过境免签风险管控对策研究

姚娅婕

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

过境免签风险管控对策研究

姚娅婕

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

过境免签政策对提高对外开放水平、带动经济社会发展具有十分重要的意义。随着过境免签的范围扩大、时间延长，由此带来的风险也在增加。本文通过对过境免签政策依据、过境免签发展趋势、过境免签存在风险及管控对策分析研究，为规范过境免签管理、有效应对风险提供理论依据和现实路径。

过境免签；风险；管控；

过境免签政策是世界各国实施的免签制度中的一项重要内容，是指外籍人士依据过境国的法律或有关规定，从一国经转某国前往第三国时，不必申请过境国签证即可过境，并可在过境国进行短暂停留的政策。[1]由于这一政策能够大量吸引外籍人员过境中转，带动航空运输、旅游、商贸等相关产业，促进经济社会发展，全国各地都在积极争取扩大过境免签范围和时间。继上海、江苏、浙江三地实施跨省级行政区域144小时过境免签政策之后，今年京津冀地区也有望实行144小时过境免签政策。随着过境免签的范围扩大、时间延长、人员增多，也给过境我国的外国人的服务和管理工作带来了风险和挑战，迫切需要对相关问题进行研究，针对可能出现的风险采取相应的管控措施，切实处理好便利往来与维护安全稳定之间的关系。

一、过境免签政策依据

（一）过境权的来源

过境免签制度来自于第六航权——桥梁权。航权是指跨国运输的权利，是国与国之间进行谈判，以协议的形式确认的。[2]过去航班中转停靠往往是因为技术类原因，如加油、检修等，现在航班中转除了技术考虑之外，还希望通过中转给予旅客充分选择行程的自由空间，从而增加航班的吸引力。而且国际上对大型枢纽机场的评价主要取决于其中转能力，机场区位优势是先天的，而机场的中转能力是可以通过相关过境免签政策和相应的服务来提升的。

（二）过境免签政策的法律依据

《国际民航公约》附件九对缔约国的过境程序和要求作出了基本规定，这是国际法上关于过境免签的主要依据。 《中华人民共和国出境入境管理法》第二十二条第三款规定： “持联程客票搭乘国际航行的航空器、船舶、列车从中国过境且不离开口岸，或者在国务院批准的特定区域内停留不超过规定时限的，可以免办签证”，这是国内法关于过境免签的主要法律依据。

（三）过境免签适用条件

享受该政策的外籍人员应当满足以下条件： （1）规定范围内的国家公民； （2）持有能证明本人国籍身份的有效国际旅行证件； （3）符合前往国家或地区入境条件；（4）持有规定时间内从办理口岸出境前往第三国及地区的联程机票或者相关证明并已确定日期及座位； （5）搭载其入出境的航空公司提前向边检机关进行申报。

二、过境免签发展趋势

宽松的签证政策是世界各国和主要旅游城市刺激入境旅游市场的通用法则。如新加坡允许过境停留 48小时，马来西亚允许过境停留72小时，韩国针对来自不同国家中转人员实施7天至30天不等的过境免签政策。[3]我国过境免签从时间看，有24小时、48小时、72小时、144小时过境免签；从出入境口岸看，有航空口岸、海港口岸、陆地口岸；从范围上看，有单个城市、一个省级行政区域、跨省级行政区域；从过境检查方式看，有过境免检、加盖直接过境章过境和签临时入境许可过境。由于过境免签政策红利日益凸显，各地都在积极争取，总体发展趋势将是时间越来越长、方式越来越多、范围越来越广。例如，经国务院批准，2016年1月30日起，在上海海港口岸、陆地口岸、航空口岸以及江苏省南京航空口岸、浙江省杭州航空口岸，对部分国家持有效国际旅行证件和144小时内确定日期、座位前往第三国 （地区）联程客票的人员，实行过境免办签证政策。这是我国第一个跨省级行政区域的过境免签政策，过境免签人员停留的地域范围大幅扩大，停留的时间大幅延长，适用的口岸大幅增加，一方面提高了相关机场的中转能力，带动了当地航空运输、旅游和商贸的发展，但是同时随着过境人员的增多，过境范围的拓展，出入境管理机关面临的管控压力也同时增大，对我们的服务水平也提出了更高的要求。

