人大与政协系统关于立法协商若干问题认识的比较分析

肖巧平 曹正龙

（湖南师范大学，湖南 长沙 410082）

人大与政协系统关于立法协商若干问题认识的比较分析

肖巧平 曹正龙

（湖南师范大学，湖南 长沙 410082）

人大与政协系统在立法协商参与实践和参与意愿、立法协商是否必要、立法协商由谁主导、立法协商是否应是独立程序、立法协商的适用范围和对象等方面有相同或相似的看法，但也有分歧。立法协商得到了较为普遍的认同，但要成为一项制度还有许多问题需要研究和解决。

人大；政协；立法协商

一、调研的基本情况

为了了解社会各界对立法协商的看法和认识，为立法协商制度的构建提供一手材料，立法协商研究课题组对立法协商的相关问题进行了问卷调查。本次调查采用人工调查和网络调查同时并用的方法。人工调查是由人发放、回收问卷，统计问卷。人工调查2015年11月底启动，到2016年3月初结束，共收回问卷751份，调查员分赴内蒙古自治区包头市、山东省威海市、河南省南阳市、重庆市、广东省广州市（邮寄问卷）、湖北省武汉市、湖南省长沙市、娄底市、永州市、岳阳市的人大、政协、民主党派、政府法制部门等机关发放、回收问卷。网络调查是借助问卷调查的软件，将问卷发布到微信朋友圈（群）和QQ群。网络问卷调查从2015年12月到2016年3月结束，共收到问卷679份。

本次调研的遵循的原则是：第一，求真。为了保证调查结果的真实性，问卷为匿名，而且没有对调查对象进行任何暗示和诱导性问答，并反复说明，调查只为研究提供材料，没有其他任何目的。第二，不求多但求有效。首先，鉴于目前对立法协商的概念还没有统一认识，问卷对立法协商的内涵进行了简单的解释。其次，对与立法协商有密切联系的人民代表大会系统（人大机关、人大代表）、政协系统（机关和政协委员）、民主党派机关及民主党派人士、高等学校的相关人士进行了重点的调查。第三，问卷的调查事项尽可能的简化，以方便填写。此次问卷对与调查目的没有密切联系的年龄、学历、性别等事项没有涉及，地域是通过调查员调查的区域确定的。

由于调研较为集中在政协与人大系统，下面就政协与人大系统关于立法协商的一些问题进行比较分析。

二、人大与政协系统对立法协商问题认识的比较

（一）立法协商参与实践与参与意愿的比较

为了清楚立法协商在当今社会下的实践样态，调研组首先对立法协商的参与情况进行了调研。从调查结果来看，在人大系统（包括人大机关工作人员与人大代表，下同）的调查中，参与过立法协商的人员仅占35.16%，未参与过的占64.84%；而政协系统（包括政协机关工作人员与政协委员，下同）本应是立法协商参与的重要主体，参与过立法协商的比率也不高，仅占31.49%，低于人大系统的参与率，在政协系统中未参与过立法协商的人员比率达到了68.51%。与参与率形成鲜明对比的是上述相关人员参与立法协商的积极愿求。在人大系统中有67.79%表示愿意参加立法协商，22.41%表示视情况而定，只有7.84%的人表示不愿意。在政协系统，71.43%的人表示愿意参加立法协商，14.29%表示视情况而定，有13.66%表示不愿意。以上数据表明：

1.在立法协商的参与度普遍不高的情况下，人大系统的参与度高于政协系统。参与度不高的原因，一方面在于目前立法协商的参与途径普及化与宣传度欠缺，在调研过程中，有大部分受调对象表示不知通过何种途径参与立法协商、获得立法协商参与的信息与机会；另一方面，也由于目前尚未形成国家制度层面的立法协商机制体制，从而导致参与立法协商的条件有限，立法协商参与度较低。但是，出于意料的是，政协系统的参与度低于人大系统。一般认为，政协是协商的主阵地，是协商的主力军，政协系统参与立法协商的人应该会多于人大系统。但调查的结果却是相反。这恰恰说明了立法协商开展的情况不容乐观，因为人大是立法主体，立法是它法定的职能，人大在立法过程中采用了一些协商的形式；而具有协商职能的政协在立法协商方面还刚刚起步。

