新时期电大系统建设的研究与思考

丰华涛

（辽宁广播电视大学，辽宁 沈阳 110034）

新时期电大系统建设的研究与思考

丰华涛

（辽宁广播电视大学，辽宁 沈阳 110034）

系统是电大系统最大的优势，剖析新时期电大系统面临的新形势、新任务、新挑战，不难看出阻碍其发展的诸多问题，必须强化电大向开放大学转型的顶层设计、健全电大体系、做强做大开放教育等主业、创新体制机制、建设特色文化、凝聚系统合力，助力电大向开放大学的转型升级。

电大； 开放大学； 系统建设

一、充分认识新时期电大系统面临的新形势、新任务

“十三五”时期，我国经济发展进入到了以“创新驱动、转型发展”为主题的新常态，驱动高等教育进入质量提升、内涵发展的新阶段。党和政府高度重视学习型社会建设，党的十八大报告提出要积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会。党的十八届三中全会提出要“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提出要“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学”。教育部等七部门在联合印发的《关于推进学习型城市建设的意见》（教职成[2014]10号）中提出要大力推进学习型城市建设。2016年1月教育部印发了关于办好开放大学的意见，强调要以终身教育思想为引领，探索具有中国特色、体现时代特征的开放大学办学模式，为学习型社会提供重要支撑。

目前电大发展已经走到了极其关键的十字路口，完全依靠学历补偿教育办学已不能适应新时代发展需要，不再切合政府要求，不再符合民众学习愿望，“逆水行舟，不进则退”，电大系统只有深刻把握国家关于学习型社会的战略部署和对开放大学、系统建设提出的新要求，适应新常态，把握新机遇，才能实现新突破，取得新作为；只有借助党和政府高度重视学习型社会建设的大好机遇，借助各界外部力量和支持，跳出电大想发展，跳出电大谋发展，自觉融入国家经济社会总体发展战略，坚持学历教育、非学历教育并举，特别是要大力发展非学历教育，才能实现由电大向开放大学的转型升级。

二、新时期电大系统发展的现状

1978年2月6日，邓小平同志在教育部和中央广播事业局联合呈送的《关于筹备电视大学的请示报告》上亲笔批示。1979年2月6日，中央电大和全国28个省、自治区、直辖市电大（包括辽宁电大）同时开学，著名数学家华罗庚通过中央电视台给全国大学生讲授了第一课，从此揭开了中国现代远程教育发展的序幕。

经过30多年的发展，到2011年，以中央电大为首的广播电视大学系统已经发展成为由中央电大、44所省级电大、1103所地市级电大分校（工作站）、1853所县级电大工作站组成的世界上规模最大的远程教育系统，成为国家公共教育事业的重要资源，成为中国高等教育和终身学习体系的重要组成部分。目前，我国44所省级电大（开放大学）中有27所省级电大（开放大学）同时举办全日制高等职业技术教育，占全国省级电大（开放大学）总数的61.4%。这种电大（开放大学）办学模式与中、高等职业技术教育办学模式并存，呈现出“一体两校”独特的现象，是我国高等教育办学模式在改革和发展中出现的新变化。【1】

