我国农村宅基地退出困局及机制化弥合——基于农民权益保护的视角

李长健，胡 鹏

（华中农业大学，湖北 武汉 430070）

我国农村宅基地退出困局及机制化弥合
——基于农民权益保护的视角

李长健1，胡 鹏2

（华中农业大学，湖北 武汉 430070）

我国农村宅基地退出模式，在实践中推动了城镇化进程及新农村建设，但一定程度上导致了发展效益同农民利益的“二重分割”，其中农民利益代表主体缺失、法律及制度配套滞后以及“替代性”保障的缺乏，构成了农民权益损害的“三元态势”。保护农民权益是一种责任，创新性引入利益相关者、利益集团、良性市场等理论；成立农民利益代表机构、加强立法及制度配套、探索替代性保障以及长期收益分配机制等，才能寻求农村宅基地退出完善的机制化弥合。

宅基地退出；农民权益；利益分配；机制化弥合

伴随新型城镇化的深入推进，新型农村社区的探索和实践陆续开展，2015 年 11 月，中共中央、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》，出台了农村改革的顶层设计。对农村的全方位改革做出了关键部署，为新型农村社区建设提供政策指引。建设新型农村社区，必然要求农民社区化性质的集中居住，作为这种变革的关键一环，农村宅基地退出实践便应运而生。为了解决城镇化进程中城市发展扩张对土地的刚性要求，顺应农村改革的实践要求，特别是“城乡建设用地增减挂钩”试点的成功，加快农村宅基地退出，将退出后的大量闲置土地投入到城镇建设发展用地，成为当前各地的通行做法。毫无疑问，农村宅基地退出在一定程度上有利于实现农民的土地财产权益，为城镇发展提供建设用地，为农村土地的集中集约利用创造条件。[1]但我们也应该看到，在农村宅基地退出模式实践中，损害农民权益的状况时有发生。因此，本文基于农民权益保护的视角，探究我国农村宅基地退出机制的现状与难题，并对此提出创新性建议，提供机制化弥合，有重要的现实意义。

一、实然展示：农村宅基地退出模式实践中发展效益与农民利益的“二重分割”

发展的目的是为了获得“受益”，而“受益”反作用于发展，则是极大的动力。国家农村改革政策的指引，增强了改革探索的积极性，尤其是国土资源部推出的“城乡建设用地增减挂钩”试点的成功，各地积极推进，这些实践经验促进了城镇化的发展。不过，对模式进行分析，不仅要看“发展”还要考虑“福利”[2]。农村宅基地退出改革在促进城市发展的同时应当赋予农民享有改革“福利”的权益，反之，则会导致发展效益与农民利益的“二重分割”。正如有学者所言：“因发展而获得福利是人类历史上最重要的制度创新，是时代给予我们的巨大财富，它对我们构建和谐社会、实现特色社会主义的公平正义具有重要的借鉴意义”[3]。

（一）我国农村宅基地退出实践及模式

综合我国各地实践，农村宅基地退出大致有宅基地“置换”、“统购储备”及“拆村并区”三种模式。首先，宅基地置换是指地方政府或者集体经济组织通过给予货币或者“非货币”的形式从农民手中换取宅基地及上附属物。而“非货币”一般包括住房、城市户籍、社保、股份等。比较典型的有浙江嘉兴的“两分两换”、上海的宅基地置换、天津的“宅基地换房”模式。[4]其次，宅基地统购储备是指地方政府指定专门的价格评估机构，按照同一时间、同一地域，乡镇建设用地出让价格的平均值为参考，执行统一价格，收购农村宅基地以及无偿没收非法占有的宅基地为国有土地，由政府统一规划和建设，并颁发给农户宅基地退出证明，允许农户持有凭据随时置换。最后，拆村并区是指在农村宅基地退出后，对农村土地统一规划，划分出“耕地区”和“住宅区”，实施耕地集中经营，农民集中安置居住，总量上保证耕地面积不减少、建设用地不增加的目标。其中，四川成都作为“拆村并区”最早试点地区，取得较好的效果。截至2014年底，其通过农村宅基地退出及其他城镇建设用地复垦，人均占有集体建设用地由 150 平方米降至 70 平方米左右，全市腾出约 60万亩集体建设用地，有效节约了土地利用。[5]

