政策在农村基层社会执行中的现实困境与对策

占 令

（华中师范大学，湖北 武汉 430079）

政策在农村基层社会执行中的现实困境与对策

占 令

（华中师范大学，湖北 武汉 430079）

自上而下的国家政策对于农村治理和发展起着指导性、关键性的作用。“下乡”政策伴随着国家权力的下沉，促进基层社会的发展与现代化的同时强化了基层社会对国家的政治认同。但在实践中，中央或地方政策并不能得到完全的贯彻、落实，政策敷衍、抵制、截留、异化等现象日益突出，对中央政府的威信带来非常不好的影响。因此在现代国家效能建构中，通过分析“下乡”政策现实性困惑和应然性路径选择，探索一条由上而下、高效快捷的政策通达之道，促进政策高效落实，对于解决农村治理现实问题具有重大意义。

政策；农村基层社会；政治认同；现实性困境；路径

从小岗村实行“家庭联产承包制”以来，农村的改革、发展步伐从未停止过。改革实践证明：中国的基层社会的建设与发展靠的是政策和科技。“政策作为国家、政党或政治集团为实现一定目标和任务而制定的活动计划和行为准则，随着现代国家的建构，特别是‘政策下乡’进入农村社会生活中，成为影响农民日常生活和命运的因素。”[1]可见政策作为基层社会一种指导方向性的支持，对于农村、农业的发展以及农民的生活有着至关重要的作用。通过下乡政策的方式，我国将国家权力的触角深入到基层社会，促进了国家、基层社会互动，促进公民权利意识的觉醒。国家的各项政策从宏观上决定了基层社会的发展方向、生活质量，同时也促进农村社会改革、发展，解决了困扰基层社会发展的“藩篱”，从而实现整个社会的协同进步，协同发展，协同繁荣。

一、政策运作逻辑及意义

“政策是一种给思想贴上标签的形式……包括那些在统治过程中通过政策来寻求表达利害和行动的人，政策也是证明他们的正当性的一种方式。”[2]可以看出政策就是国家意志的一种表达形式，也是国家意志寻求合法性的存在方式。在我国，国家权力机构通过不同的“政策”治理国家，治理基层社会，并且不断改造社会，促进社会发展进步。在现实生活中，国家和地方政府的各级机构专门成立了政策研究机构，出台一些对基层政治、文化、生活等方面的政策，具体包括惠农工程、家电下乡政策、新农保政策、危房改造政策、农民集中搬迁政策等，涉及到基层社会的政治、生活、文化方方面面，其逻辑是实现社会的协同发展，国家意志通过贯彻政策以实现权力的运作，达到协调、分配社会利益的一种制度形式。

其一，“下乡”政策实质是通过国家权力的下沉来分配协调利益、弥补城市与农村及区域发展不均衡的一种方式。从根本上说，政策是一种统治或治理手段。它由具有一定强制力和影响力的机构（政府）所制定、实施，在一定程度上具有权威性和强制性。改革开放以来，借助发展市场竞争性经济，各地区迅速发展起来，农村基层社会在这一过程中，做出了巨大贡献和牺牲。由于历史及政策等原因，出现了城市与农村社会，各区域之间发展的差距。与此同时大量的资源向城市集中，出现了城市发展的“优先”，以及国家政体层级化导致基层社会远离政治权力中心，尤其是农村基层社会与城市差距进一步扩大。为了解决这种发展不均衡问题，国家通过政策调节，出台一系列向农村基层社会“倾斜”政策，以促进城乡一体化，弥补发展的不均衡，以实现城乡整体的协调、平衡、共同发展。

其二，“下乡”政策是国家治理基层社会实现现代化的过程，是为了促进农村基层社会的组织化和规范化。在传统社会，费孝通认为“传统国家权力范围，在人民实际生活上，是松弛和微弱的，是挂名和无为的”[3]，也就是说“传统时期的国家政策并没有嵌入农民的日常生活”[4]。基层社会基本上处于“无为政治”状态，伴随着国家治理能力和治理体系现代化，政府有能力将远离政治权力中心、分散的农村社会纳入到治理体系中来，引导基层社会治理走向一个更加规范、透明、理性的未来。那么政府通过“政策”这一方式，打通自上而下的治理通道，将国家的理念、战略以及意志传达给基层社会，促使基层社会革除与时代发展不符的陋习，更新落后、陈旧的“人治”理念，提高基层社会居民生活水平和质量，同时规范基层组织行为，纠正基层社会渎职、不作为、滥用职权等不良现象，改变基层社会分散自治、人情社会的差序格局，从而实现基层社会治理更加科学化、现代化。

