社会问题，使这些社会问题显性化，从而更有可能进入政府议程，充当“守门人”和“议程建构者”的角色。一方面，媒体作为“党和政府的喉舌”，帮助政府宣传、解释政策，向民众传递政府的声音；另一方面，媒体也应该充当公共决策中政府与公众对话的“沟通桥梁”，通过对互动议题的选择和设置，向政府传递公众对政策的利益诉求、看法和立场，从而拓宽互动议题的广度和深度。

再次，要提高公众参与公共决策互动的素质和能力。随着我国经济、政治、文化和社会的发展,公众的公共决策参与热情逐渐凸显，且体现出高度的政治自觉和主人翁意识。可以说，媒体、民意与公共决策互动关系的发展，需要政府、媒体及公众各方的共同推动，政府和媒体有责任培育公众参与公共决策互动的能力，加强对公共决策相关知识的宣传。

（四）互动机制的优化

公共决策的科学化、民主化是推动现代民主政治建设的需要和建设社会主义和谐社会的现实要求。而要在公共决策过程中做到科学化与民主化的统一，实现媒体、民意与公共决策的良性互动，必须构建政府与媒体、公众的良性互动机制。

首先，要拓宽民意表达渠道，采用多元化互动形式。民意表达渠道的畅通与否，关系到媒体、公众向政府决策系统输入民意的效率和质量，除完善传统民意表达渠道之外，还应该创新媒体、公众与政府之间的互动形式，采用多样化的公共决策互动形式。例如，民意调查、决策协商会议、专家咨询论证、公众咨询委员会和听证会等形式。值得一提的是，完善民意表达的组织化渠道是提高媒体、公众民意表达效度及效率的重要途径，通过社会组织的集体表达或行动达到整合与聚集部分群体民意的目的，不仅可以使媒体、公众更加有序和理性参与，使民意表达更具效率和更加集中，而且使民意更有可能输入到决策系统并被采纳。

其次，要增强政府回应性。公众意见只是一种软约束，其在多大程度上能够被政府决策系统所吸纳主要取决于政府的态度，因此，政府回应是媒体、民意与公共决策互动的关键环节。一是要提高政府回应能力。政府回应不仅表现在是否对公众意见进行了回应，而且还应该采取有效的回应策略，注意回应的方式及方法，此外，政府回应必须通过有效的回应载体才能更好地实现,通过加强电子政务建设提升政府回应能力无疑是一条重要途径。二是要完善政府回应机制。政府应开通公众了解政府信息的绿色通道，推行“阳光政务”，加强政府回应的制度建设，从而提高公众参与的积极性，让更多的公众愿意参与到公共决策过程中来。

再次，要完善政府公共决策机制。传统的公共决策系统往往处于封闭状态，公众意见很少被纳入到公共决策过程中加以考量，导致公共决策往往不合民意，给政策执行带来诸多阻力。因此，政府要实现公共决策的科学化和民主化，必须改变传统的“以自我为中心”的决策观，允许公民参与到公共政策的制定过程中[15]。此外，要规范媒体、公众参与公共决策的范围和程序，通过立法和建立规章制度等方式，明确公共决策过程中媒体、公众参与的范围和程序，从而确立媒体、公众参与公共决策的地位和作用，只有这样才能真正实现媒体、公众参与公共决策互动的制度化、规范化和常态化。

四、结论与展望

综上所述，当代中国媒体、民意与公共决策之间虽然存在一定的互动，但因为互动主体的互动意愿不强、互动信息的不平衡、互动议题的局限性以及互动机制的不健全等诸多互动障碍，尚未形成媒体、民意与公共决策之间的良性互动关系。而要突破上述互动障碍，主要取决于四个方面因素：互动意愿、互动信息、互动议题和互动机制。互动意愿是媒体、民意与公共决策互动关系形成的主要动力，公众则是这股动力形成的“引擎”，而媒体在其中起“催化剂”作用促成民意的表达与聚合。在媒体、公众与政府的互动关系中，政府处于主导地位，媒体和公众相对处于弱势地位，因此，政府对媒体、民意与公共决策互动关系的发展起着关键性的作用。

同时，媒体、民意与公共决策互动关系的发展本质上是国家与社会互动关系的发展，受国家与社会环境多重因素的制约。我们相信，随着民主政治的发展和公民社会的成长，公共决策中公众民意表达诉求将呈现越来越多元化的特征，公共决策参与主体将越来越多元化，媒体的公共性越来越凸显，政府的回应也将不断改善。总之，社会公共生活的活跃，将有利于媒体、民意与公共决策互动关系朝良性方向发展。

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[责任编辑 彭国庆]

2016-10-29

国家社会科学基金项目（编号：12CZZ013）.

肖生福，广州大学公共管理学院副教授，博士，主要从事公共管理与公共政策研究.

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10.3969/j.issn.1009-3699.2017.02.012