（二）农民权益保护下我国农村宅基地退出模式的效果评价

利益相关者理论认为：“改革是利益相关者之间相互达成的一系列多边契约，每一位契约的参与者都提供了自身的特殊资源，理应获得享有 权 益 的 平 等 地 位”[6]。 作 为 农 村 宅 基 地 退 出 的一方参与者，农民理应在宅基地退出改革中获得补偿，享有利益保障的权益。反观农村宅基地退出实践，宅基地置换模式很大程度上实现了农村土地利用的集约化，一定程度上改善了农民的居住条件，但这种由政府主导的“主动—被动”式变革，降低了农民意愿表达与实现的成功率。同样，宅基地统购储备不乏国有土地储备制度移植的身影，一定程度上有利于集体土地市场的培育与发展，促进了宅基地使用权流转的合法化。但在该模式下，作为主导方的政府既是行政主体，又扮演市场主体，兼行“裁判员”和“教练员”的双重角色。这就很难在追求发展效率和保障社会公平之间把握“最佳平衡点”，做到二者的“并驾齐驱”，并有可能导致发展效益与农民利益的“二重分割”。况且，该模式在土地租赁需求旺盛的经济发达地区适用，而在欠发达地区是否“相得益彰”，其复制性需进一步考量。与上述两种模式相似，拆村并区模式提高了农村土地利用效率，但如何保障农民参与主体地位以及在“拆”与“建”过渡期解决农民生活困难等问题仍需要思考。

二、困局剖析：现行宅基地退出机制中农民利益受损的“三元态势”

我国农村宅基地退出直接关系到农村改革，事关农民自身权益，因此，既要考虑实践的可行性，又要保证农民权益不受侵害，从而达到二者的良性互动、互促互进。笔者认为，是否能够达到二者的统一，关键在于农村宅基地退出是否能够达成“能退”“宜退”“善退”的三元态势。所谓“能退”是指具备可退出土地的前提下，赋予农民参与宅基地退出的主体地位，尊重农民自主意愿，不搞“强制性”“单方决定式”退出。“宜退”是指在宅基地退出过程中，法律配套到位，产权明确，具有完善的退出程序、补偿制度、利益分配标准等。而“善退”则是指宅基地退出后，农民能够获得相应的替代性保障，享有土地长期收益，从而使得长远利益得到保障。其中，“能退”“宜退”是前提，“善退”是目的，三者之间，紧密相连、三位一体，不可分割。而现行农村宅基地退出机制难以促成三者统一，一定程度上损害了农民利益。

（一）农民利益代表主体缺失，出现“集体失语”，“能退”受限

农民是宅基地退出的利益相关者，宅基地退出与其自身利益息息相关，关乎其生存保障。因此，农民当然拥有获取宅基地退出的一切信息，并直接参与到宅基地退出的政策制定中去的权利。从法律层面上来说，农村宅基地的退出实际上是农民宅基地使用权的退出。按现代法理精神，私权应当自治。宅基地使用权当然属于私权范畴，本应权利人自由行使。即使出于公共利益的需要，公权力对私权进行一定的干涉，但权利人仍应享有一定的参与权与知情权。反观现状，无论是“宅基地置换”还是“统购储备”或者“拆村并区”模式，大都为以政府为主导推行、农民被动接受的“主动—被动”式模式。一方面，政府从宅基地退出的发起、规划、实施以及受益的分配等各个环节享有决定权。从政府的角度来讲，农村宅基地的退出和置换能够获取建设用地资源，达到集约用地的效果，能有效缓解城镇建设用地紧张状况，同时，参与农户能够获取一定的经济补偿，对他们的生活给予支持和帮助。因此，政府主导下的宅基地退出似乎对各方都是有益的。但却忽略了农民的参与主体地位，农民无法有效参与到宅基地退出政策的制定，出现农民“集体失语”。另一方面，农民参与宅基地退出实为“个体参与”，缺乏组织化依托。农民作为分散的个体，缺乏一个有力的利益表达者为他们服务，无法获取有力的话语权。正如有些学者指出：“中国农民—农村土地改革这部历史剧的主角，还未入戏，他们还不能适应这些或许可以帮助他们致富的政策，而真正入戏的人们却似乎并不知道农民真正需要什么”[7]。

