我国台湾地区立法参与的实践历程、最新发展及其启示

黄信瑜

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030 ）

我国台湾地区立法参与的实践历程、最新发展及其启示

黄信瑜

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030 ）

立法公众参与不仅有助于培养公众自身的法治观念和主动积极参与的现代公民意识，也有助于提高立法质量，更是积极实现和有效维护社会公众合法权益的重要保障。公众参与的理论意义与现实作用也已成为当下海峡两岸同胞的共识。我国台湾地区由于客观的历史原因，较早地开启了公众参与立法的实践历程，在制度安排上也有较为鲜明的做法与特点，同时也积累一定的实践经验。为此，分析与借鉴我国台湾地区公众参与立法经验及其最新发展，有助于创新与完善我国公众参与立法制度。

公众参与；立法；实践历程

一、问题的提出

法治中国，亟需良法。法治是治国理政的基本方式，良法是善治的前提。法治之本就在立法。立法是对利益主体之间的权利与权力进行一定合法化与制度化的确认、界定与配置。[1]利益主体若能在公开透明与平等公正的制度安排基础上进行充分的反复博弈、冲突，进而“妥协”出“共识”，则有利于使相应的法律制度安排起到社会资源最为优化的合理配置与效用，同时也能提高与强化立法的科学合理性与民主正当性。实践证明，公众参与不仅是现代法治国家立法制度的重要组成部分，同时也是立法机关民主决策的重要支撑，更是当前我国全面推进依法治国目标的重要举措。在党的十八大报告中，特别提到了在涉及人民群众“切身利益”的相关决策都要充分听取群众意见，让政府部门、立法机关的权力在阳光下运行，并进一步深化与推进在法律、民主、舆论以及群众等方面的监督。再者，党的十八届四中全会提出，要建设社会主义法治体系就必须坚持“立法先行”和发挥立法的引领、推动作用，以及要用“公平、公正和公开”原则贯穿立法全过程，提高立法工作的透明度。实事求是地说，这些报告内容深刻认识和准确把握了当前全面深化改革与全面推进依法治国新形势背景下的重要发展机遇，更相应配合了正在转型中的完善立法制度的自我期待。[2]在很大程度上更体现出我国自改革开放近40年以来，执政党对社会主义民主丰富、多元的实现方式上的又一理论创见与清醒认识。[3]

由于客观的历史原因，我国台湾地区较早地开启了公众参与立法的实践历程，在制度安排上也有较为鲜明的做法与特点，同时也积累了一定的实践经验，并步入较为制度化的发展轨道。对此命题的分析和探究旨趣，或有助于推进与深化我国现有公众参与立法理论，为公众参与立法实践提供有益的借鉴。

二、我国台湾地区公众参与立法的相关法律规定及其实践发展历程

制度是一套人际之间相互交往的规则。它是在长期不断地进化过程中，通过试验、修正、总结而逐渐固化下来的一种比较客观的、稳定的和理性的均衡选择结果。并以事先同意确立的规则，以此来激励或约束人们理性寻求其效用或偏好最大化的外在行为，从而促进制度目标的实现。在公平性的制度安排下才有可能实现社会各阶层利益的均衡配置，并在此基础上促进制度的可持续发展与改革创新。其中的制度特别是法律制度即具有权利保障、实现社会正义以及公平分配社会资源的作用。[4]在我国台湾地区公众参与立法的实践发展历程中，相关的制度安排，在一定程度上起到激励与保障公众参与立法权利的重要作用。

