中央与地方关系：近十年的研究进展

蒋 永 甫

中央与地方关系：近十年的研究进展

蒋 永 甫

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁530004）

在现代国家治理体系中，中央与地方关系是极其重要的结构框架。改革开放以来，伴随着中央对地方的分权化改革，中央与地方关系及其发展成为一个重要的研究领域，产生了大量的学术成果。通过梳理近十年相关研究文献发现，研究涉及中央与地方关系的发展趋势、中央与地方关系存在的问题、中央与地方关系模式、中央与地方之间财权与事权合理界定以及中央与地方关系的运行机制构建等，基本涵盖了中央与地方关系的方方面面，但是，在中央与地方关系的研究上，新理论工具的引入仍是一个薄弱环节，从国家治理结构转型角度探讨中央与地方关系发展是一个需要加以开拓的创新空间。

中央与地方关系；中央集权；地方分权；分税制；财权与事权；财政分权；法治化

在大国治理中，中央与地方的关系一直是国家制度设计的重大问题，能否正确处理中央与地方之间的关系直接影响到一个国家政治、经济以及行政活动的稳定有序和整个社会的协调发展。改革开放以来，伴随着分权化改革的进行，中央与地方关系成为一个重要的学术研究领域，引起了国内学者深入而持久的研究，产生了大量的学术成果。笔者以2005年以来近十年间关于中央与地方关系研究的学术文献作为研究对象，通过梳理相关研究成果，分析其存在的不足，以期为进一步的相关研究拓展创新空间。

一、中央与地方关系的发展变迁及研究路径

中国一直是一个统一的中央集权国家，在历史上，围绕着郡县制与封建制曾展开长期的斗争和反复。随着帝制解体，地方自治成为一股涌动的潮流，但是，近代中国国家建设首先需要实现国家的统一。新中国成立后，仿模苏联体制，建立了高度中央集权的政治与经济体制，这是有关中央与地方关系研究的历史和逻辑的起点。改革开放以来，伴随着分权化改革的推进，当代中国中央与地方关系呈现出从中央集权到地方分权的发展趋势，成为研究者的共识，在具体研究上又呈现三种不同的研究路径。

一是财政分权路径。主要从财政分权的角度分析中央与地方关系的发展变迁。大多数学者以我国财政体制改革和中央与地方经济利益关系的变化为线索，研究我国中央与地方关系的演变趋势。殷志红以财政体制变迁为线索，分析了建国以来中央与地方关系的演进，从而揭示了财政体制构成了中央与地方关系的重要内容，财政体制改革从一定意义上形塑了中央与地方关系的发展[1]。张千帆进一步指出中国的财政集权与分权是和中央与地方的政治权力变迁同步的[2]。刘华以1994年为界，把改革开放以来中央与地方利益关系的变迁分为两个阶段：1994年分税制施行之前，中央逐步赋予了地方政府相对独立的利益和经济管理自主权，地方政府利益主体地位的日益突出直接导致了中央政府以财政实力为基础的宏观调控能力的走弱；1994年分税制施行之后，改革措施重构了中央与地方的利益关系，在保证中央政府获得国家财政大头的前提下，地方政府获得了充分发展地方经济的自主权限，中央的宏观调控能力得到改善[3]。文红玉等则以1992年作为转折点，探讨经济体制变迁与改革开放以来中央与地方关系的演进，他们指出：1978～1992年是我国从计划经济体制向市场经济体制转轨及发展的时期，这一时期的中央与地方关系以放权为主导，强调发挥地方积极性；1992年以来是我国完善社会主义市场经济体制的时期，这一时期中央与地方关系处于不断磨合的状态，在权力分配上，既要避免中央权力过大影响地方的建设与发展，又要避免地方权力膨胀威胁中央的治理[4]。针对流行的财政分权趋势，刘尚希指出，分税制改革开启了新的中央“集权”时代，奠定了此后中央与地方关系的格局，但是也存在财权与事权不匹配等问题[5]。

