当前我国公众参与城市环境治理的困境与消解

梁玉忠

（鞍山广播电视大学，鞍山 114000）

当前我国公众参与城市环境治理的困境与消解

梁玉忠

（鞍山广播电视大学，鞍山 114000）

随着我国城市化进程的不断推进，大气污染、水污染、固体废物污染、噪声污染、放射性污染等城市环境问题愈发突出，亟待解决。城市环境治理不仅需要政府主导，更需要公众的积极参与。本文首先阐述了城市环境治理中公众参与的基本理论，其次分析了当前我国城市环境治理中公众参与面临的主要困境，最后提出了公众有效参与城市环境治理的对策与建议。

城市环境治理；公众参与；困境；消解

改革开放以来，我国经济高速增长，城镇化进展显著。但与此同时，巨大的能源消耗和资源环境的迅速恶化，也引起了人们的高度警觉。2014年新《环境保护法》对环境治理模式进行创新，由政府单一主体治理转向多元主体共同治理，强化了公众参与环境治理。其中公众参与治理，必然提高公共政策的民主性、科学性、有效性，可以调动公众的舆论监督积极性。而现实中，公众有效参与治理仍面临很多难题。因此研究公众参与城市环境治理不仅具有必要性，也具有重要的现实意义。

一、有关城市环境治理中公众参与的基本理论

（一）有关概念

1.城市环境的概念

本文中的城市环境，特指城市的环境污染，是指由于城市的各种生产活动、人们的生活而向自然环境排放的各种污染物，超过了自然环境的净化能力，破坏生态平衡，危害人们的身心健康、以及生产和生活。城市的环境污染主要体现在大气污染、水污染、固体废物污染、噪声污染、放射性污染等方面。

2.城市治理与城市环境治理的概念

目前国内学界对城市治理概念见仁见智。学者丁健认为，城市治理指城市中各公共组织、个人组织和公民一起治理事务的众多方式的和。[1]孙荣、徐红和邹珊珊则认为，城市治理是城市各治理主体对城市事务实施治理的过程，其目的是为了解决城市共同问题和保护共同权益。[2]

本文所指城市环境治理，是指为了实现我国城市的可持续发展，在中国共产党的领导下，由各级政府主导，各类企业、社会组织，以及公众等多元主体根据我国环境政策、法律法规，对城市环境实施共同治理，限制人类损害城市环境质量的活动、制度、方式、模式与机制的总称。

3.公众参与的概念

公众参与即指公民、自然人和社会组织主动参与到与自身权益有联系的公共政策和活动中去，以此来表达其意愿和利益诉求，强调公众在整个公共事务中参与决策和管理的全过程。城市环境治理中的公众参与是指公众对城市环境的认识和参与到政府主导的城市环境治理的过程。

（二）公众参与城市环境治理的途径

1.参与环境宣传活动

城市环境治理中，公众既是重要的宣传主体，也是重要的被教育对象。目前社会呈现出的宣传方式日益增多，有以组织的方式参与宣传，比如环境保护组织、社区、学校的宣传教育等。还有与环境有关的节日，如世界环境日、植树节等也是重要的宣传形式。

2.听证会、论证会和座谈会

公众参与政府环保部门组织的听证会、论证会和座谈会，发表意见、表达诉求，对行政决策进行评议，监督政策执行，评价政策实施成效，进而提高政府城市环境治理的决策能力、执行能力，提升治理效果。

3.投诉、举报、信访等方式

信访是指公民通过固定电话、互联网、移动互联网、信件等形式，向政府有关部门反映城市环境问题，并提出自己的诉求。这是一种被动参与的事后监督。

4.法律途径

即诉讼。随着社会法制化进程的推进，以单个环保组织或联合协会的名义进行环境公益诉讼将成为公众参与的重要形式。

（三）公众参与环境治理的内容

1.公众直接或间接参与环境法律法规的制定

间接参与就是通过选举人大代表、政协委员、专家等形式参与立法。另外一种是参与立法听证会。这种方式相对直接，也更为便捷，参与者范围更广。公众参与立法的程度关系到立法的科学、民主程度，也会影响到相关法律的合法性与公信力。公众参与环境保护立法是法律宗旨的要求，也是对城市环境治理目标、价值取向的回归。

