风险导向之高校内部审计策略探讨

张世锋

〔河南省审计厅，河南 郑州 450044〕

经济与管理

风险导向之高校内部审计策略探讨

张世锋

〔河南省审计厅，河南 郑州 450044〕

高校活动在基建工程、科研经费管理、资产管理及招生科研等领域面临重大风险，原因在于缺乏管控风险的内部环境、风险评估机制缺失、内部审计作用受限。建立以风险为导向的内部控制环境，完善内部控制体系，健全风险评估机制，实行内部审计专业化等，可以完善高校内部审计，发挥内部审计防范风险、创造效益的作用，促进学校事业目标的实现。

高校内部审计；风险导向；内部控制；内部环境；审计专业化

改革开放以来，我国高等教育经历了从精英教育到大众教育的过渡，高校在校生人数不断增加，办学规模迅速扩大，高校在基建工程、资金分配、物资采购等方面的自主权逐步增加，而与企业改革进程比，高校内部控制建设进程滞后，管理体制不健全，监督缺失等现象较普遍，导致高校在工程建设、科研经费管理、资产管理、招生等方面腐败案件频发，高校活动面临重大风险。这些风险的存在客观上为实施以风险为导向的高校内部审计创造了机遇。深入分析高校活动面临的主要风险，关注财政资金使用效益，运用风险导向审计理念，积极发挥内部审计监督、评价与服务作用，为高校健康发展保驾护航。

一、高校活动存在的重大风险

1.基建工程领域

基建工程资金投入量大、建设周期长，且工程的立项、规划、设计、审批、施工与监理等环节涉及多个单位利益，往往成为高校腐败发生的重灾区。少数高校领导干部抵不住利益诱惑，不惜牺牲国家利益满足个人需求，给党和国家造成了巨大损失，也葬送了自己的前程。纵观近年来高校基建工程领域的腐败案件，除了这些领导干部自身抵抗能力差、财经法纪观念淡薄外，更深层次的原因在于高校治理结构上存在典型的内部人控制，内部控制体系不健全或未得到有效执行，内外部监督体系形同虚设，没有实现“把权力关进制度的笼子里”。 工程建设期间，由于工程物资信息量大、技术难度高，高校内部审计受专业、人员等因素所限，在基建工程上主要还是执行传统的事后竣工决算审计，对于基建工程前期的可行性论证、建设方案设计、项目招标、施工监理等环节缺乏有效监督。

2.科研经费管理

高校是高智力专业人才聚集地，是进行科学研究的重要场所。国家对高校科研专项经费投入逐年增加，企事业单位与高校的科研合作也不断加强，高校科研项目经费来源渠道多样化。而一些高校科研经费管理制度不完善或者制度落实不到位，主要存在以下问题：一是科研经费立项存在重复申报或者“人情课题”；二是立项后经费支出随意性强，严重脱离预算或者违规多提管理费，用虚假票据套取科研经费；三是科研成果完成验收已结项但经费账户不结账，结余资金仍按在研项目管理使用，一些科研成果的推广及转让还涉及国有资产流失问题，这些问题的存在不仅降低了科研经费的使用效率，也滋生了腐败。

3.资产管理与处置

首先，在高校资产采购环节。尽管按照政府采购法的要求，大宗物资采购统一通过政府公开招标实施政府采购，而由于高校对教材、专业书籍、仪器设备、办公用品等各类物资需求量巨大，政府采购不能解决小额商品的采购问题，一些经办人员出于自身或小集团利益考虑，收受贿赂，接受“回扣”行为时有发生，金额虽小而发生频繁。其次，在高校资产管理中，一些立项项目由于年度资金预算不合理，为防止拨付财政资金被收回，盲目购置不需要的设备、软件等，导致资产闲置、财政资金浪费。高校闲置资金对外投资缺乏科学论证，没有经过规定的民主决策程序，未向财政主管部门报批或备案。甚至一些当事人挪用财政拨付资金进行股票投资、高息存储、委托理财等，严重违反国家财政资金管理政策。最后，一些高校资产处置随意性强，资产处置制度不完善或形同虚设，未按规定进行申批报备，导致国有资产流失。

