供给侧改革背景下的中国疾病预防控制事业发展建议

罗力

摘要：目的方法结果结论供给侧改革正在带动着我国社会各项事业的变化，疾病预防控制事业亦受影响。现通过文献分析、专家咨询等方法分析我国疾病预防控制事业发展存在的障碍，明确供给侧改革带来的影响，提出发展变革建议。疾病预防控制事业需要跳出功绩负向反馈循环陷阱（功反陷阱）。完成当地财政支持和要求的基本任务之余，应当允许通过收费方式提供更多服务，解放疾病预防控制人员的生产力。相对于服务提供职能，疾病预防控制机构应更加侧重于服务组织职能，鼓励更多社会机构提供疾病预防控制服务。疾病预防控制机构应更加注重整合各个渠道数据、创造有价值信息、提供疾病信息服务。

关键词： 供给侧；供给侧管理；疾病预防控制；公共卫生；信息服务

中图分类号： R 197·2文献标志码： A

疾病预防控制事业是人民健康的钢铁长城。建国67年来，广大疾病预防控制战线的工作人员，在传染病防控上控制传染源、阻断传播途径、保护易感人群，在慢性非传染性疾病防控上倡导健康行为方式、落实科学干预模式、推进患者自我管理，取得了杰出成就。有研究表明， 1950—2010 年，疾病预防控制在人群期望寿命提高中的作用高达77.92%＼[1＼]。成绩要高度肯定，隐忧也要坦然面对。当前，我国正面临着人口快速老龄化、大范围流动、疾病谱慢病化，以及环境污染、食品安全威胁、肿瘤高发等诸多挑战。更为重要的是，疾病预防控制事业始终未能摆脱“做得越好、得到越少”的怪圈＼[2＼]。原因是功绩负向反馈循环陷阱（功反陷阱）：事业发展主要依靠政府重视和投入，而成绩越是突出，人民健康越好，疾病威胁越少，政府重视程度下降、投入减少，事业发展停滞甚至倒退。20世纪90年代之后、SARS事件之前的中国疾病预防控制事业的发展轨迹就是如此。然而，被成功预防了的事情都是没有发生的，正是由于预防工作做得出色到位，才能保障整个社会健康稳定地发展。SARS事件之后，“财神”跟着“瘟神”走的光环效应已经在削弱之中，疾病预防控制事业的发展如何进一步良性循环，是迫切需要回答的问题。回答这一问题，以及寻求问题的解决方案，需要跳出疾病预防控制系统，看一看社会大系统正在如何变化，能够赋予疾病预防控制系统哪些契机和政策空间。

1宏观经济发展方向正在调整当中

十八大以来，我国政府已经明确经济改革方向，要把推进供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期经济发展和经济工作的主线，着力优化现有生产要素配置和组合，着力优化现有供给结构，着力优化现有产品和服务功能，切实提高供给体系质量和效率，为经济持续健康发展打造新引擎、构建新支撑。

理解供给侧结构性改革，首先需要理解经济停滞或者缓慢的基本原因是供需不匹配，经济成长被短板的供给或需求所制约，要么是供给小于需求，经济成长受限于供给不足，要么是需求小于供给，经济成长受限于需求不足。所以，推动经济成长的两个引擎，一个叫需求侧管理，通过创造需求来匹配甚至是刺激供给，另一个叫供给侧管理，通过增加供给来满足或者是引导需求。

通常情况下，刺激经济成长的需求侧管理措施有三个，分别是投资、消费和出口；刺激经济成长的供给侧管理措施有四个，分别是劳动力、土地、资本和创新＼[3＼]。社会实践过程中，需求侧管理曾经大行其道，在缓解资本主义经济危机上发挥过重要作用。这就是凯恩斯经济学理论。该理论认为，社会总需求是可以通过政府的“作为”来调节的，需求不足时可以通过政府直接大规模投资、促进消费和扩大出口等手段提升需求，从而匹配甚至推动供给，实现保证经济成长的目的。但是从20世纪70年代起，西方国家遭遇了严重的“滞涨”，继续增加政府投资、促进消费、扩大出口都不能有效推动经济成长，反而因为货币大量投放带来了通货膨胀问题。这一现象是凯恩斯经济学理论无法解释的。80年代初的时候，美国总统里根从供给侧管理入手，采用大幅减少政府对企业干预、大规模减税、大规模削减财政开支、控制货币供应量增长等措施。