2.人大和政协都有较为强烈的参与意愿。究其原因在于立法协商作为一种正在兴起的民主立法、科学立法的立法形式，不论是在人大系统还是政协系统都是得到广泛认同的。首先，对于人大系统，尽管人大是立法机关，但一方面并非所有人大都有立法权，另一方面即使有立法权的人大，也并非所有的人大系统人员都可以直接参与立法，所以，人大系统有着较大的立法协商场域，而人大系统的人与立法工作关系紧密，所以，人大系统的立法协商意愿强烈是很正常的事。其次，对于政协系统，协商就是政协的职能，立法协商自然就应该是政协的职能范围之事，政协系统参与立法协商的意愿强烈，也应该是很正常的事情。但不容忽视的是，政协系统不愿意参与立法协商的比例要高于人大。忽略数据的随机性，导致这一现象的原因可能是立法是（有立法权的）人大的法定的职能，人大系统对立法有自然的亲近感，而立法协商对于政协来说还是新鲜事物，认同率、亲近感不如人大。例如，尽管早在1997年4月，大连市人大、政府、政协就联合下发了《大连市制定地方性法规和政府规制政治协商程序的暂行规定》,确认了立法协商，但立法协商得到较为普遍的认可并成为现实是近几年的事情。[1]

（二）立法协商是否必要认识的比较

是否愿意参加立法协商对于个人而言只是一种感性层面的政治诉求，而这种诉求上升到国家层面，加以理性考量后，则是立法协商这一制度是否必要。人大作为我国的立法机关与代议机关，其本身便是广泛民意的代表，因而，人大代表及其工作人员是否认可立法协商，是立法协商这一立法方式接受度的直接体现，也是衡量立法协商可行性的重要前提。从问卷调查来看，绝大多数人大系统人员认为开展立法协商是有必要的。在人大系统中，认为立法协商是必要的占82%，认为立法协商无必要的占18%。至于认为立法协商无必要的缘由，认为立法机关本身就具有广泛的代表性的占78%，认为立法协商会导致立法效率降低的占11.7%，其他占10.3%。政协系统认为立法协商是必要的占91.1%，认为立法协商无必要的占8.9%。在理由上，56%认为立法机关本身就具有广泛代表性，有37.5%认为立法协商会导致立法效率降低。以上数据表明：

1.不管是人大系统，还是政协系统，较为普遍的认为立法协商有必要。这首先是因为立法协商对于增益法律的科学性与民主性具有相当大的优势。此外，立法协商在人大系统与政协系统也已经有了一定的规范基础、理论基础与实践基础，除了各个地方乃至中央都出台了相应的立法协商的文件，还有各个地方对于立法协商的实践，也取得了一定成果。立法协商已逐渐成为一种广为认同的“历史潮流”。

2.人大系统对立法协商必要性的认可度低于政协系统。在访谈中，部分人大系统人员对立法协商持质疑的态度。他们认为，其一，人大代表具有广泛的代表性，立法在现有的基础上，注意发挥人大代表或人大常委会委员的作用就能起到立法协商所起到的作用，没有必要大费周章的去搞立法协商；其二，政协参与立法协商是没有法律依据的，政协立法协商是对人大权力的“挑衅”。在质疑立法协商必要性的人中，只有极少数的人是从立法效率角度考虑的。所以，人大系统还有少部分人对立法协商缺乏正确的认识，“本位主义”较为严重。政协系统作为我国的参政议政主阵地，对立法协商的必要性认可度高于人大系统是非常正常的现象。但值得注意的是，在政协系统不认可立法协商的人相较于人大系统，从立法效率考虑的要多一些。访谈中，少数政协系统的人认为，政协的立法协商没有实质的意义，对立法没有实质性的影响，与其浪费时间、精力，不如不要。可见，立法协商要真正进入立法实践，有两点是需要考虑的：一是如何认识和处理立法协商与立法的效率关系；二是如何提升政协（包括其他层面）立法协商的“硬度”，使政协的立法协商能起到“实质性”作用。

