供给侧结构性改革视阈下深化基层警务改革的思考

肖益茂

（三明市公安局，福建 三明 365000）

【公安工作研究】

供给侧结构性改革视阈下深化基层警务改革的思考

肖益茂

（三明市公安局，福建 三明 365000）

构建合理均衡水平上的基本警务保障是深化基层警务改革的核心，公安机关作为政府重要职能部门，既是供给方又是需求方。当前，基层公安警务供给不足与社会需求的矛盾突出，对基层公安警务发展带来了不利影响。必须运用供给侧结构性改革理念深入推进基层公安警务改革，从缩小供给保障差距、均衡警务改革供需矛盾上，不断提升基层公安打击、防范、管理能力，更好地履行维护国家安定、社会稳定，促进社会公平正义，保障人民安居乐业的职责使命。

供给侧结构性改革；基层警务改革

引言

2015年11月10日习近平同志在中央财经领导小组第十一次会议上提出： “推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择”。[1]那么，何谓供给侧改革？是相对需求侧有投资、消费、出口三驾马车，供给侧则是劳动力、土地、资本、创新四大要素。[2]2017年3月5日国务院总理李克强在政府工作报告中提出 “必须把改善供给侧结构作为主攻方向方略，从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。”[3]公安机关作为政府的重要职能部门，既是供给方也是需求方，是矛盾的两个方面。面对社会、人民群众层面而言，它是供给方，需要公安机关履行好打击犯罪保护人民的职能和为社会、群众提供优质服务，全力维护国家政治安定、社会治安稳定和人民群众安居乐业；面对国家政府层面而言，它又是需求方，公安机关是人民民主专政重要工具，是党和人民的刀把子，公安工作需要党和政府为其提供包括足够警力、社会环境、法律保护、后勤保障等支撑。因此，深化基层警务改革，只有在警务供给侧结构性改革方面不断创新，驱动发展，才能充分发挥公安机关履行职能效益的最大化。

一、目前基层公安警务供需矛盾的现状

（一）警力供给不足与警务任务繁重对民警身心健康影响的矛盾

一是群体性事件多，安全保卫等任务繁重。反恐维稳工作难以预防，基层需要投入大量的人力物力开展演练、值班备勤，始终保持警备状态； “严打”专项活动接二连三、应接不暇，加上众多的大中型群众活动的安全保卫等，基层公安机关的工作任务可以概括为 “上管天、下管地、中间管空气”，使基层民警长期处于 “5+2”、 “白加黑”工作状态中，即使是 “铁人”也会被压垮。二是群众对提供的警务服务要求标准高。城市化、城镇化建设，使娱乐场所、电子游戏、演艺厅等容易滋生藏污纳垢的场所增多，人口流动性大使社会治安复杂化，刑事、治安发案居高不下，群体性职业化违法犯罪突出，流窜作案多，而群众报警需求是 “短平快”处置，但基层公安机关警力则处于 “无警可用”状态，难以满足接处警的需求。三是处置难度大，工作效率不高。近年来，受冒充公、检、法机关工作人员进行电信诈骗和个别领导干部的腐败行为，在媒体放大效应的影响下，群众对公安机关的信任度下降，以往二、三个民警处置现场可以带一群人回来派出所处理，现在一群的警察很难带回二、三个闹事者到派出所处理，在这种警力负荷重与群众高要求的矛盾越来越突出。四是民警休息权得不到保证。基层民警加班加点成为常态，双休日、节假日基本在一线，无法进行轮休。据统计基层民警的上班、加班时间是其他公务员上班时间的1.63倍，但是，政府又不可能在短期内配足警察，不仅严重影响了基层民警的身心健康，而且使基层民警 “过劳死”现象屡见不鲜。

（二）警务保障供给不足对执法办案和服务管理能力影响的矛盾

一是执法办案和优质服务硬件不够规范。根据现代警务工作规范要求，基层办案单位在执法办案中，必须建设好 “三区四中心”，即在基层所队建设案件管理区、执法办案区、涉案财物管理区，在市、县公安机关建设案件管理中心、执法办案中心、涉案财物管理中心、公安行政服务中心，以硬件建设倒逼规范执法。 “大数据”信息化“金盾工程”建设需要投入大量的资金等，但全国各地经济发展不平衡，各级公安机关 “分灶吃饭”，依靠地方政府财力支撑，有的地方难以达到对办案硬性要求，难以为现实斗争服务。二是执法办案和优质服务需要法律来支撑。我国正在实施 “全面依法治国”方略，虽有大量的法律法规和法律体系，但随着政治、经济、社会发展迅速，一些法律、法条已经不适应当前形势发展的需要，特别是“以审判为中心”的诉讼制度的确立，打破了以往 “以侦查为中心”侦查理念，执法办案程序均有较大的改变，需要及时通过 “法律”来确定和完善。三是执法办案和优质服务需要信息化来支撑。信息化建设一方面需要高精尖“人才”，掌握高科技，开展网上侦查、网上办案、网上受理、网上审批等，减少成本，提高工作效率。另一方面要不断研发 “大数据”、 “云平台”等新技术，打击违法犯罪手段日趋智能化、科技化、专业化的职业犯罪群体，提高刑事破案、治安、交通查处率，不断满足人民群众对公安机关的新期待、新要求。