二是行政分权路径。主要从行政分权角度分析中央与地方关系的发展变迁。夏丽华研究指出，行政集权与分权构成了新中国成立60年来我国中央与地方关系的演进特点[6]。封丽霞认为，基于近代以来“建立一个独立统一的现代国家”的命题，再加上苏联模式对新中国强大的示范作用，逐渐形成和确立了中国特色的中央高度集权，中央与地方关系呈现出中央高度集权和全国总体控制的特征。1978年改革开放以来，中央高度集权所赖以存在的社会基础和条件逐渐消失，向地方分权成为中央与地方关系发展的总方向和总趋势[7]。张芳等以1978年为分节点，认为改革开放以来的中央与地方关系调整是以“简政放权”为基本思路、以“放权让利”为基本特征的，逐步改变了传统计划体制下中央权力高度集中、对地方管得过死的权力关系格局，拓宽了地方政府的自主管理权限[8]。

三是法律分权路径。“法律分权”的研究路径强调中央与地方各自的权利、义务和责任，是以立法、行政和司法等途径为基本手段的全方位、多层次以及立体化的中央与地方分权模式，主张建立适应经济社会发展需要的法律分权模式以取代传统的行政分权模式[9-10]。罗国亮通过梳理改革开放以来我国立法体制进而研究中央与地方关系的演变，他指出就立法体制的演变而言，我国1979年授予地方立法权、1982年赋予全国人民代表大会常务委员会立法权，形成了中央与地方两级、多层次的立法体制[11]。

二、中央与地方关系的问题剖析

自分权化改革特别是1994年分税制改革以来，中央与地方关系的发展进入了一个新的阶段，也带来了一系列新的问题，引发了广泛的讨论。梳理相关研究成果，大致有以下几种观点：

一是中央宏观调控能力减弱论。夏永祥等研究指出，市场取向的分权制以及以GDP为核心的政绩指标考核体系导致了中央政府和地方政府政策博弈的凸现与加剧，其结果是中央政府调控能力大打折扣、中央政府遭遇信任危机[12]。左峰认为中央政府与地方政府在宏观调控领域的博弈已成为一种客观的经济现象，这种中央与地方的博弈关系弱化了中央宏观调控政策的有效性、增加了宏观经济波动性并损害了国民经济发展的持续性，同时，强化了地方政府行为的本位性、分割了全国市场的整体性以及降低了社会资源的流动性[13]。吕成指出我国中央与地方关系种种问题的实质是：单一制下不具有明确法律地位的地方政府为了追求自身利益的最大化同中央的博弈，因欠缺有效调控机制，在中央同地方的博弈中，中央并非在每一方面都处于明显的优势地位，尤其是在经济方面，这使得中央对地方权力的收放犹豫不决，中央与地方的关系始终徘徊于“放-乱-统-死”的怪圈[14]。刘光俊等通过研究我国财政分权下中央与地方政府的博弈，指出在财政收入分配关系中，中央政府拥有绝对权威，地方政府仅是被动接受，地方政府也表现出更强的机会主义倾向，得到利益的时候，地方政府更多表现为服从；无利益时，更多表现为疏远，中央与地方政府的关系被扭曲，中央政府的威信被削弱[15]。周振超通过对中央与地方集权与分权之争的研究指出，当前我国中央与地方关系存在的主要问题是中央部委过度集权与管理权威缺乏并存，中央部委的过度集权表面上看可以管理本领域内几乎所有的事项，通过对省级政府中相应厅（局）的领导或业务指导，影响地方政府的决策和运作，但在实际上并未能保证中央政策的有效实施，由于地方政府的变通执行，使中央部委管理权威下降、决策缺乏执行力，导致中央政府在宏观调控时力不从心[16]。江依妮等揭示，在当前中央与地方政府间的委托-代理关系中，由于信息不对称和中央与地方官僚目标函数的冲突，引发地方官僚在自身效用最大化驱使下的信息操纵、逆向选择、道德风险和短期投机行为等代理人危机[17]。赵浪则研究了我国在财政分权体制环境下，地方政府的自主意识和自利意识逐渐强化并趋于膨胀，导致了地方政府行为越来越趋于自利性层面，地方政府自利性的过度扩张必将带来政府官员的寻租腐败、地方保护主义泛滥等一系列弊端[18]。

