高传晋
(中共亳州市委党校,安徽 亳州 236800)
新时期“为官不为”的现状、成因与治理对策研究
高传晋
(中共亳州市委党校,安徽 亳州 236800)
当前,所谓“为官不易”、“为官不为”问题持续引发社会关注。调研表明,“为官不为”的现象确实存在且有“升温”的趋势;调研中,主要从干部考核机制、干部自身因素和外部监督问责三个角度五个方面来探究“为官不为”的形成原因。“为官不为”现象的存在,会危害政治生态,有损党和政府的形象,在不同程度上损害了群众利益。对此,不能听之任之,必须严加治理。
“为官不为”;形成原因;治理
为了深入研究“为官不为”问题,2016年中共亳州市委党校课题组就“为官不为”社会现象开展了调研活动。课题组首先征集了亳州市“三县一区”(涡阳县、蒙城县、利辛县、谯城区)四所党校对“为官不为”现象研究的书面材料;其次在亳州市委党校四个主体班(县处班、党务班、中青班、科干班)总计141名学员中进行了“关于如何提高执行力”的问卷调查;再次,抽取了以上主体班学员代表18名,对“为官不为”的问题进行了两天的座谈。调研表明,“为官不为”的现象确实存在且有“升温”的趋势,其形成原因是多方面的。“为官不为”现象的存在,会危害政治生态,有损党和政府的形象,在不同程度上损害了群众利益。对此,不能听之任之,必须严加治理。
“为官不为”表现形式如何?调研发现,“为官不为”表现形式多样:有“不想为”、“不愿为”、“不敢为”、“不会为”、“不能为”等之别。问卷首先对此进行了分类:分“慵懒无为”、“推诿扯皮”、“行为失范”、“执行不力”、“效率低下”、“决策失误”、“纪律松弛”、“监管缺位”等8类。每类下面又有3到5个选项,由被调查者根据自身的实际感受进行多项选择。
调研结果显示:在8类选项中,排在首位的是“慵懒无为”不作为;第二的是“效率低下”被动为;第三的是“执行不力”不能为;第四的是“监管缺位”消极为;紧随之后的是“推诿扯皮”不愿为。其它三类选项的各项平均数均未过半数,认可度不高。
新常态下,各单位工作人员对“为官不为”现状认识如何?座谈中,学员代表结合本地区、本部门和本人的工作实际对“为官不为”谈了自己的看法。普遍认为:“为官不为”是从古至今都存在的社会现象,不同时代、不同地区、不同部门不同程度地存在,又因人而异;表现形式多样,大同小异。如现在“门好进了、脸好看了、但事难办”就是“为官不为”的典型表现。总体认为十八大后,“为官不易”滋生“为官不为”的现象有所抬头且有蔓延的趋势,具有很大的危害性,值得关注。
调研总体表明,“为官不为”的现象确实存在且有“升温”的趋势;主要表现为“慵懒无为”不作为,“效率低下”被动为,“执行不力”不能为,“监管缺位”消极为,“推诿扯皮”不愿为等方面;实质是“在其位不谋其政”表象下的官僚主义。
“为官不为”古已有之。纪晓岚的《阅微草堂笔记》有个“公堂木偶”的寓言。一官员在阎王面前自称生时所到之处只饮一杯清水,“虽无功,但总无过”。阎王斥道:如不贪就是好官,那在公堂中设一木偶,连水都不用喝,岂不更好?[1]这是对“为官不为”现象的形象刻画和绝妙讽刺。
当前,所谓“为官不易”、“为官不为”问题持续引发社会关注。为什么会出现“为官不为”现象?为什么近几年该现象比较突出?