（一）我国台湾地区公众参与立法的相关法律规定

现今我国台湾地区公众参与立法活动主要方式有：立法听证会、立法座谈会、列席旁听、请愿和游说等。这些合法参与方式体现在具体的法律制度安排上则为：1.在所谓的台湾地区“宪法”方面：所谓的台湾地区“宪法”规定，公众享有请愿权(第16 条 )和参政权 (第 17 条 )；以及“台湾地区立法主管部门”各种委员会得邀请社会上有关系人员到会备询（第 67 条）；2.在所谓的台湾地区“请愿法”方面：所谓的台湾地区“请愿法”第2条规定了，公众对政府政策、公共利害或其自身权益之维护，可以向民意机关请愿，请求其作为或不作为的权利；3.在所谓的台湾地区“立法院职权行使法”方面：在正式的公众参与立法听证活动上，该法第54条规定“台湾地区立法主管部门”各委员会为审查交付的议案，得举行公听会。同法第 56条规定立法听证会的举行，得邀请社会上有关系人员出席表达意见（委员会依照正反意见的相当比例邀请不超过 15位出席人员，并规定应邀出席的人员非有正当理由不得拒绝出席）。而在开会五日前，应将听证会的开会通知、议程等相关资料，以书面送达出席人员，并请其提供口头或书面意见，并酌发出席费给应邀出席人员（第 57 条）。同法第 58、59条则最后规定立法听证会结束后须提交报告给“立委”与出席人员，报告作为“立委”审议相关法案参考；[5]4.在所谓的台湾地区“游说法”方面：我国台湾地区“游说法”制定的目的在于，为规范与确保公众合法的参与民主立法活动，使合法的游说行为能在公开与透明的程序下进行，以防止不当利益输送与不法关说（第1条）。所谓游说是指，游说者“意图影响被游说者或其所属机关对于法令、政策或议案之形成、制定、通过、变更或废止，而以口头或书面方式，直接向被游说者或其指定之人表达意见之行为”（第2条）。再者，该法进一步规定了公众个人、依法成立的法人、经许可设立或备案的民间组织团体，可以与被游说者（主要指立法者）直接接触并表达意见等行为；5.在所谓的台湾地区“立法院议场规则”方面：该规则第 10条第2款规定，电视记者、摄影记者及有关录影人员，限制在所谓的“立法院”议场的二楼摄影或录影；6.在所谓的台湾地区“立法院会议旁听规则”方面：规定仅持有旁听证者，才可以进入议场旁听，并须将旁听证佩挂胸前明显处以供辨识；必要时得查验身分证或其它证明（第 2、3条）；记者、受邀出席公众则分别进入各自所规定的旁听席位（第5、6条）。最后，所谓的我国台湾地区的“人民团体法”也为蓬勃发展的民间社团组织（利益团体和非营利/公益性组织），奠定了重要的法律根基。按该法第8条规定，人民团体组织由发起人（须年满二十周岁）检具申请书、章程草案及发起人名册，即可向主管机关申请许可（应有三十人以上）。此外，也出台了所谓的台湾地区“人民团体奖励办法”，通过书面嘉奖、颁发奖状、奖牌和奖金方式，奖励对增进社会公益福祉，办理政府指定或委办事务，以及促进全民团结和谐、增进社会祥和进步等具有贡献或成绩优良的团体组织。

上述相关规定，在一定程度上能为公众参与立法活动提供比较切实可行的细致化规则和可操作的程序化的流程，从而为公众参与奠定合法化和制度化的重要保障。

（二）我国台湾地区公众参与立法实践的发展历程

“民主是一种社会管理体制 ,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策”。[6]公众参与利益诉求的表达与交流讨论，必须通过合法有效的法律制度和程序机制加以保障。立法者则收集多方立法意见，并在依据社会多数的集体偏好和社会公益的基础上做出权衡与判断，从而制定出满足社会需求的法律。事实上，我国台湾地区公众参与立法的实践发展已经积累了多年的经验。早在 1962 年所谓的台湾地区“医师法”修正案，当时就有许多民间社团组织，以写信给“立法委员”方式来从中影响“医师法”的修订。