4.招生、学术不端、联合办学等方面的风险

高校招生领域的风险主要发生在自主招生、艺术体育特长生以及保送生等的招录中，这类考生的招录涉及环节相对复杂，教育主管部门监督力度、公开透明性相对较差，一些当事人利用掌握的信息优势、权力优势干预正常的招生录取工作，以满足自身不合法利益诉求。高校教师的学术成果不但直接与自身经济利益相联系，还与学校的验收评估、综合实力排名等密切相关，教师的科研考核任务越来越重。剽窃他人文献、捏造篡改数据等违反学术规范、学术道德的学术不端行为时有发生，直接危及到教师个人及所在院校的声誉。为创新投融资机制支持高等教育发展，国家政策鼓励社会资本进入高等教育领域，公办学校与企事业单位、社会团体、其他社会组织及公民个人合作办学或联合培养，公办学校所投入资金或得到认可的无形资产能否得到足额确认，收费是否取得许可证明，收益的分配是否合理，是否存在侵占收益，设立“小金库”，从而损害国家利益是联合办学中可能存在的风险点。

二、高校活动重大风险的原因

1.缺乏有效管控的高校活动风险的内部环境

建立健全内部控制是防范和管控风险的主要措施。内部环境是实施内部控制的基础，内部环境保障了内部控制的有效实施，又直接影响主体经营管理战略目标的实现。内部环境具体包括单位组织架构、机构设置、内审机制、人力资源策略、管理层的诚信和道德价值观、单位全体员工的法制观念等。高校作为一个特殊主体，有自身的特色：高学历专业人才聚集，思路活跃，创新能力强，不墨守成规。如果把高校内部制定的规章制度作为“硬控制”的话，高校缺乏的是有效管控风险的“软控制”，如管理层的管理风格、管理哲学、内部控制理念、风险管控意识等。内部控制制度无论制定得如何健全完善，而其执行是否有效，主要取决于主体内部管理者的自身素质及道德水准的高低，即“软控制”直接影响内部控制的执行效果。

高校的所有权是国家或全民所有，管理上实行的是党委领导下的校长负责制，党委书记、校长兼具决策与执行角色，属于典型的内部人控制的治理结构，“管理层凌驾于控制之上”的风险较高，内部控制发挥监督作用受限。高校领导多是专业出身，专业学科建设历来是工作的重点，对管理重视不够，管理意识不强。长期以来，高校推崇思想解放，理论创新，专业人才思想活跃，管理中“人治”氛围更浓厚。整体而言，高校缺乏管控风险的内部控制顺利实施的环境基础。

2.没有形成有效的风险评估与应对机制

每个高校都面临来自内部和外部的不同风险，只有经过风险评估，及时识别、系统分析经营活动中与实现既定控制目标相关的风险，才能采取有效措施进行预防、管理和控制风险。而当前高校风险评估工作薄弱，缺乏风险评估意识，普遍对风险评估重要性认识不足。防范性风险应对措施普遍不足，多是事后进行的补救性措施，不能从根本上解决问题。如在高校的筹资活动上，伴随招生人数激增，学校规模扩大，财政拨付资金远不能满足需要，一些高校没有认识到贷款的风险，可行性研究报告“可行性”差，合理化分析和论证不够，盲目确定不合理的筹资方式和规模，导致贷款金额大大超出高校自身经济承受能力，资金周转出现困难，甚至出现违规集资问题，后续风险和社会影响较大。