1992—2012年，我国执行的经济政策一直是侧重需求侧管理，通过扩大基础投资、增加民众消费、扩大出口三个策略来推动经济成长。成绩显著的同时，也陷入困局之中。首先是投资带来的产能过剩，钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、铁矿石、有色金属等几大行业，产能过剩非常严重，亏损面已经达到80%；其次是消费低质，产品极多但品质不高，很难带动百姓消费热情；再次是出口低迷。既然需求侧管理已然失去效力，就需要考虑供给侧的管理。值得注意的是，我国本轮供给侧管理模式的改革，与美国里根时代并不一致，集中体现在我国强调的是供给侧结构性改革，具体措施是化解产能过剩、降低企业成本、化解房地产库存、扩大有效供给和防范化解金融风险。尤其是在全球货币放水的大背景下，我国不可能独立实施货币供应量增长控制措施。

2供给侧改革为破除疾控事业发展“功反陷阱”带来的契机

宏观经济增长模式的转变，将影响到社会各個领域，同时也会给每个领域的发展带来一些触动。SARS事件之后，我国政府对疾病预防控制事业的投入空前加强，一方面是极大推动了疾病预防控制事业的发展，设施、设备全部更新，公共卫生项目大规模推行；另一方面，对疾病预防控制事业的管束也大为加强，有偿服务大幅度减少，财政经费管理规范程度明显上升。投入增加、管制加强的结果是很多疾病预防控制机构项目经费有余、绩效激励不足。疾病预防控制事业进入到另一种极端，就是高政府投入下的低效率阶段。高投入是相对的高投入，低效率则是比较实的低效率。为了应对这一问题，各地都在探索行之有效的绩效考核办法，力图把员工的工作绩效和薪酬挂起钩来。但从实际的实践效果来看，成效甚微，主要的影响因素还是在于没有打破原有的功反陷阱——政府投入增加，资源力量增加，工作开展顺利，成效明显，疾病形势缓解，所需政府投入下降。运行到政府投入下降这个环节，疾病预防控制机构就无法接受了，开始和政府博弈，营造出疾病预防控制工作任务繁重的氛围。疾病预防控制工作确实有很多事情可以做，某种意义上，预防疾病发生比治疗疾病要困难得多。但是政府财政投入针对的是固定任务、固定项目，更改之或者是增加新项目需要走一系列的繁琐程序，甚至是直接砍项目、减投入。财政投入的规范管理和疾病预防控制工作的多样化、创新存在着突出的矛盾。

在我国经济成长明确要进行供给侧结构性改革的今天，有两个改革措施直接影响疾病预防控制事业的发展：一是大规模减税、财政收入相对减少，对于高度依赖财政投入的疾病预防控制事业，必须未雨绸缪；二是去产能、扩大有效供给的发展策略，可以为高度计划模式下的疾病预防控制事业提供新的发展思路。在卫生事业领域供给侧改革中，医疗服务已经走在了前列。通过市场化运作释放医生生产力，通过推进社会办医发展高端医疗和健康管理，通过医学科技创新提高有效供给，主要依靠价格调整而不是财政投入理顺医疗机构补偿机制，所有这些措施，都是供给侧结构性改革思想的具体体现，结果是医疗服务事业的大发展，不仅直接创造就业机会，而且为上下游产业发展也作出了贡献。

3基于供给侧改革思路进一步发展疾病预防控制事业的建议

疾病预防控制机构的经典职责包括：① 疾病预防与控制；② 突发公共卫生事件应急处置；③ 疫情及健康相关因素信息管理；④ 健康危害因素监测与干预；⑤ 实验室检验检测与评价；⑥ 健康教育与健康促进；⑦ 技术管理与应用研究指导。这些职责理应由政府财政经费保证并服从财政经费的使用管理规定。但在现实中，财政投入总是有限，各地政府因经济水平差异对疾病预防控制机构的投入参差不齐，疾病预防控制工作的实际开展情况也就表现出明显的地区差异性。

疾病预防控制事业有着宽广的外延和丰富的内涵，人民群众的各类疾病预防控制需求都要依靠政府投入来保证服务提供，不仅不可行，也没有必要。“不可行”是因为政府投入不可能统包一切。政府投入源于税收，税收源于百姓，政府投入不断增加的结果，是纳税人的负担越来越重，最终陷入福利陷阱。“没必要”是因为很多疾病预防控制需求可以通过市场机制来提供，比如二类疫苗、水箱清洗、面向个人或家庭的检验检测。从经济学的角度，只有个人无力提供又是社会必需的服务（疫情处置）或者是个人可能不愿接受又是社会群体必需的服务（法定疫苗接种）才需要政府介入来提供，其他服务都可以通过市场机制来解决。然而困境在于，疾病预防控制机构接受了大量财政投入，就必须列入全额预算单位，收支两条线管理，实行绩效工资制度，从而限制了疾病预防控制工作人员在提供核定工作内容之外的疾病预防控制服务，也即那些原本可以通过市场机制来提供的服务。