（三）立法协商由谁主导的比较

在大多数认为立法协商有必要的前提下，接下来要考虑的是如何操作的问题。而如何操作首先要解决的是谁来主导立法协商。我们在问卷中设定党组织、人大、政府、政协以及谁立法谁主导多个可供选择的选项。人大系统认为应该由党组织主导的占7.16%，由人大主导的占78.51%，认为该由政府主导的占2.75%，认为应由政协主导的占1.93%，有9.64%认为谁立法谁主导。政协系统中认为应该由党组织主导的占13.48%，由人大主导的占50.56%，由政府主导的占11.24%，由政协主导的占15.17%，认为谁立法谁主导的有9.55%。

以上数据表明，在对立法协商的主导者的认识上，差异较大。人大系统近80%的倾向于人大或谁立法谁主导，而在党与政协谁主导的选项上，选择党的要比选政协的多得多；政协系统虽然多数选择由人大主导或谁立法谁主导，但比例要低于人大十个百分点；而在党与政协谁主导方面，政协的首选是政协。

立法协商由谁主导，关键的问题在于立法协商的定位。如果将立法协商定位为“立法”活动，那毫无疑问是谁立法谁主导，即人大立法就人大主导，政府立法就政府主导，党内法规就共产党主导。如果将立法协商定位为“协商”活动，那自然就应该由主要的协商者主导。正由于这个问题还没有一致的认识，所以差异还是较大的。在理论界，部分学者主张，立法协商属于政治协商的一部分，自然应当由中国人民政治协商会议为主，其他主体参与。如有人认为，立法协商主要是政协有关专门委员会和政协委员，在立法机关初审之前，对有关法律法规草案进行论证协商发表意见和建议的活动。[3]部分学者认为立法协商是立法活动，应该由立法主体主导，如认为，立法协商就是“有立法权的人大及其常委会或其行使相关立法权限的法定主体，在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动。”[4]笔者认为立法协商应该定位为立法活动，政协的关于立法的协商不具有立法的性质，只是立法民主参与的一种形式，但它是民主参与的最重要的形式。这也是调查中的多数意见。

（四）立法协商是否应是独立程序的比较

在设计立法协商制度时，还有一个问题不能忽略，那就是立法协商是立法过程中的一个独立的专门的程序，还是贯穿于立法的各个环节之中。

在调查中，人大系统35.16%的认为立法协商应该是一个独立的专门的程序，而更多的人员（64.84%）倾向于立法协商程序应该贯穿于立法的各个过程之中。在政协系统中，57.22%的多数认为立法协商应该不是独立专门程序，而应该贯穿于立法的各个环节之中，但是认为立法协商是一个独立、专门的程序的比率占到42.78%，要比人大的高。由此可见：

1.立法协商程序应该贯穿于立法的各个环节之中的观点是多数意见。立法过程可以有不同的理解。从一部法律的产生看，过程包括列入立法规划，起草和提出草案，审议，表决，公布五个阶段。但从实施的角度看，立法过程还包括立法解释、立法修正和立法监督案。[5]无论从法律产生还是从实施看，几乎每一个阶段（公布阶段除外）都会对立法产生影响。正因为几乎立法的每个阶段都会对立法产生影响，而且事实上，很多阶段都有协商。如，立法规划阶段：“审议立法项目时，往往还组织调研，召开专家学者座谈会，征求有关单位和部门的意见。”[6]所以多数人认为各个阶段都应该进行协商。这也反映出受访者对立法协商寄予较高的期望。

2.政协系统青睐立法协商应该为专门的、独立的程序。这是因为，尽管立法的全过程（除公布）都可以协商，但协商的影响有差异，有的影响较大，有的影响甚微。与其在各个阶段都进行协商，还不如设立专门的协商阶段。一旦将立法协商设立为专门的阶段，立法协商就不是“可以协商”的任意性的行为，而是“应该”的强制性行为，立法协商的作用就能得到充分的发挥。我国目前的立法协商“主要是通过中国人民政治协商会议等组织机构或者通过征求相关人士和普通公民对法律草案的意见等方式进行的，是政协对起草单位或立法机关的立法建议”[7]，立法协商实践从严格意义上来讲并不是立法协商，反而更接近立法咨询，这一点，从现存的有关立法协商的文件中得到了印证。现有的立法协商的文件，几乎都是把立法协商定位为征求意见的活动，而意见，意味着采纳与否完全依从征求意见的主体的意志，可以采纳也可以不采纳，导致立法协商效果不佳。所以，政协系统42.78%的人支持立法协商是一个独立、专门的程序是有现实基础的。