3.内部审计机构的设置及运作模式难以应对重大风险

内部审计实务指南《高校内部审计》明确高校内部审计的目标是完善管理控制、防范风险、创造效益，促进实现学校事业目标。因此，高校内部审计具有两个层次的作用：第一个层次是要对高校活动进行监督评价；第二层次是要在监督评价的基础上提出建设性建议，实现价值增值。而这两个层次的作用都和风险密切相关，第一个层次是要监督活动防止风险的发生，第二个层次是要根据监督评价过程中发现的问题，提出预防风险发生的建议。

现行高校内部审计机构的设置及运作模式很难使其发挥在应对重大风险上的作用。首先，独立性是内部审计的前提，内部审计机构的隶属关系是影响其独立性的关键因素。现行高校内部审计机构多采用在校纪委书记领导下的组织模式。内部审计机构隶属管理层次越高，则其独立性越强。我国高校审计机构更多是被动执行审计项目，根据国家财经法规要求以及领导安排来完成审计项目，将审计仅作为一种事后监督与评价的工具，主动服务意识缺乏，很难发现新形势下学校管理中存在的各种风险，更难实现为学校发展提供决策服务的功能。

三、风险导向下高校内部审计的策略

1.建立良好的高校内部控制环境

风险的存在是无法消除的，可采取有效管理机制和措施来降低风险发生的概率以及减小风险发生可能造成的损害。完善内部监督环境，提升风险管理意识是采取一切管理机制的基础。很多高校领导风险意识淡薄，设计的内部控制形同虚设，内部控制程序执行不彻底，高校活动仍然面临各种风险。高校内部控制环境的完善可以从完善法人治理结构、人力资源政策与措施、机构设置与责权分配、职业道德与文化等方面着手。

现行党委领导下的校长负责制从治理结构角度来看属于典型的内部人控制。为保证高校日常教学管理活动正常进行，以其利益最大化为目标，要完善高校法人治理结构，并完善高校领导的监督机制，建立透明、顺畅的内外部监督体系。改革政府审计或社会审计的审计模式，由政府委托审计改为高校定期主动接受审计，增强外部监督的主动性和连续性。内部监督上，可由上级行政主管部门、教代会代表、党委书记、校长组成风险监督管理委员会，内部审计机构直接向其负责，行政主管部门委派人员加入高校内部审计机构，使内部审计机构人员的构成多样化，增强审计独立性。

高校领导应采用适当方式提升校系各层级负责人的风险管理意识，认识到建立并执行内部控制对于高校发展的重要性，并尽可能采用扁平化管理模式，强化内部监督。同时，创新高校人力资源管理模式，调动教师热情与积极性，及时跟进职称评定制度改革，调整高校职称评审办法，营造良好学术文化氛围；加强高校内不同院系和不同职能部门教职员工对学校管理的参与度，提高国有资产利用率；认清现行高校复杂的竞争环境，摈弃传统计划经济下的管理思维，主动评估自身财务风险，定期分析资金使用效益，使资源得到高效利用。

2.完善高校内部控制体系

完善内部控制是降低风险发生几率和影响的最直接措施。当前高校风险管理水平仍处于较低水平，多数高校采取的仍是基于会计的内部审计，内部控制停留在初始的内部牵制上。相当多的高校领导、教师更多关注的是教学质量、科研成果，对内部控制管理重视不够。行政权力过于强大，严重影响各部门的独立性，对于“不相容职务相互分离”“归口管理”等最基本的内部控制执行不到位，内部控制形同虚设。随着高校面临的内外部环境的变化，仍然依靠主要基于会计制度的内部控制很难应对高校暴露出的重大风险，必须采用先进的、符合时代要求的内部控制理念。

高校要按照风险导向的思路来建立实施内部控制体系。以风险为导向，按照“学校层面目标-业务流程控制目标-关键风险点-控制程序”的主线，梳理单位内部各类经济活动的业务流程，明确业务活动的具体环节，系统分析经济活动风险，确定关键风险点，制定风险应对策略，形成单位各项内部管理制度。内部控制体系的设计应当在全面控制的基础上，特别关注重要业务事项和高风险领域。