其三，“下乡”政策强化基层社会对国家的政治认同，促进了农村、农业的发展和农民收入的增加。传统的基层社会关注的中心集中在生活领域，直白的说就是“过日子”，因此在他们意识里，国家、组织的概念认可度不高，不清楚国家对个体单位意味着什么，这也导致了农村社会政治参与积极性不高，出现“政治冷漠”等现象。国家通过自上而下的政策，可以给基层社会生产、生活带来优惠和便利，促进农村、农业的发展与进步，提高农民生活水平和生活质量，改善基层民众的生活环境，从而让基层民众在心里上获得满足感、幸福感，进而对国家的产生认同感、信任感。

二、“下乡”政策的现实困境

一直以来我国是自上而下的中央、省、市（县）、镇（乡）层级决策体制，政策下达经过各层级达到基层社会，这种体制带有浓厚的科层化色彩。因此基层组织获取政策信息的渠道主要是依靠组织依次传达的传播方式。另一方面，随着经济发展，广播电视在农村的发展普及加快，大众媒体工具成为农民获取政策信息的主要渠道。不管是大众传媒的兴起，抑或是组织传播的通达，在中国这样一个乡土社会中，人情、面子一直是人们生活中的重要元素，因此在政策信息的传播过程中，人际传播自始至终发挥着不可替代的作用。同时有研究表明，信息极度不透明化、信息不对称、信息泛滥等导致下乡政策得不到落实，成为目前农村的普遍现状，“一方面大众媒介提供了大量的信息，但是这些信息中又严重缺乏受众所需要的有价值的、对自己有用的信息……在政策传播的过程中，信息在不同层次传播环节中缺失了，许多有利基层农民的政策并没有落到实处。”[5]除了上面两个方面问题外，由于经济、社会和文化的原因，政策及其相关制度很难进入基层社会中有效运作，于是出现了“上有政策，下有对策”、政策敷衍、政策利用、政策附加、政策抵制等政策执行中普遍存在的现象。出现这种现象可能来自政策本身，也有可能来自政策实施对象；既有执行过程本身的因素，也有政策环境的因素。下面将从政策本身、执行对象、机制保障三个维度探讨“政策下乡”所面临的现实困境。

（一）政策理论受限于内容“空洞化”与方法“缺陷”

我国行政层级决策制决定了政策本身制定是自上而下的，政策本身是按照政党、国家意志来制定的，制定的原则、方法、有效性在理论上来说是有效的，具有宏观性和战略性。这些政策进入现实中，往往就容易出现政策上的“空洞化”现象，到了基层社会缺乏可操作性、有效性、针对性。这与我国的特殊国情是分不开的。各地发展不均衡，民族特点各异、习俗文化多样等，国家政策在宏观上虽然是有效的，到了各个地区，遇上“水土不服”现象，所以会出现政策本身的“空洞化”。从另外一个角度看，政策自身的理论性决定了它自身的“缺陷”，就是理论到现实的巨大“飞跃”，需要实践来检验。由于制定政策者缺乏基层实地调研，不符合实际，制定出来的政策实施中往往很快“流产”。同时政策执行者在心态上急于求成，盲目推行，并没有采取分步试验、逐步推广的方式，这样让政策在下乡过程中的缺陷暴露无遗。

（二）政策的执行运作受到空间地理因素与人文环境限制

下乡政策与国家权力在中国基层社会的强弱有关，传播层级越少，信息失真、隐瞒、异化的几率越小。首先，中国国土面积辽阔，存在诸多偏僻、边远地方等地理空间因素，给政策下乡、国家权力下沉和渗透带来一定影响。在一些贫穷偏远或疆域地区，国家的权力下沉并没有深入到农村社会，那么国家权力在这样的地区很松弱，可以说是国家权力的边缘地带，这影响到国家政策下乡的执行力与有效性。其次，除了地理空间限制外，人文空间也同样是政策下乡的障碍，所谓人文因素指的就是乡土中国的熟人社会，熟人社会在人与人之间交往中，或者遇到有关民间纠纷的问题时，会有自己处理问题的一些习惯，这在长期运行过程中会形成一种路径依赖，会与政策实践活动中的理性原则产生矛盾；同时熟人社会更多建立在一种熟人关系的上交往上，对于国家权力自上而下强势深入可能产生一种不信任、认同感低的态度，使政策在实践运行中大打折扣。最后，由于我国实行的基层自治制度，基层自治就是农村社会事务由村集体选举成立村级组织来自我管理、自我组织、自我服务的一种模式，那么政策下乡最终到达基层组织的是村级组织这一最低层级，受村级组织人员文化水平、熟人关系、以及利益分配等因素的影响，下乡政策执行在这一层级也会有所限制。