从东北来看，截至2013年底，东北地区共有辽宁、吉林、黑龙江、沈阳、大连、长春、哈尔滨7所省级电大。其中，辽宁电大系统包括12所市级电大、35所县级电大（含省校4个直属学院）、5所行业电大；市级电大中有6所为独立设置、6所与职业院校合并设置，县级电大中有18所为独立设置、17所与职教中心合并设置。黑龙江电大共有101个教学点，其中独立设置电大占25%以下，与其他学校合并设立但电大业务相对独立的占5%以下，电大成为合并学校内设机构、非独立法人、人财物不独立的占70%以上。吉林电大系统发展较不平衡，占全省28%的市、县级电大与当地职高、职教中心合并。以上三省所属市县电大中，独立设置电大的机构名称、人员编制、财政经费均能得到保障，电大招生办学等业务工作均能正常开展。与职业院校合并设置的电大，基本上分三种情况，一是电大与职业院校并行设立，职业院校的书记校长同时担任电大的书记校长，学校对电大教育、职业教育同等重视，能够做到两种教育形式资源共享、互相促进、互相融合、互相补充，电大办学业务相对独立，总体发展较好，这种情况在市级电大较为普遍，以抚顺、辽阳电大为典型代表。二是合并后电大变成学校的内设机构，但学校较为重视电大事业，给予一定的办学自主权和灵活性，电大事业发展总体稳定，这种情况也较为多见，以葫芦岛电大、阜新电大等为代表。三是合并后电大成为学校内设机构之一，学校对电大不重视，这种情况在县级电大情况极为多见，以盘锦、喀左、北票等为典型代表。因此可以得出结论，以上第一、二种情况的合校可以有效促进电大与其他教育形式协调发展、资源共享，对电大办学发展较为有利，而第三种情况的合校对当地电大的发展较为不利。

除以上县级电大外，各省级电大往往还举办了行业电大，如辽宁电大下设有辽油电大、药科大学电大、医药协会电大、沈阳机械学院电大、水利厅电大等5所行业电大，重点面向行业人群，在市场合作、签订协议的基础上开展联合办学。此外，各省级电大均积极举办成人教育、农科教育、中职教育、自考助学、非学历教育等多种办学形式，各种办学形式分别与各种社会机构开展联合招生办学，极大地拓展了电大的办学发展空间，但这些机构与地方电大不同，与电大只是合作的关系，双方严格依照法律协议开展合作办学。因重点在城市办学发展，东北4所中心城市电大系统相比省电大规模要小，其总体发展也相对稳定。如沈阳电大在所属郊区、县（市）设置了8所分校，在市内各城区设立了7所直属分校（学习点）、13个教学点，大连电大有7所分校、1所直属学院、5个直属教学中心、12家合作办学单位，哈尔滨电大设有14所分校，长春电大设立5所分校、2所独立学院及3个教学点。

近年来，国家教育部积极推进开放大学建设工作，以电大系统为基础建设我国开放大学成为了一种社会共识，2012年在原中央电大和上海、北京、江苏、广东、云南等省级电大的基础上，批准设立了国家开放大学和上海、北京、江苏、广东、云南等5所省级地方开放大学，承担“探索开放大学建设模式”改革试点任务。由此，我国进入到了开放大学与电大系统同时并存发展的新时期，传统的电大系统格局发生变化，分成6所开放大学(国家开放大学和上海、北京、江苏、广东、云南等5所省级地方开放大学)、39所省级电大及所属的地市县电大。但现在看来，它们并没有突破原有的格局，不管此中运作如何热闹，给人的感觉，就是从“广播电视大学”到“开放大学”换个名字而已，在办学体系建设上基本没有本质变化，而国家开放大学也因为身处“牵一发而动 全身”的战略棋局中还在探寻更好的解决方案【2】。

随着国家开放大学名称、印章、毕业证书等陆续正式使用，中央电大这一名称也逐步载入了中国远程教育发展的光辉历史。6所试点的开放大学和其他39所省级电大办学宗旨虽总体相同，但在发展方向、办学名称、专业建设等方面面临不同的发展环境和政策，可能走向不同前途。目前，“1+5”开放大学试点已经进行到第五年，试点不能长时间试下去，而应该进入总结验收、指点迷津的阶段【3】。

三、新时期电大系统建设面临的主要问题

随着我国远程教育进入到主要为终身教育体系和学习型社会建设服务的新时期，以及开放大学建设的总体需要，原有的电大系统建设呈现了部分弱化、迷茫、徘徊、退步的趋势，出现了许多亟待解决的问题。