二是我国中央与地方关系缺乏法律的约束。殷志红指出，在历次财政体制改革中，中央与地方的分配关系始终没有得到合理有效的解决。由于中央与地方权力划分尤其是地方政府的权力和权限缺乏宪法的明文规定，中央和地方权力大小以及利益分配是靠中央与地方领导人之间“讨价还价”，谈判的结果缺乏合法化依据，即权力来源的法律依据以及权力限制的法律依据[1]。上官丕亮认为目前我国宪法和法律对中央与地方的国家机构职权的划分任务并没有完成，我国中央与地方关系的法治化程度还不高，而在行政方面的法治化程度则最低[19]。张艳指出当下我国中央与地方关系问题突出表现在以下几个方面：中央与地方法定权力、义务划分不明，权限重叠、冲突严重；中央与地方间的权限变动缺乏应有的稳定性，随意性太强；中央政府把握了权力变革的主导权，地方政府缺乏应有的独立地位，在纵向的国家权力结构调整中长期处于被动处境；过多依赖政策来处理中央与地方间的权力矛盾，忽视法律规范及制度的作用[20]。吴东镐认为，由于缺乏一部调整中央与地方关系的基本法，中央和地方关系的透明度低、随意性大、政治化与人治化倾向比较严重[21]。封丽霞认为改革开放以来，中央向地方的许多重要放权往往依据的是中央政策和政府文件，这使得中央与地方关系的调整、地方权限的变动缺乏法律约束和稳定性，容易出现政策的左右摇摆、前后不一，也容易削弱地方对中央的信任感、加大地方发展的差异性和不均衡性，导致中央与地方关系难以实现良性发展[7]。

三是中央与地方财权与事权划分不明确。中央财经大学课题组研究了中央政府与地方政府责任划分与支出分配，指出当前我国中央与地方事权关系存在的问题主要是政府间职责划分不清，事权长期层层下移，造成中央与地方政府间事权错位，基层政府对中央政府的财政转移支付形成了高度依赖[22]。魏治勋分析了中央与地方关系存在着“集中也不够、分散也不够”的悖论，其后果是政治权力的流失和经济社会秩序失范，严重侵蚀了公共权力的合法性，其问题主要表现在角色定位上的“条块交织、利益殊分”的矛盾、财权与职责严重不对称、协调机制的不稳定性等[23]。

有的学者从其他角度分析当前我国中央与地方关系存在的问题。朱志明从中央与地方的利益分配机制角度指出，造成我国地方政府片面追求经济增长的根本原因在于中央与地方的利益机制尚未理顺，中央对地方的约束机制尚未形成[24]。张道庆从财政转移支付关系的角度，指出当前我国中央与地方财政转移支付关系主要存在转移支付的法定形式不合理、转移支付资金的计算确定办法不科学、转移支付的法律目标不明确以及现有法律规范效力层次低等问题[25]。单飞跃等则从政体的角度进行分析，认为我国单一制国家结构形式由于缺乏法治、凸显人治，必然引致中央与地方博弈失序、失范，这是影响中央与地方关系的主要因素[26]。

三、中央与地方关系模式的判断

在经历了实践中的分权过程后，理论界开始注意到中国在经济改革过程中所出现的中央与地方关系的变化。国内有部分学者努力从整体理论建构上系统地分析和研究中央与地方的关系。总的来看，针对改革开放以来中央与地方关系变化的基本模式判断，主要包括以下几方面观点。

（1）中央主导型。部分学者认为中央与地方关系的实质没有发生根本性变化，垂直控制和地方问责是中国政治体制的突出特点。就垂直控制而言，理论上中国是单一制国家，一切政治权力都源自中央政府，这有效保证了中央对地方的控制。古德曼对解释中国政治变迁的“中心-边缘”框架提出质疑，认为中国的地方化过程是有限的，中国的公共事务依然是围绕中央政府或者说围绕一个中心进行，而不是多元化的分担和共同参与的过程，各种体制外力量依然必须被纳入到体制内才能展现其力量和身份[27]。Tsui Kai-yuen等进一步强调指出，改革开放以来中国分权中的“法宝”是纵向的干部管理体系[28]。周振超认为对大一统政治结构的持续追求导致中国形成了权力中心辐射边缘、边缘依附中心的轴心辐射模式，这一模式通过人事任命、地方政府对民众的责任机制、对地方政府“一把手”监督乏力使实行制度性分权缺乏必要的制度支撑以及党政关系这几个中间变量作用于政府间纵向关系[29]。郑永年指出中国的改革开放为发展型地方主义的兴起创造了一种制度性条件和环境，但在分权改革过程中，一些重要的权力仍控制在中央手中[30]。杨光斌指出，在改革开放以来的中国经济转型中，控制地方核心领导干部成为中央约束地方政府行为的一种主要手段，其主要目的是遏制地方主义和宗派主义，加强中央政府的权威，以保持政治上的统一和稳定，这也是政治单一制的核心特征[31]。

