街区制：城市社区治理的待解议题

王共蒙

（西藏大学，西藏 拉萨 850000）

街区制：城市社区治理的待解议题

王共蒙

（西藏大学，西藏 拉萨 850000）

街区制是城市社区治理的新话题，相关政策出台后引起较大争议。消除争议、推行街区制，需要认真解读政策原意，观察政策背后的考量，参考国外实施街区制成功经验，探讨在我国实施的可能路径。

街区制；政策解读；政策考量；国际镜鉴；优化路径

2016年2月发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出我国要推广街区制。该政策一出台，就上了许多门户网站的头条，大众舆论持续发酵，街区制作为城市社区治理新话题迅速成为社会关注的焦点。

一、街区制：政策解读

一石激起千层浪，公众对街区制的认知简单化，甚至存在政策误读。新闻媒体发起“要拆你家的围墙，你愿意吗？”之类的话题讨论，带有强烈的舆论偏向，自然会挑起公众心中的疑虑。

消除政策误读，有必要清晰理解政策的原意。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》具体规定如下：新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。这说明，街区制的实施要分步渐进实现，暗含两层意思：一是新建和已建的区别对待，不能“一刀切”；二是已经建成的住宅小区“逐步打开”，并不是强制打开。

政策出发点非常“美好”，即站在城市全局的高度，解决诟病多年的“城市断头路”，如《意见》中指出的那样：解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。从根本上说，不管是交通路网，还是城市土地，都是公共物品，所有权属于社会公众。只有合理使用，最大限度发挥它的作用，才能更好实现共同利益。

二、街区制：政策考量

当研究者对实行街区制这个问题做问卷调查时，得到的是高达七成的反对率。[1]街区制是不是掀起一轮“拆墙”运动呢？这是公众所普遍担心的。根源是街区制带来好处的同时缺点也很明显。它的优点是可以增加公共道路和路网密度，缺点是小区内车流量增加，安全风险大，生活舒适度降低。

正如专家学者的理解，“封闭住宅小区是农耕时代的产物”。在我国，现代社会建立在传统农业社会基础之上，国人向来追求“阡陌交通、鸡犬相闻”的田园生活。这种文化基因深深地融入中国人骨子里，即便到了高楼大厦的现代社会仍然没有褪去。正如社会学家费孝通先生说的：“孤立和隔膜并不是以个人为单位的，而是以住在一处的集团为单位的。”[2]生活起居中，每一家以自己的地理位置作中心，周围划出一个圈子，这个圈子就是“街坊”。大众心目中，依然留恋孤立的生活，不喜欢生活在开放的社会中。

现代社会里城市用地都是大宗用地，大点的社区多达几百亩用地，赶得上农村的一个自然村。随着中国经济腾飞，城市的马路越来越宽，社区也越来越大了。但它并不对外开放，内部形成了“城中城”，不在小区内居住的市民很难进入。从小区周边看，交通流量往往变大，不利于“小街区、密路网”的形成，城市交通毛细血管“栓塞”。

一方面，开放社区是解决“城市病”的大招。开放社区可以带来以下好处：其一，小区开放可以缓解交通压力。根据观察，城市断头路和丁字路因封闭的小区而造成，带来交通不畅通，所以打开占据城市中心地带的单位大院、封闭小区是治理交通的不二法门。其二，开放小区有利于激发社区活力。从国内一些试水开放小区的城市看，开放小区会提升街道的生活性，激发社区治理活力。

另一方面，公众认为追求居住的私密性与安全性是正当诉求，他们的私有空间不能被“剥夺、侵犯”。他们担心，社区一旦开放，社会车辆川流不息，社区被喇叭声和汽车尾气包围、社区安全性下降，社区将会变得“鸡犬不宁”。人们认为小区居民从购买住房开始，就承担了小区内公共设施建设和维护的成本，理应享受独立的私密性、安全性和良好的环境，小区开放恰恰带来交通不便、噪音、偷盗、行路不安全、乱贴小广告、环境脏乱差等种种问题。从法理上看，我国法律保护公民的个人财产权，公民个人有生活空间不被侵犯的权利。公众的担心疑虑既是合情又是合法的。

问题的实质是“群己权界”的经典论争，这是约翰·密尔在《On Liberty》里提出来的。密尔主张在处理个人与社会的权利问题时应遵循两条规定：第一，个人的行动只要不涉及自身以外什么人的厉害，个人就不必向社会负责交代。第二，关于对他人利益有害的行动，个人则应当负责交代，并且还应当承受或是社会的或是法律的惩罚，假如社会的意见认为需要用这种或那种惩罚来保护它自己的话。[3]一言以蔽之，主张在个人与社会之间划定权利的边界。根据这一经典原理，街区制的争议在于能否在社区内部明晰划定个体业主与社会之间的权利边界，或者说，哪些地方为公共空间，哪些地方为私人空间。当下的社会舆论紧盯住公权力对私人空间的契入，有一种“阴谋论”的声音就是批判政府对私人空间的剥夺。舆论主观遮蔽了私人空间的相对性和私人空间融入更大公共空间获得的权益增殖。问题的存在并不是不作为的借口，实行街区制、开放社区，从长远来看，是一件关乎大众的有益之事。问题的关键在于，能否在社区居民和国家、社区治理和城市治理之间找到完美的平衡点，既照顾到公众的权益又实现城市交通的畅通无阻。