在 1960-1987 年以前，立法活动几乎都是立法者采取“关门立法”，致使公众参与立法的力度和空间受到各种客观外在的限制，仅能进行“摸索式”“地下化”和“有限度”的参与。在 1987 年以后，越来越多的各阶层利益主体参与立法活动的现象出现。其显着的特征集中体现在，有别于以往分散于社会各角落的“原子化”公众个人，而代之以成立各种合法组织的民间社会团体组织，来作为凝结、汇聚各种利益需求的中介，进而以强大的组织集中力、透过各种参与立法的途径来影响立法活动。[7]例如，1980 年代的所谓的台湾地区“劳动基准法”“优生保健法”和“民法亲属篇”的修正案，1990年代的所谓的台湾地区“儿童及少年性交易防治条例”“烟害防制法”和“汽车强制责任保险法”，以及 2000 年通过的所谓的台湾地区“安宁缓和医疗条例”、2010 年的所谓的台湾地区“大众运输工具播音语言平等保障法”、2015 年的所谓的台湾地区“病人自主权利法”和最新的 2016 年所谓的台湾地区“纳税者权利保护法”等。在这些法律的出台背后，都可发现公众、利益团体与民间社团组织积极参与的热情背影，并在一定程度上有力地影响和推动立法的催生、决策与完善的作用。综上所述，可以发现，那种公众仅能被动守法而无法参与立法的局面已经有所改观；取而代之的是，立法者采“开门立法”方式听取和吸纳公众利益诉求，并在此基础上进而客观权衡各方利益的立法互动格局。这样的立法转型的原动力是来自于公众的利益需求，及其所在社会发展变迁的现实要求。[8]

三、我国台湾地区公众参与立法的最新发展：“纳税者权利保护法”的实证分析

立法是一种动态的、有序的工作事务，也是能体现与反映社会的客观发展规律的活动。立法活动实质上是立法者将社会大众普遍的利益需求，依据法律的规定在一定职权内，通过相应的程序，有选择地转化和上升为国家所赋予和认可的法律利益的活动。按立法学教授周旺生的见解，立法活动过程可分为三个阶段，即立法准备、法案到法和立法完善阶段。[9]鉴于本文的研究旨趣，为使论证得以展开并有所依附，故以最新通过公布的所谓的台湾地区“纳税者权利保护法”（2016 年 12 月 28 日）的立法活动过程为例。对此法案立法活动过程进行概括的重点梳理，可以发现这个法案最终得以出台，在一定程度上折射出公众在每个不同阶段参与立法过程的生动图景，以及所表现出多元不同的参与方式和实践成效。

鉴于当时我国台湾地区相关税法内容，多为偏向于提升行政部门的征收效能，仅强调确保税捐债权的实现，而对纳税人权益保护和“税收正义”的实现，则经常忽略而未加以规定，导致纳税人的合法权益无法获得有效保障。此外，由于当时社会的贫富差距问题日渐恶化，引起社会大众、舆论媒体的极大关注与思考，而当时政府采取的相关回应举措却未见成效。有感于纳税人的权利保障不足与不公，以及“政府失灵”之窘状，经由当时社会公众自发性的投书倡议立法，并结合其它民间公益性社会团体组织资源，2003 年 8 月成立了以追求“税制改革公平透明”为宗旨的“泛紫联盟”，（2006 年6月后更名为“公平税制改革联盟”以下简称联盟）开始对纳税者权利保护等相关议题积极关注与行动发声。事实上，当时所谓的台湾地区“纳税人权利保障法”的提出，是一个有助于让“税捐法定”“程序正义”“司法救济”“税捐公平”“量能课税”等原则理念深入社会大众人心的前瞻性立法。该法案最早由台大法律系税法教授葛克昌提出，并在舆论媒体投书呼吁后，包括“联盟”在内的民间社团积极倡议与共同发起，同时召集了当时台湾地区的学者、专家、律师公会和会计师公会等专业性团体一起研拟，共同合作完成了所谓的台湾地区“纳税者权利保护法”的民间草案版本。于2005年送交“台湾地区立法主管部门”进行相关审议。该法案经历了漫长的 11 年之久，而直至 2016 年 12 月才完成立法通过。