（2）地方主导型。有些学者认为改革开放的过程是一个中央权力不断弱化、地方权力逐渐扩大并发展到直接挑战和危及中央权威的过程。地方在分权改革中具有很大的自主性，地方力量的崛起不断弱化中央的制度权威，最终可能造成更具实质性的中央权威危机。潘修华认为在我国“放权让利”的改革过程中，地方基于自身利益对中央“政策执行变通化”，使中央制订的制度和政策被扭曲，这在一定程度上破坏了支持国家发挥其中央自主性的组织基础，中央自主性因而不适当地被削弱了[32]。沈德理指出中央向地方下放权力和发挥地方自主性有可能使地方自主性的功能受到扭曲，产生与中央政府的离心力问题，并激发了与中央政府讨价还价的地方保护主义等情形[33]。薛立强通过“授权体制”来阐释当代我国中央与地方的关系，并认为在授权体制的中央地方关系下，逐步形成“弱中央、强地方”的局面[34]。何显明运用地方政府自主性的分析框架，研究了我国市场化进程中地方政府的行为逻辑，指出当前我国地方政府自主性的扩张削弱了国家自主性，使中央的制度运行机制以及中央与地方的利益博弈格局发生改变[35]。董明认为我国实行分税制所形成的财政联邦主义在很大程度上重构了中央与地方的关系、重塑了地方政府的动力机制和行为逻辑，中央直接管理经济的作用下降，地方政府的作用则得到加强，地方政府从过去单纯的代理人角色演变为今天的财政联邦化的利益主体，使地方政府既有足够动力也有客观空间开展自主的行动[36]。

（3）中央地方混合型。有部分学者综合上述两方面的观点，把我国中央与地方关系的基本类型归纳为中央地方混合型，他们认为改革开放以来，我国中央与地方关系的变化过程是核心与边层的混合型互动过程，在这一过程中，中央对地方的控制未变，边层则不断发生各种侵蚀性的变化。由于中央与地方权责不对称，地方具有有限的行动空间和策略，它们会选择性治理地方事务，变通地响应中央政策。徐勇通过建立权力“内核-边层”结构的分析框架，对我国改革进行政治学解读，指出我国改革是一种可控的放权式改革，具有“边层启动”与“内核调控”两个典型特征，即在中央与地方关系的演变过程中，中央仅仅是暂时性、局部性地放松了控制，一旦中央觉得必要，它仍具有对地方的控制权[37]。李芝兰认为中央与地方混合互动的结果是两个看似相互矛盾的现象能够在现实生活上共存：一方面，中央和地方之间存在错综复杂的关系，很多时候中央与地方会互相适应及让步；另一方面，每当中央偶尔实施强制性管理，中央政府又展示出至高无上的权力，因此，地方会“灵敏地”对中央的政策进行回应，有时甚至不得不采用变通的手法进行“虚假”治理[38]。在钟开斌看来，中央与地方权力关系的本质并非简单的控制与服从关系，而是双方有意识地进行妥协的过程，地方对中央政策的选择性执行和灵活变通实质是在中央对地方有限控制条件下地方的策略性反应，这使得改革开放以来我国的中央与地方关系呈现出复杂多变、相互交织的特征[39]。