（五）立法协商的适用范围和对象的比较

这里的适用范围和对象的区分是相对的，适用范围相对抽象，是指立法中的哪些事项应纳入协商的范围；对象则具体些，是指立法过程中的具体阶段。

1.立法适用范围的比较。在调研中，人大系统有16.31%的人认为所有的立法都应该协商，52.91%认为只有重大的、全局性、基础性立法才进行协商，27.04%认为立法中所有重要问题都应协商。相较之下，政协系统对于什么时候适用立法协商的问题上有比较不同的看法。相对于人大机关认为只有重大全局基础性立法才进行协商而言，政协系统以支持所有立法应该进行协商和立法中所有重要问题进行协商为主，分别有37.5%和37.07%的支持率，二者不相上下。而认为只有立法中的重大全局基础性问题才协商的支持率只有24.14%。可见，人大系统对于立法协商的适用范围，更加倾向于针对重要的个别问题，呈现集中的趋势，强调立法协商适用的优与精，突出重点。而政协系统对于立法协商的适用，呈现出分散集中的趋势，对各个方面的问题都有所涉及，尽可能的将立法的多方面问题纳入到立法的协商之中。

2.立法协商对象的比较。人大系统认为应该纳入立法协商的内容按其认为的事项重要程度排序，排序为立法规划、法律法规草案、法律法规修改案、年度立法计划、其他立法事项，立法规划占28.85%，法律法规草案占26.44%,法律法规修改案占20.57%，年度立法计划占20.11%，其他立法事项占4.02%。而在政协系统，同样依照其认为的重要程度将这五个事项排序的话，第一位是法律法规草案，占26.26%；第二位是法律法规修改案，占25.21%；第三位是立法规划，占24.37%；第四位是年度立法计划，占19.75%；最后是其他立法事项，占4.41%。可见，政协系统更亲睐于草案与修改案等具体的立法问题，而人大系统则更倾向立法规划、计划等全局性的立法问题。

三、调研启示

（一）立法协商得到了普遍的认同

协商民主在我国本来就有着广泛的实践，协商民主在国家治理中的作用越来越得到重视，立法作为平衡各方冲突，协调各种利益的重大的社会决策，仅仅由立法主体“慎独”是远远不够的，需要利益各方的积极而有效的参与，立法协商是这种积极有效参与的最重要的方式。

（二）立法协商要成为一项完整的制度，还有很多问题需要研究

从以上的分析可以看出，立法协商的很多问题在人大、政协系统有着比较大的分歧：从宏观的要不要协商，到微观的怎么协商；从协商的实体性问题，到协商的程序性问题都有不尽相同的看法。这些分歧主要是由各自看问题的角度，也即各自的地位、作用、功能不同而导致的。而一项合理的制度就应该在充分听取各方意见的基础上，尽量兼顾各方的意见，获得最大的公约数。要获得立法协商认识最大公约数，还有许多工作要做。

[1]张晶.建立立法协商制度的必要性[J].榆林学院学报，2015，(3):44.

[3]林忠武.关于立法协商与依法治理的思考[J].政协天地，2005，(12):37.

[4]郭杰.立法协商初探[J].特区实践与理论，2014，(5):54.

[5][6]朱力宇，叶传星.立法学[M].北京：中国人民大学出版社，2015:158-240，163.

[7]赵吟.立法协商的风险评估及其防范[J].中共浙江省委党校学报，2013，(2):122.

（责任编辑：刘亮红）

D616

A

1009-2293（2017）02-0025-04

本文系2015年国家社科基金项目“立法协商”（批准号：15BFX012）的阶段性成果。

肖巧平，湖南师范大学法学院教授、中国统一战线研究会湖南研究基地特邀研究员。曹正龙，湖南师范大学法学院硕士研究生。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2017.02.006