现代大学治理视角下的高校内部控制评价研究*

□张韵杨

(长沙理工大学， 湖南 长沙 410004)

现代大学治理视角下的高校内部控制评价研究*

□张韵杨

(长沙理工大学， 湖南 长沙 410004)

从现代大学治理的视角来探讨高校内部控制评价的问题，阐述大学治理现代化的内涵，明确七条纲领性的评价指标，在此基础上结合我国大学特点，建立细化指标，形成高校内部控制有效性评价指标体系。

现代大学治理；高校内部控制；有效性评价

一、引言

近年来我国高等教育发展水平明显提高，无论是资金投入，还是人才培养模式都在不断改善，加上党中央作出加快建设世界一流大学和一流学科的战略决策，更是开创了我国高等教育事业发展新局面。加强高校内部控制，提升内部管理效率、构建风险防范机制、保证国有资产及财务信息安全完整成为了实现高校“双一流”战略目标的重要保证。

1992年9月美国COSO发布了《内部控制——整体框架》，这一框架被世界上很多组织普遍接受，它规定内部控制构成具体包括控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监控等五个要素。我国高校内部控制评价相关研究起步较晚，但发展迅速。2008年我国财政部联合五部委发布了《企业内部控制基本规范》，此规范围绕COSO五要素展开，成为高校内部控制要素评价的雏形。纵观目前的研究文献，关于高校内部控制评价的研究都是基于COSO五要素展开，对内部控制设计与运行情况进行全面评价。

本文在诸多学者研究的基础上，从现代大学治理的视角，探讨高校内部控制有效性评价问题。“善治”是一所大学持续良性发展的根本。基于现代大学治理视角下的高校内部控制评价体系才能与时俱进，适应中央关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总体目标。

二、大学治理现代化的内涵

在诸多关于治理的界定中，最具权威性和代表性的是全球治理委员会给出的定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同的事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。”治理不同于管理，管理主要通过计划、组织、领导和控制等环节来展开，而治理则是通过分配所有权和控制权，确定组织目标以及对目标完成的评估和监督。

大学治理是指大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程。大学治理现代化是大学治理符合现代社会治理要求的一种目标状态。袁贵仁提出，大学治理现代化是要“以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局”[1]。钱颖一提出，现代大学制度下的大学治理基本框架“办学自主、政校分开、教师治学、校长治校”[2]。成洪波提出，大学治理现代化是要 “秉持与时俱进、改革创新的精神，在法治框架下推进高等教育管理体制和内部治理结构改革，不断完善科学规范的大学教育治理体系”[3]。甘晖认为，大学治理现代化是指 “治理主体作用于治理对象时，展现出的具有标准化、制度化、科学化和民主性等现代性特征的行为素质”[4]。综上所述，大学治理现代化就是要对外处理好高校与政府、社会的关系，对内处理好学术与行政的关系。

大学是一个相对而言松散的社会组织，也是最复杂的法人组织。权力与权利交织在一起，内部权力与外部权力交错在一起。基于现代大学治理的内部控制就是在理顺各种关系的基础上，使政令畅通，在不同主体中合理分配权力和资源，确保内部管理和内部控制的有效性，从而最大程度地解放和发展教育生产力、释放学术创造力。

三、 基于现代大学治理的内部控制有效性评价体系构建

衡量高校内部控制的水平，需要构建具体的评价指标，本文基于现代大学治理的视角，明确了7条纲领性的评价指标(一级指标)，即大学章程、组织环境、组织文化、决策机制、议事机制、作业流程、目标体系，在此基础上，设计符合中国大学特点的细化指标，从而形成了一个高校内部控制有效性评价指标体系。

(一)大学章程评价

大学章程如同大学的“宪法”，是大学制定内部管理制度及规范性文件的依据，也是大学利益相关者参与大学治理的依据。因此，大学章程是高校内部治理结构的基础和关键。大学章程规定了高校的职能、使命、理念和价值等，是高校实施办学、进行管理活动、开展社会合作的总章程，在高校内部具有较强的权威性和普遍的约束力。[5]

其评价的主要内容有：(1)大学章程的制定和核准工作是否已经完成；(2)大学章程内容是否达到“明确、具体，具有可操作性”的要求，是否真正实现一校一章程、各具办学特色；(3)是否设有学术委员会等类似机构，是否制定学术委员会章程；(4)理事会章程是否完备；(5)内部规章制度是否完备。

(二)组织环境评价

组织环境包括内部环境和外部环境，本文主要是针对内部环境而言。高校组织的内部环境包括物理环境、心理环境等。物理环境主要指学校工作的硬件环境，包括校园环境、工作场所、科研仪器设备、技术保障、科研条件等；心理环境主要指教师感受到的组织氛围，包括和谐的人际关系、师生关系，组织公平公正的气氛、友好的师生交流氛围、广阔的学术交流平台、完善的决策参与机制、良好的教风学风等。只有加强高校的内部控制力度，营造良好的内部控制环境，才能从根本上改善大学治理环境，从而帮助高校实现其发展战略目标。

其评价的主要内容有：(1)教职员工的工作场所是否稳定，科研仪器设备、技术保障、科研条件是否完备；(2)校园环境是否优雅；(3)学生考核、评优的公平度；(4)教师职称评定的公平度；(5)干部选拔、任用的公平度；( 6)财务状况的透明度；(7)人事政策、人事事务的透明度；(8)招生、就业的透明度；(9)师生身心健康评价；(10)校园安全治理评价。