（二）法律及制度配套滞后，土地权能残缺，“宜退”受阻

首先，法律制度的不完善导致农村宅基地产权瑕疵，阻碍宅基地退出和流转。现行我国法律实施的是“房随地走、地随房走”的土地、房屋一体化原则。宅基地使用权的用益物权性质在 2007 年颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称<物权法>）中得以明确确立，《物权法》赋予宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的的权利，并有权依法在土地上建造房屋或附属物。但对是否享有土地的收益权，《物权法》并没有做出规定，与此同时，《物权法》还规定了农村的宅基地只能在集体组织内部进行流转，而将对集体组织以外的抵押、转让权能排除在外。由此可见，当前我国法律对农村宅基地使用权的自由流转仍然持禁止态度，其次，农村宅基地退出制度和政策缺乏与之对应的配套措施，难以保障农民权益。我国现行的土地法律政策，主要集中于增量宅基地的管理与审批，缺乏宅基地退出的实习细则，而忽略了农民宅基地退出激励、补偿标准、利益分配等方面的统一、系统化配套，特别是在宅基地用益物权的利益保护及实现方面，没有构建完善有效的机制，补偿模式无法体现用益物权的财产化，这不利于农民财产权的保障，难以调动农民积极性。

（三）“替代性”社会保障缺乏，农民远期利益被忽视，“善退”受困

首先，农民退出宅基地后，难以获得土地的“替代性”保障。农民在无偿使用宅基地的前提下，可以自主建造房屋及其他附属物，这在《宪法》和《土地管理法》当中都有规定，这可以使农民居有定所，一定程度上是对农民生存权和居住权的一种保障承载着农民居住、养老的社会保障功能，这种既得利益是由宅基地所提供的，一旦农民从宅基地上退出，必然使其居住空间发生改变，同时失去了依附于宅基地上的各种保障。除此之外，农民的生活方式以及生存环境的改变，也会对其心理产生影响。而部分农民失去宅基地后，生存空间由农村转向城市，一方面他们缺乏必要的就业技能，另一方面，城市也并未将务工农民纳入城市保障范围内，农民面临着“既失土地，又失保障”的双重压力，如若没有与宅基地退出相配套的“替代性”保障，农民权益无法得到保护，远期生存和生活堪忧。

其次，宅基地退出补偿机制并不合理，农民远期利益被忽视。农民从宅基地退出，必然涉及到补偿问题，而现行补偿机制并不合理。一是补偿方式的确定具有单方化，缺少农民参与。对农民作为宅基地使用权人的市场主体地位有失尊重，忽视了农民地位和权利。二是补偿标准存在“剪刀差”。由于城市建设用地交易与农地征用之间存在巨大价格差异，这使得农民难以获得公平对待，进而引发社会矛盾和土地纠纷。三是土地增值收益未列入补偿范围。土地资本本身具有增值潜力，而农民理应从土地增值中获取收益，而现实情况中，宅基地退出补偿多以农业生产价值为参考标准，农民在土地增值中的收益分配权被剥夺。正如有些学者所言：从农民手中获取土地，就像拿走了他们的母鸡，却只给了公鸡的价钱，这形象地说明了在土地增值收益的分配过程中，农民是没有太多权利的。

三、难题破解：保护农民权益完善农村宅基地退出机制之“四度弥合”

（一）成立农民利益代表机构，代表农民参与其中，变农民“失语”到“能言”