三、过境免签面临的风险

（一）思想认识有偏差

认识不到风险是最大的风险。一些地方在争取和实施过境免签政策过程中，从吸引外籍人员过境、带动经济发展角度考虑问题多，希望时间越长越好、范围越大越好、过境的人越多越好，对由此带来的安全风险往往考虑的不充分、研究的不深入、防范措施跟不上。一些出入境管理部门，基于服从服务经济社会发展大局的考虑，对过境免签政策风险管控方面该提要求的没有提，该坚持的原则没有严格坚持。

（二）政策法规不配套

目前我国过境免签由地方政府申请，报国务院或相关部门审批，尚未针对过境免签制定全国统一的政策法规。开展工作的主要法律依据是 《中华人民共和国出入境管理法》 《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》和国际惯例，缺乏对过境免签实施细节和工作程序统一规范的规定。由于调查研究不够，没有顶层设计，地方各自为政，导致相关部门职责不清，工作机制不够科学，风险管控难以规范，信息资源不能共享。

（三）免签审核难度大

签证是对外国人进行管理的一项重要机制。通常，来华外国人需要到我国驻外使、领馆申请办理相应类型的中国签证。通过签证办理环节，对申请来华的外籍人员进行初步的审核，对于可能危害我国国家安全和社会秩序的人员不予签发签证。根据过境免签政策规定，外国人只要在符合相应的条件下，即可向边检机关申请办理过境免签手续，对入境外国人的身份和来华目的的审查工作全部依靠口岸出入境边防检查机关进行。但从实际情况看，仅依据外国人提供的本人国际旅行证件、前往第三国或地区的机票和相关证明，难以查明其真实身份和入境目的。

（四）过境人员易失控

根据规定过境免签人员停留范围限定在一定行政区域，有特殊事由需要离开指定区域的，应依法向当地公安机关出入境管理部门申请办理签证。从实际情况看，过境免签人员在相关口岸办理入境手续后到离开相关口岸前往第三国期间，办理过境免签手续的出入境边防检查机关和对外国人进行管控的公安机关出入境管理部门由于警力不足，信息有限，技术限制等原因，难以对过境外国人的行动轨迹进行有效的监管。有时仅靠追踪住宿登记信息了解过境免签人员的大致方位。在当事人违反过境规定的停留区域情形下，只要最后出境的口岸在过境免签的口岸范围内，出入境管理机关难以发现其存在的违法违规行为。一些地方的口岸边防检查机关和公安机关出入境管理部门缺乏责任担当，不愿管、不善管，存在监管死角和盲区，不仅易发生过境人员违法违规行为，而且还有可能导致过境政策被境内外敌对势力和恐怖分子所利用，危害我国的安全和稳定。

（五）违法处罚力度小

对过境免签中出现的伪造行程单骗取临时入境许可、超出过境规定的时间和范围等新情况新问题法律中没有明确规定，如果按照当事人违反过境规定对其进行处理，缺少法律依据；如果单纯从认定当事人的行为构成非法居留情形进行处理，则变相承认了当事人符合过境规定，明显与其实际进行的出入境活动相违背。[4]根据有关规定，对出境时逾期1日的，处以警告；对逾期1日以上10日以内的，处以每日500元人民币的罚款。由于处罚力度小，违法成本低，难以发挥警示和震慑作用，造成一些人员滥用过境政策规避签证办理程序。

（六）服务保障不到位

一方面，多数过境免签口岸出入境边防检查人员配备不足，部分同志业务素质偏低、服务态度较差，容易导致审核时间过长，对符合免签条件的旅客没有及时放行，从而引起过境免签人员对我国边检服务的不满，对不符合的办理过境免签手续的情况没有及时发现，为国家安全稳定埋下隐患。另一方面，一些实行过境免签的地方交通、旅游、食宿、餐饮、商务等基础设施不完善，服务接待能力弱，满足不了过境免签人员的需求，有的地方欺客、宰客问题时有发生，对当地乃至我国的国际形象和声誉造成了不良影响。

四、过境免签风险管控对策

（一）强化风险管控意识

采取正面宣传、案例警示等多种途径，教育引导各级各部门全面、系统、客观、深入地认识过境免签政策可能带来的风险，将风险评估、防范纳入过境免签政策的总体规划，贯穿过境免签政策实施的全过程。过境免签政策实施地的党委、政府要认真履行风险管控主体责任，坚决防止片面追求经济利益而忽视政治利益、安全利益行为的发生。公安机关出入境管理部门、口岸出入境边防检查机关要积极向当地党委、政府建言献策，严把风险管控关，切实履行好风险管控职责。负责过境免签政策审批的部门要把风险防范作为重要条件，严格实施评审，对风险防范措施不到位的一律不予审批。