在立法准备阶段：“联盟”成立后，自 2004年起与“台湾立法主管部门”先后举办过多次的记者会并参与多场的立法座谈会。同时，其也采取多种便捷灵活的参与方式，来寻求社会大众和舆论媒体的广泛支持，试图使这民间公益性法案的立法正当性能得以进一步的推进与深化，从而影响立法决策。如最早于 2004 年 2 月起，该联盟就开始主办各种记者会，并以贴近社会公众的方式，采取通过各大主流媒体广泛宣传，呼吁社会大众响应和参与，以激发社会各界思考和关注税改重要议题。例如，2005 年 3 月，通过召开记者会的方式，发表立法游说的“说贴”。同时，将会后总结的立法重点诉求（如平等课税权利、要求财政公开透明权利、提起公益诉讼权利等共 10项权利主张），发表于各参与协作的民间社团组织的网站上。此外，“联盟”也常常应邀出席对此法案理念支持的“立法委员”所召开的立法座谈会。该联盟借由参与活动中，及时提供最新相关立法资源信息给“立法委员”作为其立法时的重要参考，利用机会与立法者面对面沟通、相互交流法案的重点难点，并得以更进一步地集思广益、汇聚各界意见，以及更新、完善相关的主张。最终，该联盟也在社会各界努力下完成了所谓的台湾地区“纳税者权利保护法”的法律草案，并广泛邀集社会名流、学者专家、民间社团组织等，共同连署并提交立法的“请愿书”。具体要求“立法委员”尽快促成将该法案列为优先审查法案，从而在很大程度上对立法决策起到了重要的影响和推动作用。

在法案到法阶段：所谓的我国台湾地区“纳税者权利保护法”由所支持的立法者送交“台湾立法主管部门”审查时，“联盟”也主动积极地采取各种有效的参与途径来影响立法者，能将该法案尽快排入立法议程进行审议。其中，比较具有特色和关键的参与方式有：1.参与列席旁听。为争取不同政党的立法者认同与支持，该联盟主要制作了一些与法案相关的重要内容资料，用来协助立法者及其立法助理对该法案的了解，借此强调通过该法案对全体社会的重要性。同时，该联盟也经常号召和动员对法案关心的社会大众与民间社团组织，主动申请赴“台湾立法主管部门”列席旁听，紧盯法案审议进度，从而对立法者形成一定的压力；2.参与立法听证会。该联盟经常参与立法者主持的立法听证会（当时与会的有学者、律师以及民间社团如“妇女新知基金会”“会计师公会”和“消费者文教基金会”等）并在会中针对参加的社会公众、立法者、部门官员等对法案的重点争议或疑难不解部分，适时展开进一步细致的对话、沟通和说明。同时，也在听证会中提供最新相关的立法信息与说明资料，协助立法者进一步对法案的了解与掌握（例如，由于当时台湾地区财政部门心态比较保守，担心此法案会成为日后逃漏税者的保护伞，故不希望该法尽快通过。而“联盟”当时为了化解财政部门的疑虑，就采用此方式进一步交流与说明）；3.立法游说。由于所谓的台湾地区“纳税者权利保护法”是一个影响面广、社会大众和舆论传媒关注度高的公益性的法案。同时，该法案具有高度的民意正当性支持，以及联盟中的各民间组织团体彼此利益诉求目标也较为一致，故也自觉积极倾其所能，动用平素所积累的资源和发挥社会影响力，来进行广泛、深入的立法游说。例如，经常借由号召、动员各自社团组织成员，以电话、电子邮件，以及通过时下流行的网路社交平台（line、QQ、微信和脸书）在立法者的个人网络平台上发表意见，随时进行咨询、交流和建议。

此外，当时其它的民间公益性团体如“公民监督国会联盟”（简称“公督盟”）①“公督盟”是由50个民间社团组织包括教育、人权、环境、妇女等组成，其成立的宗旨包括提出立法者的评鉴报告等。，也适时发挥了较为重要的推进作用。例如，“公督盟”为促使立法活动过程运作更加公开透明，而以转播立法议事过程为突破口，逐渐倒逼台湾地区立法机关自觉接受社会各界监督。其自 2009 年就开始呼吁“台湾立法主管部门”成立相关电视频道，同时搭配网络新媒体，进行“台湾立法主管部门”议事过程的实况转播。在该法案审议期间，社会公众也透过此频道随时观看该法案的立法审议过程。此外，“公督盟”自第 2008 年第 7 届“立委”开始，就进行每年的“立委”评鉴，加上该法案是关涉到社会大众的纳税权益。故而，通过对各党派“立委”在立法审议过程的有力监督情况下，无形中也加速了该法案的出台。