（三）社会认同供给不足对公安执法公信力影响的矛盾

一是需要良好的执法环境。基层民警在执法执勤过程中的执法行为必然会触动一部分人的利益，一些居心不良或对民警不满的人就去 “告黑状”，投诉民警，甚至发生无辜遭受辱骂、威胁、殴打民警的事件，民警的人身权、健康权、名誉权遭到侵犯，给当事民警心理上造成负面影响。二是需要维护警察执法权益。民警在执法活动中难免会出纰漏和差错，遇到事情，通常从内部找原因，稍有不慎就会被领导批评或受到处分或被通过各种方式 “曝光”，以损害民警自身的权益来达到平息事态。而作为强调团体的执法部门，个体的职务范围内的诉求往往不被允许，只能由组织代为维权，维权渠道的不畅，法律援助的缺失，影响基层民警的工作积极性。三是需要维护民警的良好形象。 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是公安机关执法准则，公安机关是执法机关也是政府的一个部门，需要为政府的中心工作服务，因此，基层公安机关明知会影响公安机关的形象，也得经常要从事一些非警务活动。另外，媒体以追求“新颖、奇特、娱乐”等目标，个别不良媒体将矛头指向公安机关借“为民请愿”口号，对一些因违法受处理的人员及少数群众对民警工作不理解，对办案民警不满意的事件进行恶意炒作，将涉警题材的事件故意放大来博取公众眼球，让社会民众对警察的职业认同降低。

二、基层公安警务供需矛盾失衡的原因分析

（一）基层创新管理供给与现代警务工作需求的差距

一是机构设置相对滞后。我国现有公安机关机构设置，沿用建国初期设置 “等级制”，国务院设公安部，省、市、县 （区）、乡分别设相对应的省级公安厅、市、县级公安局 （分局）、派出所。民警所处的位子不同，管理权限层次也不同，且很难超越。与当前现代警务要求树立打击全国 “一盘棋”思想，实行 “扁平化指挥”，快速反应机制，精简机关、下沉警力、减少层级的需求还有差距。二是管理体制相对不公。现实中，公安管理实行的是 “以官管官”制。公安机关属行政机关，公安民警享受公务员待遇，受有官才有位、有官才有为的思想影响，民警追求“官本位”意识较浓，想方设法提拔 “官”，造成基层公安机关内部分工过细、职能交叉、警力分散、头重脚轻等；面对厅级与处级、处级与科级，不同级别享受天壤之别的待遇。厅级干部省委管、处级干部设区市委管，科级干部县委管，没有级别单位管，造成基层民警晋升机会少，工作几十年都很难解决科级待遇，这种 “官”的严格等级制和享受相应的 “官”待遇与改革红利倡导的 “共享”发展理念还存在一定差距。三是奖励、考评激励机制不完善。一方面基层公安工作千丝万缕、繁忙不均，很难设计一种有效制度来全面衡量个人工作量和绩效，另一方面考评量大，搞考核评比需要花费大量的人力物力，且考评易搞“数字游戏”，蒙混过关，激励机制的不健全，基层民警的工作任务既繁重又具有危险性，工资收入又不高，横向比与金融、电力、烟草等行业职工收入或纵向与中央、省、市之间比较，基层民警工资收入存在较大差别，至于福利更是甚微，这种 “多劳少得”、 “少劳多得”的不平衡报酬制，打击了基层民警积极性、主动性。