（三）政策执行监督碎片化和反馈体制缺位

我国的行政监督体制经过多年的发展，取得了一定成效。但同时存在一些局限，使得行政机关在具体执行政策中出现了“政出多门、政令不畅”等种种现象。从现状来看，监督机制和反馈体制不完善主要表现在以下几个方面：第一，行政监督体系碎片化，缺乏监督合力。在现实中，中央政府与地方政府、地方政府与基层政府之间的关系还没有理顺，各监督主体的监督权限、职责范围等不清，同时又缺乏必要的沟通机制和反馈体制，在实际工作中未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体。因此监督工作中难免存在交叉和空白现象，造成有利益的领域地方各主体纷纷介入，需要承担责任的领域监督部门又互相推诿、躲避，甚至出现无人监督状况，这就削弱了监督的整体效能，缺乏监督合力。第二，基层社会监督主要是责任追究制监督，忽视了预防性和过程性监督。长期以来我们一直重于出现问题、产生不良影响后的事后监督，监督的核心是放在承担责任的处罚上，忽视监督过程的前期预防和长远机制。在政策实施过程中，肯定会出现偏差、错位，没有政策受体的积极反馈，缺乏纠错机制，导致“下乡”政策功能大大弱化，甚至背离政策制定者的初衷。

三、“下乡”政策的应然性对策选择

“下乡”政策体现国家对农村社会的发展、农民生活水平提高的重视，也体现了我国践行社会主义“共同富裕”的本质目标，有利于缩小与城市地区差距，对于我国实现社会和谐具有重要的意义。中国的问题主要是集中在基层，实现中国社会现代化最重要任务是基层社会的现代化，而加强顶层设计、落实政策是实现基层社会治理现代化的重要内容之一。

（一）加强制定政策的原则性与“因地制宜”的灵活性

由于中国国情的特点，统一的政策不可能满足基层社会的全部利益，也不科学、不现实。因此从政策制定本身属性来说，要兼具原则性和灵活性。第一，原则性就是政策制定者制定的政策符合中央的大政方针、政策法规，不能背离中央的政策精神，制定出来的政策要以为人民群众利益服务为宗旨，切实促进农村发展、提高农民生活水平和改善农民生活质量为核心。这一原则不管是政府高层政策制定者、还是地方政府政策研究者都必须贯彻的，从这个原则出发，才能保证不背离政策制定的初衷。第二，制定政策要具有灵活性，也就是政策的“本土化”，切忌“空洞化”。政策制定者，或地方政府政策研究者要放下身段、多深入基层，了解基层群众对国家政策的需求，关心群众切身利益，改进政策制定方法，在理论基础上加强调研，因地制宜的制定适合不同地区的政策。根据“百村观察”平台对全国21个省93个村庄3362个农户就政策需求情况进行调查问卷，研究表明“农民对医疗、技术等基础型下乡政策需求最为迫切，期待最高；对教育、金融发展等发展型下乡政策关注加强，期待最强。”[6]可以看出，农村社会对各项政策的需求是不同的，下乡惠农政策应发挥“指挥棒”的调控作用，适度地由基础型的下乡政策向发展型的下乡政策转变，引导基层社会的农民对教育、金融、文化、环保等下乡政策的重视。因此中央政府制定政策要加强顶层设计，地方政府要因地制宜，制定出合理、合适的政策，减少政策实施过程中的冲突性。

（二）加强国家、基层社会有效互动与提高整合能力

国家权力下沉到社会各个角落是国家治理者不懈努力的方向之一。众所周知，我国民族构成比较复杂，各地区自然、人文等方面均有差异，这对实现国家有效治理带来困难。因此执政者必须采取有效措施实现整个国家、社会有效互动、整合，才能实现国家社会政体的健康、良性发展。所谓国家整合，又称国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各个部分和要素结合为一个有机的整体，政策是国家权力的重要组成部分，是整合的主体控制国家资源的媒介，是国家主体维护自己统治、实现国家有效发展的重要力量工具。首先，为了打破“政策下乡”在部分地域受自然空间、人文因素的限制，国家治理者有必要通过经济、文化、法律等手段渐进推行措施来淡化空间界限，实现这些空间之间积极互动与融合，消除空间要素差异导致的隔阂，实现基层空间要素的均衡发展。其次，要加强国家与基层社会的良性互动，通过逐渐缩减行政层级，由四级科层制逐渐向三级科层制过渡，形成一条自上而下的快捷、高效互动通道，提高行政运作和政策实施的效率；层级精简也可以使中央政府、地方政府真正了解基层群众需求，推行满足农民需求的政策，让农民享受到下乡政策带来的惠农效应。因此国家、社会整合的过程就是国家权力运作空间整合、一体化的过程，只要实现权力运作空间的一体化，国家权力渗入到农村基层社会的阻力才会大大缓解，国家与基层政权、政策接受者的融合才是深层次的。