在立法的完善阶段：所谓的“纳税者权利保护法”通过并公布施行后，上述这些推动与促进立法通过的民间公益团体，也转变而为后续的监督执法、协助完善立法的角色。例如，“公督盟”以往每年主动公布给新闻媒体和社会各界关于社会民生重大法案施行成效的结果报告，此外，也定期举办巡回讲座，以及在网站上招募与培训对立法事务有参与热忱的实习生，从而为其储备源源不绝的参与和监督立法活动的“后备军”。与此同时，随着科技的不断发展，智能型手机与平板电脑等通信移动工具的普及（例如，公众可以观看网上提供的丰富多元的立法信息与各项立法活动的安排，以便可以随时了解与监督立法），也对行政部门的执法情形起到了较好的、及时的监督作用。另外，许多民间公益性团体也经常会例行性地通过记者会发布新闻，同时也会定期发行电子报与出版刊物，以及参与立法听证会的方式，来对法律施行后的“成效”进行一定的追踪、评估与关注。最终，促使法律得以适时地加以改进与完善。

四、我国台湾地区公众参与立法实践的相关启示

我国台湾地区公众参与立法实践历程及其最新发展表明：通过积极探索各种合法有效参与途径，能不断提高立法的公众参与意愿程度与成效，进而有助于较为全面的、准确的汇聚民智和反映多元化的利益诉求，最终有利于维护社会不同阶层利益群体的合法权益。

（一）落实与保重公众参与立法的“三权”，有助于不断深化公众参与成效

立法者的权力来自于人民的授予和委托，必须对人民负责。尊重与倾听人民的意见建议和保障落实公众合法的知情、参与和监督权利，是公众依法享有、不可剥夺的合法权利，更是当代民主法治的基本原则。

1. 知情权：公众享有较为公开的、充分的与及时的知情权。立法信息的公开化和制度化，是公众有效参与立法活动知情权利的重要保障和基本前提，同时也在很大程度上影响和决定了公众参与的意愿和立法质量。我国台湾地区公众参与也从以往对立法信息“片面”的、“数量”的满足转变而对“全面”的、“质量”的充分要求。例如，“台湾立法主管部门”官网与民间社团有相关立法动态信息，加上电视直播立法审议过程，以及立法者通过其个人网站与社交通信平台能直接、及时与公众相互联系、反馈与分享，从而能一定程度上满足公众有效参与的知情权利。

2.参与权：不断健全现有的法律制度，保障多元化参与方式的权利。随着我国台湾地区公众权利意识的觉醒，也逐渐相应地建立起一个、可操作的、多元化的，以及与参与文化相适应的法律制度安排，从而在一定程度上保障与实现公众及其民间社会组织各种合法的参与方式的权利。如在所谓的我国台湾地区“宪法”引导下，辅之以其它下位相应配套的法律（“请愿法”“游说法”）、法规（“台湾立法主管部门”议场规则、“台湾立法主管部门”会议旁听规则）。这些制度安排皆有明确的程序规则以供参照和交互运用，同时也容许有一定的参与立法空间并结合公众自身的实际条件与资源，来不断丰富、探索和创新有益的参与方式，从而能有效满足与实现公众参与的愿望和需求。

3. 监督权：通过社会各界力量推进与深化立法监督。我国台湾地区立法活动整体的运行过程环节和立法及时的修改与完善，离不开广泛的公众与社会各界的检验和监督。社会各界多元化的利益诉求，是源源不断地推动和促进公众自觉监督立法活动的直接动力来源。公开透明是立法公正的根本保证。网络传媒作为汇聚社会民意的形成，以及对立法参与活动的成效反馈，都是不可或缺的有力信息传播渠道和信息沟通空间。网络传媒与立法的良性互动，有助于推动公众参与立法信息的公开化，以及推动立法者提供相应适合社会公众需求的制度安排。[10]新闻舆论与网络媒体在一定程度上能自觉地客观报道和保障立法信息畅通，并自觉承担立法监督的重要职责，成为推进立法监督与完善的结构性制度力量来源。