（二）执法服务能力供给与国家、社会、人民群众需求的差距

一是在维护稳定方面不力。个别基层公安机关在处置影响社会稳定案事件中，不敢担当，依法作为，怕上访闹事，怕丢 “乌纱帽”、 “铁饭碗”，在处置城市拆迁改造、土地、山林纠纷、涉警事件、医闹等，或多或少采取 “小闹再小解决、大闹再大解决” 的 “让步”式处置方式，使矛盾纠纷坐大成形留下隐患。在预防制止恐怖活动方面，措施办法不多，主要靠 “赶”等，与维护国家政治安定、社会稳定的需求还有不少差距。二是基层打击违法犯罪能力不高。一方面刑事破案率不高。不少基层公安机关由于受到权限、财力、物力的影响，面对犯罪手段高科技化、智能化，感到束手无策。如电信诈骗案件。与公安机关打击惩治犯罪，保护人民群众合法财产的职能还存在一定差距。另一方面有的基层公安民警办案能力不高。在侦查办案中收集证据，运用证据揭露违法犯罪的能力，与犯罪嫌疑人作案手段多样化、智能化、科技化、团伙化较量还存在差距。三是在服务管理方面 “老一套”。在户籍管理方面未能取得 “突破”，还是沿用 “二元”户籍管理。以出生论 “英雄”，父母的户籍在 “北、上、广、深”，你一出生就可以在那儿落户，轻松享受那里的各种优厚福利待遇。没有出台相应措施剥离户籍上的各种 “依附品”等，与中央提出户籍制度改革，深入推进城镇化建设，实现城乡间人口的自由迁徙自由定居，构建完善而统一的城乡要素市场和需求市场等还存在一些差距。在治安、交通、出入境管理方面，有的基层机关还是以办证管理模式，虽然实行网上受理、审批、办结，但程序繁琐，办理效率不高。主要靠坐等办证管理为主，等待服务对象上门，呈递材料，层层签字负责把关审批，事后管理难以跟进等。与提供优质管理，热情服务要求还存在一定差距。

（三）执法权力运行供给与依法治国战略需求的差距

一是执法办案工作程序不规范。个别基层民警随意执法、滥用执法职权。有的民警利用手中权力不作为、慢作为、乱作为。特别是一些小案件，有的推脱不接案，有的接案久拖不查处办理。不按程序扣押当事人、嫌疑违禁物品等现象时有发生，与 “依法治国”战略，严格执法、大力推进执法规范化建设等需求，还存在一定差距。二是执法监督机制不完善。公安机关的执法监督分为内部监督，主要是同级纪委监察、督察和公安上级部门等依法监督；外部监督，主要靠检察院、党委、政府、人大、人民群众以及各种媒体监督，尚存在监督部门多、职责不够明确等问题，与公众 “公平正义”需求，有效保障人民群众的知情权等还有一些差距。三是执法责任追究制不健全。没有按照有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追责的要求，健全执法权力清单和责任清单，完善执法质量考评和执法过错责任追究制度，错案预防、纠正、责任追究制等，与建立主办侦查员制度，落实办案质量终身负责制要求还有一定差距。

（四）警务运行改革供给与警务创新发展需求的差距

一是机构改革浮于表面。有的机构设置不合理，没有顶层设计，没有用科学发展的眼光看问题。有的基层机构改革，将改名称视为改革，有的以多设部门作为改革，没有按照 “四统一五规范”要求进行规范，一次次改革，改的是内设机构越来越多、职能分工越来越细、 “官员”越来越多、办事人员越来越少，结果是各行其事，分工不协作，形不成合力，与 “精简机构”，走内涵式、集约化发展道路，稳步推进 “大部门、大警种”制改革，建立警力随着警情走的现代警务工作的需求还有差距。二是警务运作机制改革不够彻底。将执法职权时放时收，造成基层履职无所适从，执行法律政策不持续、不稳定。如有的基层职能部门改革，一会儿将职权下放设立相应机构，一会儿收回撤销；如 “接警”一项简单公安业务，由公安、消防、交通二三个部门设立指挥中心负责值班接警工作，一会儿合并，一会儿分开，浪费人力、物力；如有的部门借“改革”之名，将有责无权职责向基层公安机关推送，自己死死握住审批权，让基层民警背 “黑锅”等，与责权利相结合，敢于担当，创新驱动发展的需求存在一定差距。三是警力向基层倾斜改革不够深入。基层警力严重不足而机关臃肿越改革问题越凸显。有的地方为了体现 “改革”，将机关中的一批年轻人充实到各基层派出所 “挂职”，但没过多久又陆续以借调之名回机关。这种人员调进调出，提职提级的改革，其结果仍然是上大下小的警力配置 “倒金字塔”模式，与供给侧结构性改革的 “补短板”，创新驱动发展需求还有一定的差距。