（一）政府对开放大学建设推进顶层设计不足

我国对开放大学建设的试点及推进总体上处于“摸着石头过河”状态，教育部虽然印发了关于加强开放大学建设的若干意见，但顶层设计及下一步建设推进思路并不明晰，各级政府对开放大学、电大无论的重视和支持，无论是从人事编制、办学发展、经费支持哪个方面力度都相对有限，并没有完全从高度重视学习型社会建设的角度来重视和推进电大的改革与发展，导致电大总体上处于高等教育的边缘化。整个电大（开放大学）系统内部出于自身角度考虑也或多或少存在着思想、步调不一致的问题，如6所已试点的开放大学存在新旧下一步“怎么建设”问题，而对于其他39所省级电大来说，随着国家开放大学校名、印章的正式使用，如何尽早实现统一翻牌更名，以解决目前出现的开放大学与电大同时并存、电大招生办学发开放大学毕业证给社会、学生造成的思想混乱甚至是质疑等问题显得犹为迫切和重要。而这些问题，单纯依靠电大系统内部自身很难解决，必须靠国家教育行政部门通过科学的顶层设计、务实的工作举措一步步加以推进解决。

（二）合校潮导致电大系统整体性受到削弱

如前所述，从上个世纪90年代来各省及所属市、县电大系统都与当地职业院校合并，不再像成立之初及发展前期时完全独立设置。很多省级电大与高职院校合并设置后，电大的主体办学功能仍均突出并未弱化。但许多省份的市县电大基本形同虚设，在很多合并之后的职业院校，电大业务只是其一个内设机构办学业务中的其中一项，甚至根本不研究电大业务，挂电大牌子不办“电大学”较为普遍，导致电大办学功能被极度弱化、边缘化甚至消亡。也有一些独立设置的电大特别是市县电大，由于地方政府重视不够，政策资金支持不到位，或者班子内耗、发展方向不明晰等原因，也导致电大办学功能受到削弱，发展前景不明朗。

（三）电大主体办学业务相对单一和弱化

电大成立前期，整个系统主要开展的是学历补偿教育，因社会需求旺盛，所以整个系统做到了“五统一“，即中央电大面向全国开设的专科、本科专业，其教学计划中的统设必修课程，在全国使用统一的课程名称和统一的教学大纲、统一的教材，并实行全国统一考试和统一的评分标准，“五统一”既有效保证了电大教育质量，又对系统建设是一个强有力的拉动。近年来，电大目前主要以开放教育为办学主体，随着学历补偿教育社会总体需求逐渐减少，加之一些社会办学机构和教育形式乱招生、滥招生，不要求学习过程、不重视教育质量，基本成为“文凭加工厂”，对整个学历继续教育市场也包括电大的开放教育都造成了严重的冲击，许多基层电大基于经济利益考量，主动或被动地与一些网络教育或社会办学机构开展合作招生办学，导致电大现有的主体办学项目开放教育招生规模有所下降，这也在客观上导致了系统凝聚力的减弱。

（四）电大系统本身存在体制固化、机制僵化问题

电大系统脱胎于我国的计划经济时期，“纵”有整个系统“五统一”等保证教育质量的要求，“横”有地方政府和教育行政部门的要求，一些电大计划经济色彩相对浓厚，适应市场经济能力差，主观上习惯于不找市场找市长，办学发生困难了不谋求开拓创新、改革发展，而是坐井观天、等靠要思想严重。在教学和管理方面，虽高度重视网络平台、资源建设、人才培养模式改革，拥有一支数量充足、素质优良的师资队伍，但多年来形成的原有办学体制机制相对固化落后，教学质量虽然能够得到保证，但信息化平台和资源建设仍很不适应时代需要，管理环节众多，不能够很好地调动学生的学习兴趣和重要性，不能够很好地适应学习型社会、互联网+时代对人才培养的巨大需求，活力、动力和灵活性、创造性严重不足，某种程度上成为了制约系统建设和发展的一种障碍和阻力。