（二）民间社团组织化利益诉求，逐渐取代公众个人分散化的利益诉求

科学、合理与有效的法律制度安排，对民间社团组织的存在与发展，以及培育与其相适应的社会空间而言，都是至关重要的。我国台湾地区民间性社团组织的法律制度安排，除强调有关的主要原则外，也保留了一定的宽松性、灵活性，有助于鼓励、引导社团组织参与立法活动的积极性。

随着法治建设进程不断深化，法律制度安排的逐渐完善，新兴的中产阶级崛起和壮大，民间社团组织也随之蓬勃发展起来。[11]在立法实践开展的外在条件不断优化情况下，也带动了社会各阶层群体利益诉求的多元分化，权利意识的日渐增强，参与的热情不断提高，以及参与的方式和途径也发生极大变化。社会各界成立了大量具有代表性、专业性和组织性的民间性社团组织（公益和私益），也使得社团组织的活动也能得到较广泛的拓展。它们集中体现了其各自不同的宗旨理念、目标诉求和“利益代言人”团体风貌，从而也形塑了以“组织化利益”逐渐取代了以往公众个人“分散化利益”的参与格局。[12]

此外，民间公益社团组织具有志愿性、非营利性、民间性和公益性本质，以及组织内部运作的自治性和自律性民间特征。不仅能敏锐地体察社会发展的实际需求，并经常扮演着立法的倡议者与先驱者的角色，带头引领立法改革，是公众参与立法的重要力量。由于其往往是以自身的使命感、责任感出发，选择的法案议题多是社会普遍关注度高、涉及的利益影响面较广及公益性、正当性较大，故而容易号召与凝聚社会公众与媒体舆论的认同和支持。这些民间社团通过系统化和组织化的力量，并在相近的价值理念与共同的立法利益诉求目标引导下，也容易与“志同道合”的其他团体以“议题结盟”“策略合作”的方式，来经常性地彼此相互地进行支持、团结互助与协调资源，从而发挥自身的特点与比较优势。[13]这不仅有助于凝聚参与者对其组织宗旨与目标诉求的认同感外，更能发挥与壮大参与立法活动的能量与影响力。往往也能在较为平等地位上与利益团体进行立法“博弈”，进而防止私益团体的不当操控或垄断立法现象发生。[14]可以说，我国台湾地区民间社团组织自身规模与实力的发展与壮大，与其现代公民积极参与意识觉醒，二者间有着一定的内在关系。

（三）及时便捷式的网络社交平台，有助于调动公众参与的积极性并增强参与的满足感

在科技文明不断发展的背景下，除了现行法律制度所明文规定的既有渠道外，社会各界也积极探索利用现代化科技手段，不断地丰富创新其它及时便捷的、灵活多元的和切实可行的参与形式。当下我国台湾地区公众与民间社团组织经常大量运用网络进行立法动态信息的分享与传播，同时也借由网络媒体社交平台来参与立法、表达其利益诉求。不仅能提高公众参与和监督立法活动的意愿，也能保障公众更加广泛、自觉主动和积极有效地参与到立法活动中。比如，我国台湾地区公众除了使用传统的电话、传真和信函等方式与表达其立法诉求与建议；也可以发送立法建议到立法者个人电子信箱并到其网站留言，以及利用当下流行的新型即时社交通信工具（如 LINE、Facebook、微信、QQ 等），快速地对立法相关信息进行动态及时的收集、整理、交流、分享和宣传等。一方面，公众能及时掌握与更新相关的立法信息，以及增强其参与立法活动的满足感；另一方面，立法者也能随时发布对公众立法咨询的反馈或建议的处理结果，以及能及时便利地吸纳公众有益的立法建议。