四、中央与地方之间“财权与事权相匹配”的争论

分税制改革以来，在中央与地方关系研究中，中央与地方的利益关系始终占据学界研究的主流，特别值得关注的是学术界围绕财权与事权而展开的一系列讨论。1994年分税制改革以来，我国中央与地方政府之间的事权与财权的确分别呈现出“金字塔型”和“倒金字塔型”的演化趋势，由此引发的矛盾直观地表现在“中央点菜，地方埋单”等现象中，进而造成了地方政府特别是地方基层政府“巧妇难做无米之炊”的窘境。最典型的案例是在全国财政实力不断壮大的情况下，县乡财政一度陷入困境。2005年有近半数的县不能及时发放工资，更不用说向居民（尤其是农民）提供基本公共服务。究其原因，除了相当一部分县乡政府无法通过自己拥有的财权获得相应的财力之外，还有一个更重要的原因，那就是各种事权在各级政府之间难以清晰地划分，往往是你中有我，我中有你，机械地把某一项事权归为某一级政府，实际上无法做到[40]。刘京焕等认为我国中央和地方政府的财力与事权确实存在不匹配，具体表现为政府财权横向不均衡和纵向不匹配，前者指政府间财政失衡和区域经济社会发展不均衡，例如2002年上海的财政收入是贵州的6.55倍，是内蒙古的6.28倍，而从传统划分的中部、东部和西部的人均GDP和人均收入等指标来看，地区社会发展以及政府财政能力尤其是政府财政收入能力方面存在巨大差距；后者指中央和地方的财政能力失衡、事权不匹配，如中央和地方财政收入比例为55∶45，而财政支出的比例却为30∶70，其中公共服务支出的比例为46∶54，显然中央和地方的财力与事权已经严重失衡[41]。因此，要求对中央与地方政府之间的财权与事权进行合理重新界定与划分、财权与事权要相匹配的声音一直不绝于耳。“财权与事权相匹配”这一观点似乎已成为大部分研究中央与地方关系的学者所达成的某种“共识”。

近年来，中国的经济社会事实上表现出的非均衡发展状态又引起了学者们对现行的“财权与事权匹配”的财政分权改革路径的反思，进而引发了学术界新一轮对中央与地方政府之间的利益、权职分配与均衡问题的激烈讨论，即：要不要再坚持分税制的这一基本原则——“财权与事权相匹配”。中国共产党第十七次全国代表大会报告首次将“财权与事权相匹配”改为“财力与事权相匹配”,在中国共产党十八次全国代表大会报告中的提法是“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”,在党的第十八届中央委员会第三次全体会议中相关提法则变为“建立事权和支出责任相适应的制度”。从“财权”的提法转变到“财力”的提法，是基于现行公共财政体制的欠缺。从理论上说，公共财政体制的要素应该包括事权、财权和财力，而我国现行公共财政体制的一个极大缺陷正是基于此——三个要素组合的不确定性程度太高。一方面，事权、财权和财力在不同层级政府中的组合是不确定的，即事权可以下移，财权可以上移，财力可以上移、下移，因此，它们到底落到哪一级都是不确定的；另一方面，它们在同层级政府之间的组合也同样难以确定，即不同地区有各自的实际条件，事权会有所不同，财权会存在差异，财力也会存在不同[42]。由于财权并不等于财力，如果辖区内经济发展水平和能力不同，有的地方既使给它财权同样无法与事权匹配。显然，中国的区域经济发展条件和能力并不均衡，如果“只强调两权匹配的结果，要么是掠夺式开发，要么缩减应承担的事权和支出责任”[43]。

但也有学者提出了不同的意见，如高培勇认为“财力与事权相匹配”是分税制改革的一次倒退[44]，这是因为财力和事权分别处于“钱”和“权”两个不同的层面，就好像现实中分居在不同楼层的两个人如果要联系，除非一个人跑到另一个人的楼层，否则只能隔空喊话或借助通讯手段，因而在当时的现状下，财力与事权之间的匹配方式很难说是规范性的。特别是随着中央各项转移支付规模及其在全国财政收支规模中所占比重的急剧增长和扩大，不仅地方财政可以独立组织管理的收入规模及其在地方财政收入中的占比急剧减少和缩小，而且地方财政支出的越来越大的份额依赖于中央财政的转移支付。在某种意义上，为数不少的地方财政已经沦落为“打酱油财政”——花多少钱，给多少钱，这就使得“现行的财税体制同本来意义上的分税制财税体制的距离不是拉近了而是更远了”。张晋武则指出“财力与事权相匹配”虽然确实比强调“事权与财权统一”更为现实和实际，但无论从理论上，还是从解决我国现行财政体制的弊端上，只要从全面完善分级分税财政体制的角度来分析，“财力与事权相匹配”的提法就不够确切和严密，在改革实践中仅仅强调或寻求“财力与事权相匹配”也是不完整、不彻底和欠科学的，因为在多级政府和分级财政体制下，政府间收支权责配置的核心是使各级政府的财政手段与其承担的财政职责相一致或匹配[45]。“财力与事权相匹配”的意义在于明确了财力分配的最终作用，但却忽视了财权配置这一关键要素。王恩奉从税种划分、分税层次、转移支付效果和乡县面临的实际4个维度论证了过分强调“财力与事权相匹配”的提法对分税制改革产生的误导，指出“财力不足只是表象，关键还是财权与事权界定不清”[46]。