新时期下,我国进入经济转轨、社会转型、改革攻坚期,“经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化”。我国经济发展进入到新常态,社会发展由人治向法治转向,党的建设进入到全面从严治党的新时期。特别是党的十八大以来,党中央先后出台了“关于密切联系群众、改进工作作风的八项规定”,分批开展了党的群众路线教育实践活动,进行了“三严三实”专题教育。目前,全党上下正在开展“两学一做”学习教育活动。通过以上努力,党的作风建设取得了很大进展。而“作风建设永远在路上”。“四风”问题树倒根犹存。与此同时,有些人感到“为官不易”进而“为官不为”。
调研中,主要从干部考核机制、干部自身因素和外部监督问责三个角度五个方面来探究“为官不为”的形成原因。
(一)从干部考核机制加以分析
问卷中,64.54%的认为“问责制度结果运用刚性不强,落实不力,问不到实处、责不到痛处,板子高高举起、轻轻落下,达不到行之有效的追责惩戒的目的,导致‘为官不为’问题蔓延”;62.41%的选择了“目前干部考核机制的弹性大,问责和考核常常流于形式,奖惩不明,导致干与不干一个样、干好干坏一个样,奖勤罚懒、奖优罚劣难以体现,无法形成正面的激励”;61.7%的认为“考核指标设置不健全,目前干部考核制度侧重于‘显性’的有错问责、政绩考核,而对‘为官不为’这种隐性的‘顽疾’的问责和考核没有可供具体操作的措施,致使问而无责、考而无据”。
通过座谈会,学员代表普遍认为目前干部考核机制确实存在一定的问题。在问责制度上,代表对“一岗双责”、“连带责任”有自己的看法。在干部任用上,要形成“以工作实绩论英雄”的用人导向,形成正向激励机制。在“书香村居”建设、农村清洁工程考核中要接地气。考核体系指标设置要科学化、民主化,更具可行性。这些表明考核机制方面的问题是导致“为官不为”的一个重要根源。
(二)从干部自身因素来看
“能力不足、本领恐慌不会为”排在首位;“心理失衡、心存幽怨不愿为”排在其次;“明哲保身、小心翼翼不想为”则排在最后。
1.在“能力不足、本领恐慌不会为”上
问卷中,74.47%的认为“缺乏主动钻研业务精神,仍旧浅尝辄止或敷衍了事,领会不了党的政策精神,掌握不清工作的实际情况,找不到落实工作的抓手”;71.63%的选择了“面对新情况新问题,手足无措不会干,即‘非不为也,是不能也’”;48.94%的选择了“习惯于往日‘一张报纸一包烟,悠哉游哉过一天’的生活,平时疏于学习,懒于思考,在其位不谋其政”。
座谈中,干部也强调在新形势下从事基层工作的一些老同志,面对一些新情况、新问题,由于思维方式没有转过来,又缺乏主动学习的精神,以至于从事群众工作的“能力不足、本领恐慌”,不是不为,而是不能为。可见,领导干部自身能力不足、本领恐慌是导致不能为的内在根本原因。
2.在“心理失衡、心存幽怨不愿为”方面
问卷中,65.96%的认为“用人导向问题,没有以工作实绩论英雄”;48.23%的认为“隐形把‘干净’与‘干事’对立起来,失落感增强导致心理失衡,觉得‘当官没劲’,从而不愿为”;46.81%的选择了“长期习惯于‘当官做老爷’,习惯于得‘优惠’、捞‘好处’,对于日益扎紧的制度笼子、日益勒紧的纪律绳子感到束手束脚,畏头畏尾,难以适应”;43.97%的认为“福利被削减、隐性收入减少甚至没有、公车不能私用等等”。
座谈中,干部对以上问题均有提及。有的认为,发展经济不能有太多的禁锢;有的认为,现在“没有做官的味道了”;有的认为,本地收入低,又没有什么福利;还有的对全面从严治党的新常态还不适应等。由于心理因素引发的一些问题,是导致“为官不为”的消极原因,应予以关注和警醒。
3.在“明哲保身、小心翼翼不想为”上
问卷中,60.28%的选择了“把‘为官不为’当作自身护身符,掩人耳目,明哲保身”;46.81%的认为“干事就会出风头,就会引起媒体的关注和公众的监督”;39.72%认为“只要站出来说话就会触动利益,就会使自己原形毕露”。
座谈中,干部也认为,面对反腐倡廉的持续高压态势,个别人因自身不干净而选择“为官不为”,一部分人则明哲保身。可见,全面从严治党与持续高压反腐倡廉与“为官不为”存在着一定的关联性。
(三)从监督问责层面剖析
问卷中,87.94%的选择了“怕承担责任”;76.6%的“怕问责追责”;55.32%的“怕影响升迁”;46.81%的认为“上级对干事创业缺乏关心爱护,对工作中遇到的困难和问题支持帮助不够,求全责备,不能设身处地地予以理解和担当”;还有43.97%的“怕舆论监督”。
代表座谈时也印证了以上“四怕”。现在,上级直接给项目有的单位都不愿意要,理由是“程序多、风险大、落实难”。这背后有个“怕担责”的问题,有部门利益的考量:怕被问责追责,影响到个人前途。而对于舆论监督,则排在最后。可见,监督问责引发的“怕作为”是影响一些干部不敢为、不愿为的重要因素。
“为官不为”现象的存在,会危害政治生态,有损党和政府的形象,在不同程度上损害了群众利益。对此,不能听之任之,有必要加以治理。
如何治理“为官不为”?问卷中,排在前五位的依次是“从严管理干部,建立长效机制”;“落实‘两个责任’,强化执纪监督”;“在思想上加大教育引导力度,树立‘在其位,谋其政’的意识”;“培养勇于担当的精神,营造‘为官敢为’的政治生态”;“制定科学的考核机制,实行正向激励机制”。座谈中,干部也“仁者见仁、智者见智”,提出了不同的策略。如“要多加强理想、信念‘总开关’方面的党性修养和党性教育,从思想上解决一些错误意识”;“应制定和不断完善科学的、民主的、精细化的更具可操作性的考核机制,考核机制应体现正向激励的导向,以期解决‘不愿为’的问题”;“要敢于担当,就要营造良好的干事创业环境”;“对于工作中的失误,要建立健全容错纠错免责机制”;“面对全面从严的新形势,我们要尽快转变心态,从内心适应全面从严的新常态”;“要选准一把手,建好一个班长”;“全面推行责任制,责任追究制,追究不落实的人和事”等。