（四）实习生（志愿者）制度，有助于社团组织培养与储备未来的立法事务人才

志愿参与立法实务的实习生（志愿者）制度，作为现今我国台湾地区民间社团组织发展与培养未来关注、参与和监督立法人才而言，是个灵活有效的保障与储备人才来源可持续发展的制度。实习生参与立法具有自愿、平等与公益等性质，同时也是民间社团组织广泛动员参与立法过程中不可或缺的一环，更起到填补人才需求的重要独特作用。在发展过程中，民间社团组织逐渐摆脱对政府行政权力与利益资源的“惯性”依赖。此外，藉由立法活动的参与，不仅可以强化实习生对所属社团组织的责任感和荣誉感，同时也能扩大该社团组织的社会影响力与声誉，进而也能取得社会各界与舆论媒体的认同、支持与信任，并获得更多的社会资源与机会。可以发现，“实习生”（志愿者）制度的实践与价值，已显现出对参与社会公共事务“薪火相传”的特点，初步建立起有序的社会支持与媒体监督，以及民间社团组织自主自律的良性发展模式与互动格局。

（五）相较于一般社会公众，学者专家已成为参与立法活动的重要力量

由于立法是一项理论性、技术性、复杂性与专业性都很强的实践活动。学者专家参与立法活动能提供一定程度对立法决策方案相关问题的专业知识、立法技术、决策的咨询，以及信息资源的更新与分享。[15]充分发挥学者专家在参与立法活动过程中的重要作用，不仅是立法活动的内在要求，同时也是适应立法不断发展的现实需要，更是提高立法质量与立法科学性的重要保障。诚如学者莫纪宏所言：专家立法是将“科学立法”与“民主立法”有机结合起来的最佳制度途径，专家立法的民主性和科学应当成为指导我国立法工作的重要原则。[16]

近年来，我国台湾地区的学者专家与立法活动之间的联系紧密，特别是在一些涉及高度专业性、技术性和法律性的立法议题上。事实上，学者专家参与立法活动相较于一般社会公众而言，具有更大的能力与影响力。如税法学者、会计师和律师在所谓的台湾地区“纳税者权利保护法”的立法过程中，就共同主导与撰写了比较全面和系统的民间立法草案版本，从而为立法提供一定程度的智力支撑和专业支持。再者，学者专家参与立法是立法活动不可或缺的、重要的辅助性机制。凭借学者专家的自主性、中立性、专业性与权威性，以及学者专家对社会责任感和社会评价的高度自觉，某种程度上也可以起到制约利益团体的不当垄断或抗衡政府部门的保护主义，进而促使立法决策过程更能符合与贴近社会的公平正义。不难发现，有些社会公益性社团组织则直接借重学者专家的专业素养，直接招募学者专家成为其理事会或董事会的主要成员，而使得该组织更能得到政府部门、立法者、舆论媒体与社会各界的关注与支持。

五、结语

我国的公众参与立法实践经过多年循序渐进的发展，从中也探索和积累了许多有益经验，当下我国正全面推进“依法治国”，应当承认，我国台湾地区公众参与立法的实践历程与最新发展经验表明，公众参与立法活动的知情权、参与权和监督权的保障与发展，也同其它权利一样，都是经过一定实践的“试错”与修正，从而不断走向成熟与完善的过程。为此，分析与借鉴我国台湾地区公众参与立法经验及其最新发展，有助于创新与完善我国公众参与立法制度。而随着两岸社会经济、法律和文化交流的不断增强，在公众参与立法的实践经验与制度安排上，也应当和可能实现彼此更为有益的借鉴、对接与融合。

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责任编辑：杨 炼

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：A

：1004-3160（2017）03-0134-08

2017-02-10

2015 年教育部重大课题攻关项目“中国的立法体制研究”（项目编号：15JZD006）；安徽省教育厅 2016年度高校人文社科研究重点项目“文化创意产业发展的政策与法律保障：台湾地区的经验及其启示”（项目编号：SK2016A0011）。

黄信瑜，男，台湾台北市人，安徽财经大学法学院副教授、法学博士，主要研究方向：法理学、立法学。