2.公众参与决策

科学化、民主化的决策需要公众参与。政府掌握的环境信息相比公众的广泛性、分散性来说，大多数情况下不全面、欠时效，因此扩大决策过程中的公众参与有利于环境问题的发现和确认；又由于公众意愿得到接受而做出的决策，能够得到公众的认可。公众参与有利于决策的执行、决策目标的实现。

3.公众参与监督

环境问题本身具有广泛性、复杂性和分散性等特点，而公众生活与城市环境息息相关，因此，相对于政府而言，公众掌握的环境信息数量更多、内容更深刻，因此公众参与监督可以避免政府对环境信息掌握得不全、不准、不及时而做出错误决策的情况发生。

4.公众自身的环保行为

环境保护本质上是人的行为。人的生产、生活或多或少总会对环境造成破坏，公众自身的环保行为是一种对自己的管理。作为环保的主力军，公众自身的行为决定着环境保护的成效。

二、公众参与城市环境治理面临的主要困境

（一）公众参与城市环境治理的意识淡薄，参与能力较弱

从参与意识上看，尽管近些年来，地方政府越来越多地认识到了公众参与城市环境治理的必要性与重要性，并为此开展了大量的尝试和探索，取得了一些积极的效果和成果。但整体而言，公众参与城市环境治理的积极性、主动性、自觉性仍有很大的提升空间。有较大比例的公众没有意识到爱护环境既是政府，更是每一个公民应该承担的责任和义务。

从参与能力上看，虽然随着环保教育程度的迅速提高，公众对城市环境治理的政策的认知程度有了很大的提高。但是由于长期以来的参与意识淡薄，缺乏必要的参与实践经验和必要的环境保护知识，加之相关参与机制不健全，往往导致公众面对日益增多、纷繁复杂的城市环境问题力不从心，无能为力。

（二）公众参与城市环境治理的体制欠缺，参与程度较低

首先，政府对公众参与城市环境治理的认识不足。不同程度的存在政府部门担心公众参与会给自己的工作带来压力。因此对公众参与持怀疑甚至是抵触的态度，不利于公众对城市环境治理的参与；其次，公众参与城市环境治理的法律法规尚不完善。尽管当前国家和地方政府已经出台了一系列保障公众参与城市环境治理的相关法律法规文件，但多是基础性、综合性的，缺乏可操作性强的制度设计，难以适应实践中迅速增长的公众参与治理需要；再次，公众参与城市环境治理的介入渠道不畅。目前公众参与城市环境治理的方式有网络平台、听证、民意调查、热线电话等，较之过去有了局部上的创新和改善，但整体而言，公众参与环境治理仍然屏障重重，无论是公示时间与范围的局限，亦或是电子政务动作的迟缓，都严重影响了公众参与的实际效果；第四，公众参与城市环境治理的主体地位不强。城市环境治理决策中政府的独大地位突出，公众参与往往受制于政府的决策。政府可以决定是否引入公众参与以及何时引入、参与的方式、参与的程度。公众参与城市环境治理的长期性、稳定性难以保证；第五，公众参与的诉求保障不畅。公众参与后产生的相关诉求往往因得不到政府的考虑和重视而难以实现，造成公众参与的程度被大打折扣。

（三）公众参与城市环境治理的民间组织发展不足，面临困境较多

首先，独立性的缺乏。当前我国环保民间组织数量可观，但运作实力相对有限，多依附政府而建立，尚未成为城市环境治理的独立主体。其次，自身管理机制的欠缺。环保民间组织结构松散，多未形成稳定、高效的行政架构和运行模式，组织性较差；在业务素养上，工作人员多未经受过专业、规范的培训，专业人才少；在运行过程中，由于组织性较差及相关规章制度的缺失，致使资金使用缺乏透明度，假公谋私、私挪捐赠款的现象时有发生，自律性亟待加强。再次，经费的匮乏。目前政府对环境保护民间组织的资助力度较为有限，环保民间组织通过向社会提供有偿服务获取资金的能力又较弱，加之社会捐赠意识薄弱、长期制度性捐赠机制缺乏，导致环保组织运行经费紧张，其积极作用发挥有限。