（二）配套完善政策法规

由国家有关职能部门牵头，组织过境免签政策方面的专家学者、职能部门及一线工作人员，通过对现行法律法规进行梳理、借鉴国外优秀经验做法、总结提炼我国在过境免签政策实施方面成功经验、吸取管控方面的问题教训，抓紧研究包括风险管控在内的过境免签政策法规体系，使过境免签政策的实施有法可依、有章可循，特别是要对风险管控管什么、谁来管、怎么管作出具体、明确的规定，为加强风险管控提供有力的政策依据和法律保障。

（三）建立协调联动机制

按照对等、平等、主动、务实的原则，加强与过境免签人员所属国、过境目的地第三国的合作，尽可能早、尽可能全地了解当事人的相关信息，特别是诚信、违法犯罪等方面的情况。按照政府主导、分工合作、齐抓共管的原则，加强公安、交通、旅游、商贸等部门的协作，增强工作合力。过境免签口岸边防检查机关、过境免签区域属地公安机关出入境管理部门要分工协作、相互配合，建设各相关部门内部协调联动机构。建立信息共享机制、工作对接机制、定期通报情况机制，对过境免签人员实行全员全程全时管控。建立过境免签风险管控责任清单，将风险管控任务落实到具体单位、部门和人头，纳入社会治安综合考核体系，通过严格考核奖惩倒逼过境免签风险管控责任落实。

（四）加强业务能力建设

按照立足当前、着眼发展的原则，根据过境免签任务量，配齐配强相关业务部门警力。按照综合协调、现场审查、信息处理、行程跟踪等任务需要，科学设置口岸边防检查机关和公安机关出入境管理部门的内部机构。以过境免签政策、法律、业务知识、沟通能力、作风养成为重点内容，加大教育培训力度，着力提高相关业务人员发现解决问题能力和服务保障水平。应加大投入，积极改善相关业务部门的装备设施条件，为做好过境免签工作提供技术支撑。要严格规范审查程序，事前，对申请办理过境免签的旅客在办理登机手续的时，要求航空公司将旅客的证件信息、行程信息发送到预申请过境免签的口岸，由口岸出入境边防检查机关对过境旅客相关信息进行初步核查，减少不符合过境条件的人员进入我国，从源头上进行过境免签的控制。事中，当过境旅客来到检查台提出过境申请时，要对其进行严格查验，按照程序，验明当事人的真实身份，辨明联程机票的真伪，查明当事人行程的真实目的。事后，对办理过境免签的旅客信息进行汇总，搭建信息共享平台，及时通报过境旅客动态信息，准确掌握免签旅客入境后行程动态等情况。

（五）加大惩戒处罚力度

通过将过境免签违法行为列入诚信不良记录、纳入禁止过境 “黑名单”、提高处罚额度、曝光典型案例等措施，进一步强化惩戒处罚措施。通过网络、相关机关的宣传橱窗、发送信息、发放明白卡等方式，告知过境免签人员权利、义务和注意事项，引导他们自觉遵守过境免签各项政策法规。要通过发挥公安机关出入境管理部门的职能作用、落实属地管理责任、建立举报奖励制度，及时发现、处罚过境违法行为，真正让过境免签人员在过境期间严格遵守我国的相关法律法规。

（六）提升服务保障水平

坚持把服务保障与风险管控有机结合起来，大力加强交通、旅游、食宿、餐饮、商务等基础设施建设，着力提高涉外人员素质，及时、准确了解过境免签人员各方面需要，努力为他们提供精准、细致、热情、周到的服务。要大力整治对过境免签人员不友好、不文明和欺客、宰客行为，切实让过境免签人员高兴而来，满意而去，充分展示我国开放、包容、文明、进步、合作、共赢的良好形象。

[1]陈军.过境免签对于机票收益和旅游收益的促进作用[J].经济视野,2013,(24)：460-461.

[2]申泽友.关于72小时过境免签证政策的几点认识[J].空运商务,2013,(10)：46-48.

[3]张媛.新型签证模式简析 [J].知识经济,2015,(3)：104-110.

[4]龚德荣,熊晓玲.对24小时免签证过境人员违规情况的探析 [J].上海公安高等专科学校学报 （公安理论与实践）,2014,(2)：24-27.

［编辑：李永新］

D631.46

A

1672-6405（2017）02-0019-03

姚娅婕 （1991-），女，河北石家庄人，中国人民武装警察部队学院2016级警务专业边防检查方向硕士研究生。

2017-04-24

中国人民武装警察部队学院研究生创新计划项目 “144过境免签政策研究”研究成果。