农村宅基地退出中出现农民权益难以保障，农民利益受到侵害的现象，其主要原因是分散的、个体性的农民群体缺乏自身利益代表主体，难以参与政策的制定与决定，无法表达自身诉求，成为弱势群体。利益集团理论认为：利益集团就是任何一群为了维护某种共同利益而结成团体，并向社会其它团体提出要求。由于农民个人的分散化难以表达自身利益，西方国家普遍存在由选举产生的农民利益组织，代表农民进行利益表达。这种团体化、组织化的利益表达，能够有效保护农民利益。而在我国，学生、工人、妇女等都有诸如“学联”“工会”“妇联”等代表自身利益的群体组织，而占我国人口大多数的农民却并没有自己的利益组织。我国农民在宅基地退出中，由于没有代表自己利益的团体组织，无法参与到政策的制定中去，在利益博弈面前，处境只会持续恶化。因此，要鼓励农民建立自己的利益组织，例如农村经济合作社、农业专业协会等能够代表农民自己利益的组织。不断提高农民的组织管理能力、积累参与公共政策、决策的经验，进而，使农民更加制度化、程序化、专业化的表达自身利益，从而增强农民保障自身权益的能力。

（二）完善宅基地退出立法，健全相关制度配套，变“强退”为“愿退”

首先，进一步明晰农村宅基地产权。一是在立法中确定农村土地所有权的法定主体为集体组织成员组成的集体组织成员代表大会，由该组织作为集体土地的专门经营管理机构；二是由土地经营管理机构向承包户发放土地使用权证，赋予其实际上的土地所有权，成为实际上的土地所有者，从而使农地使用权得以稳定；三是允许宅基地使用权自由流转，并明确宅基地使用权的抵押、出租、转让和出让做到与国有土地“同权”“同价”[8]。其次，要进一步规范农村宅基地退出程序。严格甄选退出地区。确定开展宅基地退出的地区前，要充分进行调研，仔细核实该地区宅基地闲置率及农民退出意愿，并将宅基地退出的时间、范围及时告知农民。而且要进一步规范规划程序，规划方案不仅要考虑城市总体规划，还要考虑农村建设规划。最后，要进一步完善宅基地退出相关制度。主要是要完善农村宅基地自由流转制度，明确其主体、方式、价格、期限、收益分配。进一步放宽对流转主体地域限制和身份限制，降低流转门槛，并规定宅基地使用权可以出让、租赁、转让以及赠与，降低流转障碍。同时基于物权保护的平等性，在宅基地取得无期限的前提下，规定宅基地可以无期限流转，为农民获取远期受益创造条件。除此之外，由于我国宅基地流转市场尚未成熟，无法将宅基地定价权完全由市场确定。因此，建立起农村宅基地流转的基价标准与最低价格制度是有必要的，这样在基准价格的前提下交与市场双方确定价格，最大程度上保障农民合法利益。

（三）建立健全农村社会保障体系，解决农民宅基地退出的后顾之忧，变“失保”为“有保”

农民从宅基地上退出后，农民在失去土地使用权的同时，实际上也部分失去了作为集体经济组织成员的成员权，进一步蜕变为失地农民，基于宅基地而存在的相关保障也一并消亡。既然农民的土地型保障已不复存在，那“替代性”保障是否能及时跟进？农民流失的利益是否能够得到补充？这是一个很迫切的问题。当前，作为可替代性的农村社会保障体系并不健全，失去土地的农民如果无法从其他途径取得收益，势必会增加纠纷，影响农村社会稳定。因此，我们应当尽快构筑农村社会保障“防护网”，进一步完善农村社会保障体系，解决农民退出宅基地后的后顾之忧。首先，将宅基地退出的农户纳入最低生活保障范围，为他们提供保障金，从而帮助他们平稳度过宅基地退出的“过渡期”。资金方面，地方政府应当加大财政投入，设立专项资金。村委会及集体经济组织辅之以必要的负担，确保农户保证金的落实与持续。其次，完善农村养老保险制度，依据年龄层次划分不同标准，无论退出土地、未退出土地、部分退出土地，都应纳入保险范围，最大程度上解决他们的后顾之忧。最后，完善农民合作医疗制度。在现有农村新型合作医疗保障的基础上，加大对宅基地退出农户的保障力度，将农民参与合作医疗所负担的支出转由政府和承包者负担，进一步减轻农民负担。上述三者是农村社会保障体系构建的基石，切实有效的执行会逐渐弱化土地保障功能，进而予以替代。从而在保障农民权益的同时，为农村宅基地退出保驾护航。