（五）主观上对系统建设的重要性重视不够

有人（包括有的系统内部人员）认为，现在已经进入了互联网+的新时代，随着信息化技术广泛应用，开放大学如果能够把统一的信息化学习平台和数字化学习资源建设完成，学生就可以通过登录平台随时随地获取资源、学习知识、参加考试、取得文凭，不需要再像原来那样必须到校参加面授学习，各省市县电大系统已经没有原来那样重要了，只要有招生、考试的人员和地点就够用了。这些思想一叶障目，“只见树木、不见森林”，是极端错误、必须严加批判的。

四、新时期电大系统建设的主要路径

历史和实践证明，“系统办学，是开放大学的最大特色，也是它的最大优势”【4】。全国电大（开放大学）是由覆盖全国的市县电大、行业电大系统这些支流和小溪汇聚而成，“小河无水大河干”，基层电大发展不好，各省级电大乃至国家开放大学（原中央电大）都将难以发展、生存，我国的终身教育体系和学习型社会建设将会受到很大影响。因此，教育部和各级政府、国家开放大学、省级电大领导必须始终把系统建设作为电大生存发展的头等大事，高度重视、认真研究，始终如一、长期推进，做到始终关注系统，始终爱惜系统，始终倾斜系统，始终维护系统。

（一）顶层设计齐翻牌

开放大学试点已经进入第五年，不可能无限期地试点下去，教育部和各地方政府应抓紧对6所开放大学试点情况进行总结、剖析，指出存在的主要问题，强化顶层设计，形成科学、合理、清晰的路线图、时间表，为各地方政府、教育行政部门、电大指出清晰的工作方向。其余39所省级电大如何建设开放大学主要有两种途径，第一种途径是由教育部和各省级政府下发文件要求集体统一更名，并约定一定期限的过渡期，过渡期满后各省级电大改名为地方开放大学。第二种途径是对电大转型为开放大学提出明确的要求，如在办学条件、招生规模、内涵建设、经费支持等方面提出具体标准，由教育部组织对各省统一进行评估，到期后对满足条件的予以更名，不符合标准的给予一定的整改期，之后评估合格的再予更名。第一种途径能够最大限度地避免开放大学与电大同时存在给社会和学生造成的思想混乱，比较符合实际，国家教育行政部门应予采纳；第二种途径的有利之处是能够推动各级政府重视开放大学建设，给予一定的支持和投入，但时间相对较长，总体完成约需3-5年时间，容易造成社会上认识混乱。

（二）办学体系全覆盖

针对现有电大办学体系覆盖面不全、部分电大办学功能不突出的实际情况，各级教育行政部门要充分认识电大系统办学的重要作用，加强对电大办学的管理和领导，实行准入和退出机制，对不开展电大招生办学的市县电大探索实施摘牌重建机制，维护电大办学的统一性、严肃性和系统的完整性。在地方教育资源重组和教育布局调整中，要保持电大办学的相对独立性和稳定性，明确规定已经与职业院校合并的各市、县电大要保留电大名称，履行电大办学职能，特别是要发挥在学习型社会建设中的重要作用，做到班子不散、机构不撤，达到优势互补、资源共享。独立建制的市县电大要保持电大建制的独立性，拥有独立的办学场所、完备的教学设施、足够的师资队伍和稳定的办学规模，创新工作渠道，整合社会资源，不断完善办学功能。加大开辟新办学点的力度，拓展行业联合办学，电大办学空白的县(市)，要尽快建立健全电大机构，并实现良性发展，从而实现电大办学体系在地域范围和行业领域的“全覆盖”。以更加开放的理念和方式，与高等学校、行业企业和相关社会机构广泛合作，实行集团办学、集约办学，打造优势互补、共同发展的新型“命运共同体”，努力“把大学办在社会中”【5】。