高校领导应当重视内部控制的自我评价，指定专职部门或专人负责对内部控制的有效性进行评价，定期出具内部控制自我评价报告，并通过教代会或适当形式进行公开，接受广大教职工监督，进一步促进内部控制体系的完善。

3.完善风险导向审计流程

风险导向审计要求高校内部审计人员在审计过程中保持应有的职业谨慎，了解被审计单位或项目内外部环境，进行风险评估，并将风险评估贯穿于整个审计过程，以评估的风险为基础来指导审计工作，将审计资源和审计重点配置于高风险领域，选择、实施合理的审计程序和恰当的审计时间及范围，最终将内部审计风险降低至可接受水平。

风险导向审计不仅是一种审计技术，更是一种由于审计理念(从传统账项基础、制度基础到风险导向)的转变而产生的审计模式、审计方法的变革。风险导向审计不仅限于对高校内部控制制度设计和执行情况的测试和评价，更要将审计重心从内部控制测试前移至高校层面的风险评估，通过对高校所处外部环境、发展战略、治理结构、风险策略等方面的评估，发现潜在的经营管理风险，并将其分解细化到具体的业务流程及内部控制活动中，以此确认审计范围和重点。

以风险为导向实施高校内部审计工作，就是要在审计中贯彻体现“风险评估—风险识别—风险应对”的审计理念。没有风险评估程序，就无法识别出重大风险，风险应对就无从谈起，没有风险评估，就只能在风险发生后被动采取措施弥补风险损失。积极开展风险评估，就能够主动对风险进行分析和识别，进而采取相应的预防措施。

《行政事业单位内部控制规范(试行)》要求，应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次。外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。高校内部审计中运用风险导向理念，不能只针对传统的财务会计领域进行风险评估，基础建设、科研管理、教学管理、资产管理、学生管理等可能影响高校正常运行领域，都应纳入风险评估的范围，采取定量与定性分析相结合的方法，按风险发生的概率、重要性水平分析和识别不同等级的风险，按优先控制等级进行排序，分别制定有针对性的控制措施。

4.高校内部审计专业化建设

内部审计机构的设置上，内部审计实务指南《高校内部审计》明确提出，高校应设置内部审计机构，规模较大的高校(年收入5亿元以上或教职工人数在3000人以上)应设置独立的内部审计机构并配备足够的内部审计人员，内部审计人员数量应不低于教职工总数的2‰。高校内部审计队伍要实现专业化，审计人员要持证上岗，要能够按照严格规范的审计程序执行审计工作，形成完整的审计工作底稿。同时，由于审计对象复杂多样，要求审计人员熟悉经济、管理、建设工程、法律、信息系统等专业知识，具备专业胜任能力。

高校内部审计要革新审计方法，从目前主要从事事后审计，转向事中、事前审计，除了采用常规审计方法，对于基建项目、重要教学设备和教学软件的采购等重点项目也可完全利用网络技术，开展全过程跟踪审计，适时掌握审计证据，及时评价审计结果，缩短审计周期，降低审计风险。

高校内部审计除了要对业务活动进行监督，还要评价其有效性，分析学校业务趋势及内在风险，为高校领导提供决策咨询服务，成为决策者的参谋和军师。对业务流程进行分析再造，主动管控风险，提高学校学科专业办学质量和效益，提高高校管理水平，实现为学校增加价值的目标。内部审计机构在运作模式上，要改变被动接受行政分派任务的模式，提升内部审计主动服务的意识，根据审计风险的大小、社会关注度等来主动选择审计项目，才能发挥高校内部审计“完善管理控制、防范风险、创造效益”的作用，同时提升内部审计工作在学校管理中的地位和存在价值。

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(责任编辑：孔素真)

2017-06-15

张世锋(1967-)，男，河南浚县人，河南审计厅行政事业审计一处处长。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.04.003

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2096-2452(2017)04-0012-04