（四）探索合理的宅基地退出补偿及长期收益分配机制，保障农民远期利益，变“远忧”为“远利”

引导农民退出宅基地，就必须探索合理的退出补偿机制和长期收益分配制度，将农民的当前利益和远期利益统一起来。首先，要进一步健全宅基地补偿机制，扩大补偿的范围。对退出宅基地的农民，补偿不仅只考虑住房保障价值，还应将宅基地使用权的收益价值考虑在内，以土地市场价值为基础，，除此之外，农民因退出宅基地而产生的商业经营、搬迁、安置、装修等费用，依据市场价值，给予补偿。其次，政府在退出土地收益的前提下，可以用税收有效调节利益分配。地方政府退出土地补偿收益能够有效缓解政府和农民的利益之争，更好的保障农民充分享有土地收益分配的权利。但政府负担农村基础设施的建设的责任。因此政府可以采用税收的方式，征收土地交易税予以解决，并且可以减少土地纠纷，达到“双赢”[9]。最后，将农民纳入土地增值收益的分配中去，保障农民远期利益。良性市场理论认为：在市场投资行为中，只有投资者和所有者在增值利润中共同受益，这项投资才是良性的。农村集体经济组织是农村土地的所有者，因此，农村集体经济组织以及作为其成员的农民理应是土地增值收益分配的主体。对于土地未来的增值收益，农村集体经济组织应当同农民进行协商，通过以宅基地使用权入股的方式，逐年从集体经济组织分享土地增值收益，从而使远期利益得以维护。

[1]李昌麟，甘强 .我国改革发展成果公平分享的实现路径构想 [J].社会科学研究，2010（5）：50-57.

[2]李培林 .社会改革与社会治理 [M].北京：社会科学文献出版社，2014：12.

[3]李长健，梁菊，杨婵 .农村土地流转中农民利益保障机制研究 [J].贵州社会科学，2009（7）：38-42.

[4]蔡国立 .地方宅基地退出与补偿典型模式梳理与评价 [J].国土资源情报，2012（7）：37-41.

[5]程春丽 .农村宅基地退出补偿与利益机制构建探析 [J].农村经济，2014（1）：13-17.

[6]付俊文，赵红 .利益相关者理论综述 [J].首都经济贸易大学学报，2006（2）：16-21.

[7]李长健 .论农民权益的经济法保护—以利益与利益机制为视角 [J].中国法学，2005（3）：120-134.

[8]闫飞飞，任晓春 .从“三权”分离到“三权”融合：集体土地所有制的本质及其变革之道 [J].湖湘论坛，2015（1）：90-95.

[9]陈荣卓，陈鹏 .现代农业进程中的农民土地权益保障机制建设——基于豫中L市涉农企业参与农地流转的调查 [J].华中农业大学学报：社会科学版，2013（5）：55-60.

责任编辑：秦小珊

F2

：A

：1004-3160（2017）03-0110-05

2017-02-20

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新型城镇化进程中农民土地权益保障研究”（项目编号：14JDZ014）。

1.李长健，男，湖南泸溪人，湖北省农业法学会会长，华中农业大学文法学院副院长、法学博士、教授、博士生导师，主要研究方向：“三农”领域法律、制度及改革；2.胡鹏，男，河南驻马店人，华中农业大学农民权益保护及区域发展研究中心助理研究员，主要研究方向：“三农”领域法律、制度及改革。