从“财力”的提法再转变到“支出责任”的提法，我们可以看到国家正以一种新的理念和思维不断实践和深化财税体制改革。首先，从理论上讲，由于公共财政的收支原则是“以支定收”——即先确定资金需求，然后才去考虑如何筹集资金的问题（这种做法更具效率），所以，分级财政体制的核心要求应确定为：以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限，事权划分与支出范围相一致并和财力相适应，因此，只有补上明确事权划分并以此合理划分各级政府的支出责任这一课，才能为财力和财权的配置找到科学依据，才能最终理顺政府间财政关系[47]。其次，从中国的实际情况来看，也并不具备相关条件①至少需要同时满足的条件：（1）各级政府之间的事权能够划分清晰，分担性的事权少，而且相对稳定；（2）每一级政府通过自己拥有的财权可以获得相应的财力，即每一级政府都有足够的财源和税源；（3）有足够的税种在各级政府之间分配，共享税收；（4）当不同层级政府之间出现财政上的矛盾时，由第三方来裁决。[40]来保证这种以“财权与事权相匹配”为原则设计的财政体制可以持续运行下去。

五、中央与地方关系运行机制的构建

关于我国中央与地方关系的运行机制，学者们基于不同的角度进行研究，旨在为中央与地方构建一个合理、协调的关系运行模式提出相关的政策建议：

（1）中央集权与地方分权的平衡。部分学者认为应通过集权与分权的平衡来构建我国中央与地方关系的运行机制，因为，完全集权的体制面临资源配置效率低下的风险，而高度分权的体制将导致分配不公，应研究如何在集权与分权之间寻找一种平衡。杨小云指出协调中央与地方关系的一条现实可行的路径选择是：继续稳步推进国家与社会之间的分权，努力实现政治体系内部权力分配的集分平衡，既要解决好行政权力的层次性划分，又要解决好同一层次行政权力的功能性划分，还要解决好层次性划分和功能性划分的配套衔接[48]。夏丽华认为当今世界各国既没有纯粹的中央集权模式，也没有纯粹的地方分权模式，中央集权与地方分权相结合是总的发展趋势，实行中央必要集权与地方适度分权合作的纵向权力关系模式是我们的必然选择，为此，必须进一步依法规范中央政府与地方政府的关系，在纵向分权与横向分权的同时将经济放权与政治放权有机结合起来，逐步实现中央向地方平等放权，并加大力度完善中央与地方权力运行的监督机制[6]。易承志主张促进中央与地方权力的集分平衡，认为集分平衡使中央有足够的权威和宏观调控能力以推动现代化的前进，促进不同地区的均衡发展，地方也有必要的自主权限和发展空间以适应地方经济社会发展的需要，激发地方发展的活力。社会转型过程中纵向政府间权力的集分平衡关键在于根据不同时期政府的具体职能合理配置权力，既要保证中央政府的宏观调控能力和整体控制能力，又要保障地方的自主发展空间和发展活力，使中央与地方在职能、权力和优势互补的基础上相互依赖、相互合作以及协调发展[49]。封丽霞提出集权与分权平衡的目标：我国中央与地方关系在遵循“发挥中央与地方两个积极性”原则的前提下，努力找到中央与地方权力的合理分治点，应规范集权与分权的“尺度”并注意克服中央集权与地方分权的主观随意性，实现中央与地方权限划分标准与尺度的规范化与法制化[7]。魏红英提出我国中央与地方关系和谐发展的基本定位——纵向权力结构合理化，即结构要素的分化与协调、结构要素的有序化和权力控制的有效性，它们所达到的程度必须与当时政治经济社会发展背景相适应。通过权力结构的合理化来构建我国中央与地方的和谐发展关系，具体包括保障公民在场、建立公民-中央的信息“直通车”、解决结构的协调化问题和“距离悖论”，提升中央效能权威、建设解决争议场域以及破解中央与地方权力关系“收（权）-（僵）死-放（权）-（混）乱”困境[50]。董克用提出重塑我国中央与地方关系的措施：一是改科层制为矩阵制，要实现应由中央政府负责的就由中央直接负责，包括在地方设立中央派出机构直接服务公民以及通过公共财政转移支付，鼓励地方政府承担起责任，建立起激励机制，调动地方的积极性；二是要推进中央地方管理法制化，同时发挥党和全国人民代表大会在处理、协调中央地方关系方面的作用[51]。