三、运用供给侧结构性改革理念均衡警务改革供需矛盾之对策

（一）激发供给主体的潜能与活力

一是坚持政治建警。公安机关是人民民主的专政工具，必须始终坚持党的领导，在党的领导下开展工作。各级公安机关要落实好党建 “一岗双责”制，坚持 “党要管党、从严治党”的方针，当前，重点开展好 “学习党章、学习习近平总书记系列讲话，做合格共产党员”等学习教育，教育引导全体民警切实强化政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，树立全心全意为人民服务的宗旨，打牢绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠的思想根基，确保公安队伍始终保持忠诚可靠的政治本色。二是健全激励机制。坚持贴近实战、贴近基层、贴近民警，积极探索新时期思想政治工作方式方法，统筹运用党的建设、组织人事、典型引领、表彰奖励、人文熏染、服务保障等多种资源，凝心聚力，增强公安队伍的战斗力。三是优化人才培养。要深化人民警察管理制度改革，完善双向选择的轮岗交流模式，不断扩大重点、热点岗位交流比例，优化警力配置，焕发队伍生机与活力。依托下派帮扶、挂职锻炼等交流平台，选派优秀年轻干部到基层一线工作，促进年轻干部健康成长。同时，积极选拔培养多领域的专业技术人才和业务骨干，鼓励和支持年轻民警学习钻研技术，安心在专业技术岗位工作，建立健全刑事科学技术、技术侦察等专业技术人才库。四是强化实战训练。通过改进 “轮值轮训、战训合一”模式，切实增强民警履职必备知识和实战技能，提升民警 “情报研判、应急处突、规范执法、舆情应对、群众工作”等实战急需能力，全面提升队伍整体素质。五是坚持从严治警。要以 《中央八项规定》、 《公安机关人民警察纪律条令》等来规范民警的行为，促进广大党员民警 “讲政治、有信念，讲规矩、有纪律，讲道德、有品行，讲奉献、有作为”，进一步强化民警的日常管理，依托警务通 APP管理系统对民警的上下班、值班备勤、加班执勤、八小时以外活动轨迹等进行自动筛选，从中发现异常情况，运用 “打招呼、谈话、告诫”三项制度及时提醒，防微杜渐，未雨绸缪，以纪律制度的硬约束和民警的自觉守纪意识，打造一支具有 “铁一般信仰、铁一般信念、铁一般纪律、铁一般担当”的过硬公安队伍。

（二）提升供给主体的执法服务能力

一是全力破解维稳需求侧现实问题。通过健全多元化的社会矛盾化解和隐患排查机制，完善公共安全排查治理责任体系；充分运用 《反恐法》等法律法规赋予的职责，提高预警、控制和处置能力，深入开展反恐怖斗争，确保国家政治安全、金融安全、经济安全、网络安全、公共安全和人民安居乐业。二是全力破解打击犯罪需求侧现实问题。严厉打击、严密防范黑恶暴、盗抢骗、黄赌毒等突出犯罪活动。针对群众反映强烈的涉众型经济犯罪、电信网络诈骗犯罪，建立与电信运营商、金融部门、第三方支付平台等多方集群联动工作机制，在加大打击力度的同时，全面防控各类风险，尽可能减少群众经济损失。坚持走群众路线，在当地党委政府领导下实行社会治安综合治理，建立完善党政主导、市场运作、社会参与的社会治安防控体系，提升人民群众安全感，努力为经济供给侧结构性改革保驾护航。三是全力破解公共服务需求侧现实问题。要坚持以人民为中心的发展思想，坚持围绕中心、服务大局，进一步深化户籍制度改革，继续抓好各项 “放管服”改革举措和推进 “互联网+公安政务服务”等意见的落实，研究推出一批服务经济社会发展新举措，[4]进一步清理公安行政审批项目，创新行政服务方式，简化审批事项，努力增强人民群众的获得感和舒适度。重点推进户籍制度和居住证制度的改革，打破户籍二元限制，实行城乡间人口自由流动，着力解决农民工市民化问题，推进新型城镇化建设，释放人口红利。