（三）齐心协力强主业

这里的“强主业”主要指要做大做强开放教育等凝聚电大系统的主要优质办学项目，一是要高度重视开放教育招生工作，牢牢地坚持开放教育办学主体地位不动摇，创新招生机制体制，推行开放教育招生激励工作制度，从政策、项目、资金等方面，积极鼓励、支持基层电大举办开放教育，对招生空白、薄弱地区通过发送警告函、更换办学单位等方式提高基层电大的实际招生数量，稳步提升系统开放教育办学规模。二是要积极开展培养模式改革，充分利用现代信息网络技术和电大传统质量培养优势，全面促进信息化技术与教育教学工作的深度融合，在确保人才培养质量前提下，全面实现师资资源共享，为学生提供统一平台，学生通过一个账号注册登录后，即可实现在网上的自主学习、考试预约、在线考试、网上答疑、问题咨询、毕业证办理等功能，同时适度安排面授课教学辅导，为学生答疑解惑。各基层电大要为学生设立一站式服务大厅，提供一条龙服务，让学生在大厅即可办理所有学习相关事务，从而提高工作效率，增强对学生的支持服务能力。

（四）创新机制增活力

一是要充分发挥相应机构作用，在国家开放大学成立的校务委员会、专家委员会、质量保证委员会基础上，各省电大也要组建系统校务委员会，对开放大学建设、系统建设、招生办学中的重大问题群策群力、共同研究、达成一致意见后全面推进。组建专家委员会、质量保证委员会等方式，创新工作机制；组建专家委员会，由开放大学、教育行政部门和外请高层次专家组成，主要负责政策咨询工作；组建质量保证委员会，主要负责学校教学质量的评估、监督、评议等工作。二是探索创新系统利益分配机制，按照“市场引导，成本分担，利益共享，合理下沉”的思路，紧紧依靠市场规则，强化系统共建共管，建立以需求为导向的利益分配模式，明确各级办学单位的责、权、利关系，合理分配办学收益。

（五）电大系统一家亲

哪片土地，只要提到自己是电大人，都会受到当地电大主人的热情接待。“兄弟齐心、其力断金”，在新的时期，在市场经济合作办学的基础上，更要强调这种血浓于水的感情，不要完全地用市场经济的金钱利益关系替代电大之间的兄弟情谊，因为许多事情是靠金钱利益关系难以解决的。“电大系统一家亲”不能只停留在口头上、情感上，更要体现在行动中，在具体工作过程中，国家开放大学（原中央电大）及各省级电大，对于系统建设中的重大问题要以身作则、勇于担当、敢于负责，要积极为基层电大协调党政资源支持，解决实际困难和问题，支持基层电大发展壮大。基层电大要努力承担好自己的工作，在地方经济社会发展中有所作为。

（六）特色文化树灵魂

电大在30多年办学中形成了“巨大生存压力下的危机意识、对待学校事业的主人翁责任感、勤恳踏实励精图治的奋斗精神、善于合作大度共事的包容传统”等特色文化【6】，随着电大向开放大学的转型而改造和进化，要在继承和发扬传统优秀电大文化同时，以推进全民教育和终身教育为宗旨，秉承开放办学理念,改造大学环境，创新大学制度，进而形成符合开放大学使命要求的文化体系，建立与开放大学高度开放的系统和为全民终身教育服务的使命相适应的，以“开放、质量、服务、融合”的特色文化体系，从而引领电大人为全民终身学习努力做出贡献。

[1]肖坤.开放教育与高职教育一体化办学理念与实践研究[M].北京:人民出版社,2015:2-3.

[2]南旭光,张培.开放大学办学体系创新的动力因素及机制研究[J].中国电化教育,2015(02):34-39.

[3]王永锋.开放大学改革发展相关重大问题与建议[J].中国远程教育,2016(06):19-23.

[4]张德明.开放大学系统建设:实践与思考[J].开放教育研究,2014(04):31-38.

[5]张海波.蜕变—广播电视大学向开放大学转型升级[M].北京:人民出版社,2015(6):94-99.

（责任编辑： 郭玉伟）

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1007-421X（2017）02-0003-05

2016年度辽宁省社会科学规划基金项目：工匠精神与辽宁人才培养供给侧结构性改革研究（项目编号：L16BGL029）。2015年度辽宁省现代远程教育学会课题：开放大学办学体系的基层建构与策略研究（项目编号：2015XH01-01）。