(三)组织文化评价

组织文化是组织在长期的生存和发展中所形成的，是组织成员共有的信仰信念、核心价值、工作方式和行为规范等的总和，是组织的精神基础。现代大学治理模式不同于传统治理模式一个很重要的方面就是，从重视制度建设到关注组织文化建设。美国学者温德尔·弗伦奇指出，组织发展和转型首先在于实现从文化认知到行为习惯的转变。由此可见，文化环境成为了大学组织的发展与转型不可或缺的因素。

对高校组织文化的评价从三个层次展开，一是共有的基本信念和理念，被高校师生接受认可的传统、惯例、常规行为和行为方式等；二是带有规范性的价值体系，包括师生道德、伦理、师德师风等；三是可被直接观察到的人为创造物，比如校徽、校训、校歌、文化仪式等，其中，校训最能体现办学理念、办学精神和办学特色。

其评价的具体内容有：(1)有无校徽、校训、校歌、文化仪式等；(2)有无开展大学文化主题活动；(3)高校媒体是否宣传了校园文化；(4)有无明确的办学理念、办学精神和办学特色。

(四)决策机制评价

大学治理是内部利益相关者参与重大事务决策的过程，大学内部权力的分配和话语权的争夺既是大学治理过程中的焦点，也是高校内部控制的重要方面。现代大学治理视角下，应该是“校长治校、教师治学”。所谓“校长治校”，就是以校长为首，与其他校领导一起组成的管理委员会，对学校重大的行政事务作出决策。包括学校的战略规划、院系的设置、职能部门的设置、学科设置等。所谓“教师治学”，就是所有从事教学和科研的教师发挥对学术治理方面的问题作出决策，起决定性作用。包括教学的培养目标、教学方案的设计、教师的聘用、教师科研贡献的评价标准等等。

其评价的主要内容有：(1)学术问题与行政问题的界定是否明晰；(2)学术权力与行政权力的配置是否科学；(3)决策过程的民主程度如何。

(五)议事机制评价

议事机制是大学治理重要的环节之一，是共同治理模式的体现。大学内部一般分设学校、院系两级议事机构，学校的主要议事机构包括理事会、党委会、校务会、学术委员会、教代会等，学院的主要议事机构包括党政联席会和学院学术委员会、院长办公会、书记办公会、党总支会议等。高校的议事机构、议事规则和管理体系要做到关系上厘清、体制上理顺，这样才能有效运行，也是加强高校内部控制的主要方面。

议事机制评价的主要内容：(1)是否制定了理事会的议事规则；(2)是否制定了校长的事权规则；(3)是否制定了校级学术委员会议事规则；(4)是否制定了教代会议事规则；(5)院系联席会议的普通教师比例、议事规则；(6)院级学术委员会议事规则。

(六)作业流程评价

作业流程控制应该按照内部控制要求的规范的流程图实施，每个步骤和程序都有明确规定和实施方法。对其评价应该从权力和事务管理运行流程科学有效、作业流程操作规范、作业流程操作迅速有效三个方面着手。

评价的主要内容：(1)有无作业流程操作规范或细则；(2)有无作业流程运行变更的规范；(3)作业流程设计是否科学有效；(4)是否制定落实作业流程运行监控措施；(5)是否制定限时办结制，是否严格按照限时办结制完成作业流程；(6)有无违反法定权力的流程和行为。

(七)目标体系评价

内部控制评价的目标应该是从内部控制的目标出发，来对内部控制的设计和执行进行评价，考核内部控制所规定的目标是否实现。高校基于治理视角所进行的内部控制评价，其目标就不能仅仅局限于财务报告目标、合法合规目标和绩效考核目标等，还应关注运营目标、战略目标、社会责任目标的实现程度等。

基本目标体系评价的主要内容：(1)是否符合国家有关法律法规，是否遵守校内各种制度(合法合规目标)；(2)财务报告及相关信息是否真实完整(报告目标)；(3)资产是否安全和完整(资产保值目标)；(4)是否出现盲目发展导致资源闲置的情况，是否出现过度负债导致法律纠纷的恶劣后果(风险控制目标)；(5)信息是否真实。如果没有信息真实、完整、及时、准确等基本特征作保障，那么高校内部控制就失去了必须必要的基础，因此，必须特别加以关注(信息真实目标)；(6)绩效管理的相关制度是否完备，绩效目标是否实现(绩效考核目标)。

进一步目标体系评价的主要内容：(1)是否提高办学效率和效益(运营目标)；(2)是否促进高校实现发展战略(战略目标)，人才培养、科学研究是否达到预期目标；(3)是否履行社会责任和义务(社会责任目标)。

[1]袁贵仁．深化教育领域综合改革 加快推进教育治理体系和治理能力现代化[J]．中国高等教育，2014 (5)：5.

[2]钱颖一．大学治理：美国、欧洲、中国[J]．清华大学教育研究，2015(5)：36.

[3]成洪波．试论地方大学治理体系现代化[J]．高等教育研究， 2014 (11)：13.

[4]甘晖．基于大学治理能力现代化的大学治理体系构建[J]．高等教育研究， 2015 (7)：37.

[5]教育部.高等学校章程制定暂行办法[R]．中华人民共和国国务院公报，2012(17)：19-23.

F224.11

A

1008-4614-(2017)04-0030-03

本文系湖南省教育厅课题“高校内部控制有效性评价系统研究”阶段性研究成果，课题编号：25570。

2017-7-10

张韵杨(1980— )，女，湖南长沙人，硕士研究生，长沙理工大学纪检监察处纪检主任干事，会计师，研究方向：财务管理。