（三）规范供给主体执法权力的运行

一是完善执法工作机制。紧紧围绕推进 “以审判为中心”的诉讼制度改革，完善适应证据裁判规则要求的证据收集工作机制，落实刑事办案质量 “终身制”，制定完善接处警等重点执法环节工作规范。同时，建立与检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送机制，遇到重大疑难案件，及时邀请检、法两家召开联合会议，对疑难案件进行分析研究，自觉接受检察机关监督。二是建立执法权力清单制度。全面推行案审机制改革，预防冤假错案。将执法责任细化分解到每个执法单位、执法岗位，明确办案、审核、审批责任，打造执法办案全过程、全环节的责任链条；建立主办侦查员制度，落实执法责任制和办案质量终身负责制，严格落实案件质量 “五级审核把关”制度，规范行政裁量范围、种类和幅度，杜绝随意执法、滥用自由裁量权等，杜绝冤、假、错案的发生；建立内部干预执法办案活动、插手具体案件处理记录、通报和责任追究制度。三是深化执法公开。完善执法办案信息查询系统，落实执法告知制度，最大限度地公开执法依据、执法程序、执法进度和执法结果；聘请律师，加强执法监督，开展执法专项治理，不断提升执法规范化水平和执法公信力。四是完善人权保障制度。按照 《公安机关执法办案场所设置规范》要求，加大办案区同步录音录像系统改造，实现所有案件讯问过程全程录音录像，保障违法犯罪嫌疑人的合法权益；实行涉案财务集中保管制度，规范了查封、扣押、冻结、处理涉案财务程序；深入开展执法问题专项整改，对容易出现问题受立案、涉案财物管理、行政审批管理服务等重点领域和薄弱环节实行定期专项治理，切实解决好执法不公等人民群众反映强烈的突出问题。[5]

（四）推进供给侧的警务改革创新

一是创新机构设置，警务贴近实战。要树立 “全国一盘棋”思想，坚持 “四统一五规范”，将职能交叉、重复叠加等制约警务效能提升的内部单位合并，坚持走内涵式、集约化发展道路，稳步推进 “大部门、大警种”制改革，健全完善警力随着警情走的编制动态调整机制，进一步精简机关、下沉警力、调整机构、整合资源，努力实现警力资源配置效率的最大化。借鉴大庆市公安机关的做法，按岗位性质将基层警力划分为指挥岗位、行政岗位和执法岗位，将基层指挥人员和内勤等非实战人员剥离出来，充实到 “一线执法岗位”，使一线执法警力超过总警力的50%。[6]二是创新警务运行机制，提升打防管控实战效率。加快构建立体化社会治安防控体系，健全完善情报预警、扁平指挥、等级防控、分类处突、合成作战等警务机制，着力提高警务运行的现代化、实战化水平。警务运行机制改革的关键是要解决好职权下放、人员换岗问题，这样可以减少层层请示、值班备勤重复，消耗警力资源。例如，大庆市公安局在2010年深化交通管理体制改革中，只是将市区交警勤务大队人员、编制、职能全部划归分局，不单设警种，不增加机构。其中，治安队负责动态交通管理，社区队负责静态交通管理，刑警负责交通事故现场勘查和逃逸案件侦办，构建 “治安管动，社区管静，刑警管逃”的 “全警管交通”格局。市区可以管交通的民警比过去增加了5倍多，但政府没有为此多增一个编制、多招一个警力，没有多投入相应的装备。[6]三是提升警务技术保障。在 “大数据”信息化背景下，公安机关应从顶层设计上，建立高效统一综合 “云”平台，向基层一线实战民警开放权限，同时，加强一线办案民警的培训，提高使用效率，更加有力地打击智能化、科技化犯罪，更好地保护人民群众的财产安全。

结语

“坚持以推进供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求，加强预期引导，深化创新驱动……”[3]的发展方略是有效深化警务供给侧结构性改革的利器，只有坚持把改善供给侧结构作为主攻方向，通过减少无效供给、扩大有效供给，更好适应和引导警务改革需求，才能均衡警务改革供需矛盾，实现警务改革化蛹成蝶式的转型升级，全面构建与现代警务相适应、相同步的现代警务机制，更好地维护国家安定、社会稳定，打击违法犯罪，促进社会公平正义，保障人民安居乐业。

[1]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本（2016 年版）[M].北京：学习出版社,2016.

[2]魏礼群.供给侧结构性改革的要义[J/OL].2016-04-19.http：//10.168.31.9/E_ReadNews.asp?NewsID=10416.

[3]李克强作的政府工作报告 （摘登）[N].人民日报,2017-03-06(02).

[4]郭声琨.牢固树立“四个意识”忠实履行职责使命 努力以优异成绩迎接党的十九大胜利召开[J/OL].2017-3-16.http：//www.ga/gayw_07/201703/t20170316_810246.html.

[5]冯锐 唐易.公安体制改革与零成本盘活存量[J/OL].2016-3-06.http：//www.eb/tingjiguan/gbzd/gbzdxxwnew/wbjw/201407.

[6]胡玖明.借鉴供给侧结构性改革理念推进公安改革[J/OL].2016-4-24 11：04.http：//home.cpd.com.cn/thread-291891-1-1.html.

［编辑：李永新］

D631.1

A

1672-6405（2017）02-0005-04

肖益茂 （1962-），男，福建将乐人，福建省三明市警察协会秘书长，福建省公安理论研究人才库人员。

2017-05-02