三、公众有效参与城市环境治理的措施建议

（一）树立公众参与城市环境治理的理念，培养参与能力

环境治理终究需要人的行为去实现，而公众参与城市环境治理意识的强弱及其参与能力的高低，将直接影响参与行为的水平及其参与治理的效果。因此，转变公众参与治理理念，增强他们的参与意识，并积极帮助公众了解、掌握城市环境治理的相关知识，努力增强他们参与的能力，就成为公众参与的前提。相关政府部门应加大对公众的环保教育与宣传力度，努力提高公众对城市环境治理重要性的认识，努力营造良好的社会舆论氛围，促进公众参与城市环境治理意识增强，增强主人翁意识和社会责任感，激发其投身城市环境治理的积极性、主动性、创造性；相关政府部门应不断加大对公众的法制法规教育，努力提高公众对自身环境权益与环境义务的了解和认识，培养公民分析、把握政策能力；相关政府部门应不断加大对公众的生态学、环境学、城市学等方面专业知识的教育，努力提高公众对生态环境保护和治理等知识的了解和掌握，提高其参与城市环境治理的能力。

（二）加强公众参与城市环境治理的制度设计，提高参与程度

首先，政府转变观念，树立多元治理主体新理念。要改变传统的政府是城市环境治理唯一管理主体的旧理念，坚持以人为本，将公众、社会组织、企业等多元主体力量纳入治理体系，与政府一道形成多元主体格局，构建多主体、全方位、互动协作式的合作治理模式；其次，完善制度设计，保障公众参与城市环境治理有效机制。可以在《环境保护法》、《环境影响评价法》等现有法律规定的基本原则和精神范围内，根据各地实际情况，通过出台地方性法规、地方性规章等形式，对公众参与环境治理的机制给予详细而具体的规定，使公众参与环境决策；再次，拓展参与渠道，实现公众参与城市环境治理全过程。充分利用微博、微信、公众平台等新媒体实时传递环境信息，积极利用政府电子政务进行与公众的及时交流，加强政府决策专家、科研人员、公众三者的优势互补；完善环保问题处理机制，对公众提出的意见和建议及时处理并反馈，特别是对未采纳的意见和建议要做好详细的论证和可行性分析，并做出及时有效的回应。

（三）加大对环保民间组织的扶持力度，促进健康发展

首先，政府完善准入机制。完善环保民间组织注册登记制度，对环保民间组织参与城市环境治理采取更为务实、开放和包容的态度，简化审批手续，对环保民间组织依法依规参与城市环境治理的行为积极支持，不断壮大其规模。其次，政府加强教育、督导，完善管理制度。推动环保民间组织内部结构优化与整合、完善资金使用等相关规章制度，使其构建稳定、高效的组织行政架构和公开、透明的资金运行模式。政府与环保组织协作开展从业人员业务培训，提高其参与环境保护的能力与实力。再次，完善资金扶持体系建设。积极推动公益捐助等法律法规政策体系建设，积极拓宽环保民间组织的经费来源渠道，支持、帮助环保民间组织向社会提供有偿服务，鼓励企业、民间和境外资金的投入。特别是要加大政府给予环保民间组织的资金支持。

总之，公众作为重要的参与城市环境治理的主体，是现代化城市治理的需要，需要各级政府不断完善机制、拓宽渠道、丰富形式、提升效果。当然，实现公众参与城市环境治理目标尚有很长的路要走，需要政府等各方主体共同努力，不断完善。

【注释】

[1]丁健.论城市治理[J].上海市经济管理干部学院学报，2004(4)：34.

[2]徐荣，徐红，邹珊珊.城市治理[M].上海：复旦大学出版社，2007：6.

[1]张帆.我国城市治理中的公民参与研究[D].郑州：郑州大学，2010.

[2]丁健.论城市治理[J].上海市经济管理干部学院学报，2014（4）.

[3]徐荣，徐红，邹珊珊.城市治理[M].上海复旦大学出版社，2007.

[4]符革.政府投资项目中的公众参与研究[D].天津：天津大学，2009.

[5]史玉成.论环境保护公众参与的价值目标与制度构建[J].现代法学2005（01）.

（责任编辑：丰华涛）

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