（三）构建高效、系统的监督机制和反馈机制

在“下乡”政策实践中，政策执行的各级党委、政府的执行力、职责权限、范围不清晰，不明确。同时各级政府建立由决策制定、执行、监督组成的决策体系尚不完善，尤其是缺乏相应的高效监督机制、反馈机制，那么容易造成政策执行机关不能发挥其分工合作、密切配合、科学执行的作用。构建高效的监督、反馈机制，第一，政策中枢执行机构应建立高效监督机制，包括地方政府、基层政府如镇政府、县政府等，监督政策执行的效果，保障中央政策能够真正落实到位。如家电下乡政策，一些非法的商家打着政策旗号宣传促销，中标的商家将中标产品发给非指定的网点销售，这样造成了产品的鱼龙混杂，同时有些产品还有质量问题。基层监督部门要针对这些政策执行出现的问题加强监督，对违法违规行为及时制止，维护政府形象，确保农民利益不受损害。同时，完善招投标机制，定期或不定期对产品进行检查，净化下乡政策的市场环境，保障农民享受政策的权益。第二，建立政策反馈机制。政策的实施结果的好坏，符不符合实际的需求，最有发言权的是基层群众。因此要建立专门的反馈机制，设置相应的部门。首先强化组织反馈，有关部门要组织评估小组，对政策执行过程、政策效果进行反馈，撰写成报告及时反映给政策制定者或研究者；其次强化社会反馈，收集基层反映上来的意见，及时处理违规违法行为，以及纠正执行政策偏离政策精神行为；最后强化舆论反馈，对于群众反映效果好的政策积极宣传报道，对于执行政策过程中坑农、害农或伪劣产品的行为及时曝光，并且追究相关人员的责任。

（四）规范组织传播与非正式性渠道的传播方式

政策在政府科层体制多层级传播过程中，存在一定程度上的失真、异化、隐瞒的现象，并且我国基层社会自身存在的弱点，媒体等非正式性渠道不真实、误导性传播等造成了信息源的失效。针对“政策下乡”组织传播与非正式性渠道传播方式[7]，不仅要从上向下确保政策有效通过组织传播，而且要规范非正式性渠道的传播，从而贯彻、落实政策的精神以及实质内容，为促进农村的治理和发展奠定坚实的基础。其一，下乡政策的传播、实施是国家权力的一部分，政策的传播首先是依赖于行政层级传播，就是从中央、省、市（区）、县、乡（镇）层层通过行政命令的方式传达下来，最终达到基层社会。在整个过程中，要严格防止各层级下达过程中，为利益考虑或者懈怠不履行职责造成组织传播失败，给政府形象造成恶劣的影响。其二，对非正式的媒体、人际关系传播等形式，政府要加强引导，把握正确的舆论导向，宣传方式力求贴近农民生活，注重宣传政策的细节、内容，将宏观的宣传方式转向精细化、生活化、乡土化，同时继续加大电视、广播、报纸等主流媒体的宣传力度，规范网络、手机等现代化的传播媒介；结合乡土文化特点，组织专业、可靠的干部进户宣讲，针对政策下乡过程中的误解、疑惑及担心的问题，及时予以解答，以消除农民心中的疑惑。

总之，面对农村基层社会政策传播与执行中的现实困境，加强国家政策顶层设计、地方政府制定政策时因地制宜，建立良好的农村基层社会环境，通过合法的组织与媒体等传播方式，辅以健全的监督机制与反馈机制，则下乡政策必将贯彻、落实得更好，广大的农村发展更快，社会必将更加稳定与和谐。

[1]徐勇.“政策下乡”及对乡土社会的政策整合[J].当代世界与社会主义，2008（1）：116-121.

[2][英]H.K.科尔巴奇.政策[M].张毅等，译.长春：吉林人民出版社，2005：10.

[3]费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社，1995：63.

[4]陈浩天.回应性治理：农户需求与国家政策整合的基层面向[J].西北师大学报（社会科学版），2014（6）：124-129.

[5]邱新有，肖荣春，熊芳芳.国家农村政策传播过程中信息缺失现象探析[J].江西社会科学，2005（10）：203-208.

[6]徐勇，邓大才.中国农村咨询报告[M].北京：中国社会科学出版社，2010：210

[7]蒋旭峰，唐莉莉.政策下乡的传播路径及其运作逻辑——一项基于江苏省J市10个乡镇的实证调查[J].学海，2011（5）：89-96.

责任编辑：詹花秀

D6

A

1009-3605（2017）01-0025-05

2016-11-05

占令，男，湖北黄冈人，华中师范大学科学社会主义与国际共产主义运动专业硕士研究生，主要研究方向：基层治理。