有鉴于此，对今后一段时间内疾病预防控制事业发展的第一个建议就是：坚持疾病预防控制机构优先完成法定任务不动摇，积极争取法定任务的财政投入保障，保质保量根据财政投入力度完成其所能支撑的标准服务内容，加快出台标准服务内容和标准服务规范，推进各地的财政投入绩效考核进程。疫情、病情就是敵情，维护社会稳定、保障健康安全，是疾病预防控制机构义不容辞的责任。这一责任需要政府财政投入的保证，疾病预防控制机构亦有义务切实履行之。以往的疾病预防控制机构建设重点在于基础设施，今后一段时间的建设重点应当是基础设施和服务规范改造齐头并进。只有把服务规范确定下来，财政投入对应的服务量才能确定下来，才能明确疾病预防控制机构必须完成的任务工作量，为完成规定动作、增加自选动作奠定基础。

第二个建议是扩大疾病预防控制服务的供给。在财政投入框定、完成规定动作的前提下，要通过调整疾病预防控制机构的生产关系，释放或者是解放疾病预防控制人员的生产力，激发疾病预防控制人员的工作积极性，向人民群众提供更多更好的预防保健服务。做到这一点，需要注意两个问题：第一要保证基本疾病预防控制服务的提供，财政支持的、编制保证的疾病预防控制服务，必须不折不扣完成，对此要有严格的绩效考核制度和实际操作予以支撑，不能走20世纪90年代有偿服务的老路，能收费的、有钱赚的多做，不能收费的、没有效益的少做甚至不做；第二要去除垄断性，不能够允许疾病预防控制机构提供行政垄断性的服务。只有一家机构能向市民提供服务，这就是垄断，就会有质疑，也不利于服务品质的提升。应当允许疾病预防控制服务由更多的医疗卫生机构提供＼[4＼]，这样才能促进竞争，让市场机制发挥作用，人民群众才能够真正受益，这也是供给侧结构性改革精神在疾病预防控制服务领域的具体体现。

第三个建议是疾病预防控制服务提供主体的多元化。实现之，很大程度上需要调整现有疾病预防控制机构的职能结构和侧重面，从注重“直接提供服务”向侧重“组织开展服务”调整。直接提供服务，是指疾病预防控制机构提供两类服务：一是政府出钱要求其提供、其他机构提供不了的，例如疫情直报、卫生应急、疫情控制等；二是政府不出钱但社会需要的、可以和其他机构竞争性提供的，例如疾病管理服务、检验检测服务等。这两类服务需要扩大，但更为重要的是让其他机构在疾病预防控制机构的严格管理下介入提供服务。疾病预防控制机构拿着政府财政资金组织其他机构，公立的、民营的，营利的、非营利的，提供服务，同时对其服务进行考核。疾病预防控制机构应当成为落实政府传染病预防控制的主体、落实政府健康危害因素控制的主体、政府购买慢性病防控服务的实施主体，以及提供健康和疾病信息的主体。这样，既可以维护疾病预防控制机构的权威性，又可以让疾病预防控制服务的受益者有更多选择自由，对服务更加满意。

第四个建议是疾病预防控制服务内容的创新和品质的提升。走向市场的疾病预防控制服务必须遵守市场法则，内容创新和品质提升是关键。这里主要谈一下信息服务。人民群众非常关心健康信息和疾病信息，越是富裕越是如此，健康和疾病信息服务大有可为。应当充分利用疾病预防控制网络的优势，整合各个渠道的数据，创造有价值的信息，面向个体提供疾病信息服务，面向企业提供重大项目健康影响评价服务，面向地区提供健康事业绩效评价服务。随着各行各业大数据的积累，地理空间、道路网络、建筑设施的数字化，疾病及健康危害因素的时间、空间和人间分布将越来越可以用计算机进行处理，并预测其变化，从而使得相关信息服务的提供成为可能。这类信息服务有着巨大的市场需求，个体、企业、地方政府都愿意为此付费。

参考文献

[1]刘鹏程，王颖，李程跃，等.疾病预防控制对人群期望寿命提升贡献的测算结果＼[J＼].中国卫生资源，2015，18（2）：100103.

[2]中华人民共和国卫生部疾病预防控制局.疾病预防控制体系建设进展报告（2003—2006年）＼[M＼].北京：人民卫生出版社，2007.

[3]李翀.论供给侧改革的理论依据和政策选择＼[J＼].经济社会体制比较，2016（1）：918.

[4]杨宜勇.公共服务体系的供给侧改革研究＼[J＼].公共治理，2016（5）：7083.

（收稿日期：20161102）