（2）完善财政分权。也有部分学者从完善财政分权的角度构建我国中央与地方关系的运行机制，他们的研究主要围绕着如何建立合理、适度的财政分权，以提高财政分权的社会经济效应展开。夏永祥等提出消除中央与地方之间博弈的目标，即真正做到财权与事权的统一，建立居民的退出与呼吁机制，构建更加合理的政绩观与指标考评体系，建立新型中央与地方关系[12]。刘承礼指出我国应建立公共财政体系，理顺中央与地方的财政收支关系：首先理顺中央与地方政府之间财力与事权相匹配的关系，其次建立和健全转移支付制度，再次完善预算管理体制[52]。刘光俊等提出完善中央与地方财政分权关系的基本思路是：合理界定中央与地方的财权分享；在事权分担上要与财权相统一；以宪法或法律对各级政府的权力严格界定，杜绝机会主义倾向；构建规范的政府间转移支付制度，减少博弈空间[15]。赵浪提出了财政分权体制背景下克服政府自利性的三大路径：一是构建约束政府自利性的制度安排，二是合理界定政府职能，三是加强政府官员行政伦理素质的改造[18]。殷志红认为要正确合理地处理中央与地方的分配关系，必须有一个科学规范的制度，而分税制正好为解决这一问题开拓了新路径：合理、完善的分税制是分税与事权相统一的，收入与支出配合、事权与财权相符，能够有效克服旧体制带来的中央与地方间的谈判、纠纷以及由此产生的地方对中央的离心力和地方之间的互相封锁倾向，解决好财政资源和配置资源的权力自身在中央与地方间的分配问题[1]。唐在富通过对中央与地方政府在土地调控上博弈过程的勾画，在类似的宏观调控问题上为中央与地方之间的关系协调建立了一个理论分析框架：改变地方政府对中央策略选择的预期，改变地方政府策略选择的成本收益布局，从而消除或减少宏观调控中的梗阻现象和欺骗行为[53]。杨之刚从转移支付制度的设计原则、基层政府转移支付制度、转移支付方式、转移支付的结构和计算公式等角度提出了进一步完善我国财政转移支付制度的建议[54]。魏治勋提出进行制度性重构的目标，以强化中央权威为首要前提、以地方自治为根基、以规范化的事权与财权划分及其均衡制约为主要内容的制度性重构是建设健康稳定的中央与地方关系的合理选择。要改变现行转移支付制度“厚此薄彼”的弊端，将转移支付制度改造成为财政返还与财力转移并重的财政转移体系[23]。吕冰洋认为我国目前的“五级财政制度”已经积累了较多问题，因此提出政府间事权分配可以朝“哑铃形分权”演进，即结合行政体制改革，将财政事权集中在中央政府和县级政府，弱化省级政府的事权、取消地市级政府的事权[55]。但刘尚希并不认为缩减政府层级（从“五级财政”简化为“三级财政”）是省以下财政体制的解决之道，他认为关键是要实行“辖区财政责任制”，强调将“地方财政”视为一个有机整体，在地方内部实现平衡[40]。