在调研的基础上,我们认为对“为官不为”现象要区分形式、综合施策,找准问题、对症下药,标本兼治、正本清源。目前,要以党纪国法为抓手,强化约束机制;实行目标责任制,法定职责必须为;落实“两个责任”,强化监督问责;制定科学机制,营造良好环境,以期从根本上解决“为官不为”问题。
(一)健全党纪国法体系,并将之作为治理根本抓手
“为政不廉是腐败,为官不为也是变相腐败。”[2]对此,要以“猛药去疴、重典治乱”的决心加以整治。党纪国法是治理“为官不为”的一剂良药。为此,要系统整理《中国共产党党章》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党党内监督条例》,《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》等有关法律法规,适时出台《党员干部问责条例》,落实《中国共产党问责条例》,予以健全并不断完善,以党纪国法整治“为官不为”。只有以党纪国法为底线、红线和带电的高压线,作为“戒尺”,利剑高悬,作为整治“为官不为”的根本抓手,强化刚性约束,才能使为官不为者心存敬畏,有所行动。
(二)实行目标责任制,法定职责必须为
根据“三定方案”(定机构、定编制、定职能),各部门、各单位实施权力清单、责任清单和负面清单制,把职责细化到人,把任务落实到人,法定职责必须为。
例如,可实行单位工作人员在岗情况公示制。把目标责任进行分解,职责到人,任务到人。平时实行在岗公示制,并进行年度目标任务考核,述职述廉述德考核等。
通过公示制,职责到人等可明确职责目标,做到“知责明责、守责尽责,各就各位、各负其责”,有利于提高效率,也有利于监督,可以对为官不为者形成一定的外部压力。
(三)落实“两个责任”,强化监督问责
治理“为官不为”,要从加强党的作风建设的高度来落实。当前,要落实“两个责任”,强化监督问责。
1.落实党委(党组)主体责任
这包括领导班子的集体责任,主要负责人的责任和班子其他成员的责任。严格落实党委主体责任,突出“一把手”负主责,对党委在落实党风廉政建设方面主体责任落实不到位的,建立问责机制。对整治“为官不为”不力的,实行责任倒查、进行追责。
2.落实纪委(纪检组)监督责任
纪委对发生在群众身边的不正之风通过明察暗访进行曝光、责令整改、严肃追责。通过执纪问责,对为官不为、懒政怠政的,公开曝光、坚决追究责任,能够让为官不为者有所警醒。
3.发挥效能办、新闻媒体等监督作用,倒逼“为官有为”
效能办对遏制“为官不为”起着重要的督促作用。新闻媒体发挥着重要的舆论监督作用。如新闻媒体通过开设政风行风热线,政务零距离等栏目,各单位、部门相关负责人定期做客电台、电视台直播间,与群众代表零距离交流。这样会促使一些人“为官有为”。否则的话,收到的不是鲜花和掌声,而是“蜗牛公仔”、“苍蝇拍”等讽刺“礼品”。
(四)制定科学机制,营造良好环境
1.制定并健全科学合理的考核机制
在考核机制中,树立以“绩效论英雄”的理念。把平时考核、阶段性考核和年度考核相结合,注重平时考核。推进分类考核,改进考核方法,简化程序,提高效率。把考核评价结果作为领导干部和公职人员培养、使用、奖惩等方面的重要依据。通过科学合理的考核机制,解决“不能为”的问题。
2.从精神和物质方面实施正向激励机制
要多关注干部的思想动态,了解他们的真实想法;关注干部的工作,解决工作中的实际困难;关心干部的生活,不断提高公职人员的薪酬待遇;关怀干部的成长进步,推行职务与职级并行制度。通过正向激励机制,调动干事创业的积极性、主动性和创造性,树立“为官有为”的意识。
3.试行并健全容错纠错机制
通过容错纠错机制,给改革创新者撑腰鼓劲,让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。面对新形势新任务新要求,要健全激励机制和容错纠错机制,从机制上为改革者提供容错的保障,让改革创新者没有后顾之忧,能够轻装上阵。“允许试错、宽容失败”,即“既鼓励创新、表扬先进,也允许试错、宽容失败,最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性,推动全社会形成想改革、敢改革、善改革的良好风尚”[3]。应以容错纠错机制为突破口,着力解决“不敢为”的问题。
[1] 人民网.人民日报评论部:“消极怠工要不得”,“为官不为”是渎职[EB/OL].(2014-06-10)[2014-06-10].http://opinion.people.com.cn/n/2014/0610/c1003-25125486.html
[2] 李克强.为政不廉是腐败,为官不为也是变相腐败[EB/OL].(2016-03-28)[2016-03-28].http://politics. people.com.cn/n1/2016/0328/c1001-28233036-4.html
[3] 习近平.习近平主持深改组会议:鼓励创新表扬先进,允许试错宽容失败[EB/OL].(2016-02-23)[2016-02-23]. http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1435079
责任编辑:周育平
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1009-3605(2017)01-0035-04
2016-11-15
2016年度亳州市党校系统重点课题“新时期‘为官不为’调查研究”(项目编号:BZDXKT2016001)的研究成果。
高传晋,男,安徽利辛人,中共亳州市委党校讲师,主要研究方向:科学社会主义。