三、街区制：国际镜鉴

工业革命后的英国，城市发展很快，人口密度呈几何级数增加，因为缺少先期城市规划，城市病十分严重。英国实行街区制是在19世纪中期，带有旧城改造的色彩。城市拆迁老建筑，必然影响个人财产权益，引发社会矛盾。为此英国议会制定了一系列支持城市拆迁的法案，如《土地条款联合法案》（1845年）、《克罗斯法案》（1875年）、《城乡规划法》（1947年）、《历史性建筑和纪念性构造物保护法》（1953年）、《城市文明法》（1967年）等等。

二战后，发达国家经历了一波住宅外迁的潮流，造成严重的城市问题，诸如城市“摊大饼”、钟摆交通、空气污染等。“新城市主义”理念应运而生，它的核心是强调不同城市结构单元之间沟通、联系，打破城市模块的人为分割。20世纪90年代，发达国家根据“新城市主义”理念开始发展街区制，增加城市街道网络密度。修建住宅社区突出开放性，增加社区内部商业、教育、娱乐、环保等功能。从生活角度看，活动空间以人的步行距离为基点，社区与自然有机融合；强调“以人为本”，以人的尺度筑起城市家园。[4]经过一段时间设计与建造实践，城市布局变得紧凑合理、空间结构变得多样化，街道和社区人情味、生活气息更浓。难能可贵的是，街道和社区有机结合，街区是由道路切出来的建筑区域，城市交通和居民生活完美联系起来。

新城市主义理念规划的街区并不是简单的拆掉社区围墙，而是在开放社区时，注重“填充”社区结构。具体的做法有增加公共设施，教、医、养、文等公共设施都在居民的步行范围内；实行合理的交通管理政策，社区道路对接城市干道，提倡公共交通，严格管理社区交通；化解社区开放后的问题，加强社区安全管理；穷人和富人混居，关怀贫穷阶层的居住权。

美国是在新大陆建立的国家，城建“历史欠账”不多，所以街区制更加成熟。美国政府将商业和住宅集中混合，比较完美的结合形式是：下面经商、上面住人。下面是公共空间，上面是私有空间，这样住宅和外部社会完全打通，形成了没有围墙的开放社区。市政府对串行开放小区的车辆有严格限制，车速限制在40公里/小时以内，禁止鸣笛、禁止车窗抛物等事无巨细都有规定，最大限度保障了开放小区业主的权益。很多开放小区在外围对车流都有限制，有的小区出入口并不多，有的设置环岛取代十字路口。至于是否开放社区，要经过业主投票决定，尊重业主意见。

四、街区制：优化路径

（一）完善街区制法律规定

街区制与现行相关法律有冲突之处，如《物权法》规定社区内物权属于社区居民共有，而开放封闭街区对业主所有权有损害。根据法理学的“公益干预原则”，为了保护公共利益或促进重要的公共福利，可以构成对个人自由干预的授权。[5]全国人大组织街区制的修法工作，国务院及相关部委制定有关街区制的法律规章，使政策合法化。制定和修改相关法律，务必平衡小区业主和社会的利益，最大限度保障小区业主权利，这对实施街区制具有绝对重要的意义。具体运作方面，有学者认为，公共﹙通行﹚地役权制度作为法律路径更加节约实现成本、较易实现利益平衡、契合现代政府理念，兼顾我国现实需求，可在改造后移植（根据该文解释，公共地役权是指基于公共利益的目的而使不动产所有权人或者使用权人负担某种义务，从而使公共利益得到满足）。[6]这等于在法律上说明，开放社区道路是社区居民的“义务”，如果可行将降低推行街区制的经济成本。

（二）加强社区安全管理

化解开放社区带来的潜在的安全隐患，欧美国家的两点经验值得学习。一是建立社区安全“多元供给”模式，政府、商业组织、志愿组织、邻里等皆能提供安全服务。我国自古就有邻里“守望相助”的传统，社区居民应增进相互熟悉，变社区为“熟人社区”，亦能降低潜在的安全风险。二是警务进社区，办社区警务。回应社区警务诉求，在开放社区建立责任明确的社区警察服务制度，为社区提供完备的监控、警报系统等安全设施。

（三）充分依靠社区自治

公众参与街区制决策能够化解潜在矛盾。封闭式小区居委会或业主委员会召开社区会议，民主投票决定是否开放社区，充分尊重业主的意见。在新建社区规划方案制定时，邀请业主、房产商、政府官员参与其中。社区日常事务管理充分依靠社区自治，社区事务及时向业主公开，重要事务决策可召开听证会。

街区是连接社区和城市的节点。街区制是社区问题置入城市更大空间、城市问题细枝末节微型处理的必然结果，二者相得益彰。它既是社区治理的有效路径，也是城市治理的“苦口良药”。探索街区制是大势所趋，正视所面临的问题，街区制会在城市治理中发挥不可小觑的作用。

[1]吴晓琳.从封闭小区到街区制的政策转型[J].江汉论坛，2016（5）：40-45.

[2]费孝通.乡土中国[M].北京：人民出版社，2008.

[3][英]约翰·密尔.论自由[M].许宝骙，译.北京：商务印书馆，2012：112.

[4]陈偲.欧美国家这样实行街区制[N].学习时报，2016-03-31.

[5]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2007：322-324.

[6]张力.住宅小区推进“街区制”改革的法律路径研究——以“公共地役权”为视角[J].河北法学，2016（8）：9-26.

责任编辑：詹花秀

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A

1009-3605（2017）01-0005-03

2016-08-29

西藏大学思想政治理论教学团队项目。

王共蒙，男，山东泰安人，西藏大学马克思主义学院讲师、法学硕士，主要研究方向：中国国家与社会。