（3）中央与地方关系的法治化。有部分学者从法治化的角度构建我国中央与地方关系的运行机制。熊文钊从法治角度探讨中央与地方良性互动机制的构建[56]。黄海鹰认为应通过修改宪法相关内容，制定和完善《中央和地方关系法》《财政转移支付法》等相关法律法规，构建起我国中央和地方事权与财权划分的法律框架[57]。邓伟从国家治理的角度，强调通过财税法治，有效划分中央与地方的事权、界分中央与地方的财权，实现中央与地方关系法制化，维护中央权威的同时调动地方的积极性[58]。陈文华等主张通过法律分权来建构我国中央与地方之间的关系：在形式上，通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围，改变通过行政手段调节中央和地方关系的传统做法；在内容上，一方面，扩大地方的自主权，凡是适宜地方处理的事务尽可能地交由地方自行决定，另一方面，要加强国家对地方的控制;在保障机制上，要确立法院作为最后保障机关，如果中央和地方因为权力发生争议，最终能通过法院解决[59]。皮建才主张应在“立宪”层次上界定好中央政府和地方政府的控制权边界[60]。单飞跃等认为可通过经济宪政对我国中央与地方关系进行宪政统合与矛盾消解，改善措施包括事权划分宪治化、财权划分法制化、权力运行民主化和监控体制制度化[26]。张芳等提出中央与地方关系的法治化的基本构想：一是强化中央政府的权威、完善中央监督并遏制地方保护主义倾向；二是以“地方性事务”的界定为立足点，实现中央与地方权责的科学定位；三是完善中央与地方权力关系调整的程序制度建设，实现对中央与地方的双向监督[8]。中央财经大学课题组认为调整和规范我国中央与地方责任划分和支出分配关系，应主要集中在“依法行政”这个核心上，协调推进行政体制、财政体制和投资体制的改革[22]。上官丕亮从法治化的角度提出，中央与地方之间应进行明确的纵向分权，明确中央的专属管辖权和职责以及地方的自主权，实现中央与地方关系的法治化，既确保中央权威，又实现地方自治[19]。张艳认为在现阶段，我国应以宪法、法律等为依托，以“法律保留”为重心来推进中央与地方关系法治化，在坚持“维护中央权威”与“尊重地方利益”并重的原则下，合理界定中央与地方的权力、义务范畴，实现中央集权与地方自治相结合、中央与地方利益相协调的和谐统一与动态均衡[20]。李海亮等通过宪法文化解析，认为我国中央与地方关系需要进行法治建构，加强宪法制度和观念文化的有机结合，厘定相关基本范畴，培育中央与地方分权、辅助性原则以及公民参与等价值理念，逐步形成一种基于法律并严格遵守法律的社会氛围[61]。针对目前学界在探讨央地关系法治化时，缺乏从宪法文本展开分析的缺陷，郑毅对建国以来我国历部宪法中中央与地方关系条款的演变进行研究，揭示宪法文本中中央与地方关系条款的演变规律及局限，依据不同的条款类型分别提出发展与完善方案[62]。张述存从4个方面提出依法规范中央与地方关系，包括依法加快推动政府职能转变，优化中央与地方的职能结构；依法深化财税体制改革，健全中央与地方政府财权与事权相匹配的制度；依法推进金融、工商、审计和环保等重点领域改革，理顺中央与地方政府的条块关系；加快制定《中央与地方政府关系法》，完善中央与地方政府关系的法律体系[63]。

六、研究结论

我国中央与地方关系是一个多层面、多角度的体系，它包含着中央与地方的政治关系、经济关系乃至文化关系，其中，经济关系发挥了基础性作用。我国中央与地方政治关系的改革一般都是经济关系变化的延伸和发展，是经济体制改革在上层建筑领域的表现。改革开放以来，经济体制改革每前进一步，都使我国中央与地方关系呈现出新的发展态势。

第一，在中央与地方关系发展中，围绕着从中央集权到地方分权的发展趋势，在中央有效集权的基础上实现地方分权，成为研究者的共识。特别是在地方分权成为普遍趋势的背景下，如何加强中央权威、防止地方主义滋长成为重要的学术与政治问题。

第二，行政分权、财政分权和法律分权构成三种主要的研究路径。分税制改革以来的财政分权成为中央与地方关系发展研究的重点问题，几乎主宰了当下的研究。相关研究集中在财权事权划分、财政转移支付、中央与地方的权责、利益划分与相关关系等几个维度。由于中央与地方政府之间事权划分不明确，双方都会采取一些机会主义行为来实现自己的利益最大化，因此，如何重构中央与地方的关系并克服机会主义行为，中央与地方关系的法治化成为必然的选择。

第三，国家治理结构优化成为中央与地方关系研究的隐蔽主题。中央与地方关系，从形式上看是国家权力的空间配置问题，涉及中央与地方的权力分配、利益分配和权利义务分配，究其实质而言涉及国家治理结构问题，但相关研究很少从国家治理角度来探讨中央与地方关系，因此，从国家治理体系和治理能力现代化的角度来看：一方面，中央与地方关系的研究需要实现理论工具的创新；另一方面，把中央与地方关系研究置于国家治理体系和治理能力现代化的范畴将成为下一步研究的可能创新空间。

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[责任编辑 周 莉]

2016-11-14

国家社会科学基金项目（编号:16BZZ051）.

蒋永甫，广西大学公共管理学院教授，博士生导师,主要从事政府理论与地方治理研究.

D630

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10.3969/j.issn.1009-3699.2017.02.001