中国社会公平问题的一种政治学分析

陈嘉敏

(华东师范大学 公共管理学院， 上海 200062)

中国社会公平问题的一种政治学分析

陈嘉敏

(华东师范大学 公共管理学院， 上海 200062)

研究社会公平问题是理论与现实意义兼具的选择；整体上的贫富差距明显、局部上的城乡与地区差距蔓延，以及微观感受出来的群体间差距扩大，事实呈现出中国的社会公平问题面相；社会公平在本质上是一个政治问题，因为它是政治的本质要求或目标属性，是判断政治制度优劣的标准之一，是政治决策中的一项重要选择，也是影响政治稳定的重要因素；对社会公平问题进行政治学意义上的分析离不开制度、权力、政策等维度。

社会公平； 贫富差距； 政治分析

党的十八大报告指出，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也曾20多次提到“公平”一词，在国家推动治理体系和治理能力现代化的进程中，社会公平是一种贯穿性的价值诉求，对社会公平问题进行探究在现代治理理论与实践中具有重要意义。

一、事实呈现：中国社会公平问题的基本面相

改革开放30多年来，中国社会飞速发展，与此同时我们也应该看到，中国社会中还不同程度地存在着一些不公平现象，这种不公平现象包括的范围很广，诸如教育不公平、经济不公平、司法不公正等。但当前人们的普遍关注集中于经济领域，突出表现为收入不公的问题。尽管改革开放带来了收入的迅速增长，但不同地区、不同行业、不同阶层之间人们之间的收入差距也在不断扩大，而且这种扩大还在不断增长。社会领域的不公平现象主要表现在以下几个方面。

(一)一种整体判断：贫富差距明显

社会公平的状况是与历史的发展联系在一起的。总体来说，随着我国经济的发展和社会的进步，社会公平的状况也在不断进步，旧社会或者战争时期食不果腹的情况渐渐不复存在，这从人们普遍提高的生活水平上可以得到佐证。但这并不意味着社会不公平的现象就不存在。相反的是，社会公平在现实中仍然很缺失，在某些方面还相当突出，从整体上看表现得最明显的就是贫富差距在不断扩大，“先富”带动“后富”的政策并没有达到预期效果。改革开放之初，我国政府为了迅速提高生产力和经济的发展，提出了“效率优先，兼顾公平”的原则，这与当时我国经济基础薄弱，人民生活水平普遍低下的国情是相符合的，希望在经济发展到一定程度时再解决公平问题。到目前，这种效率优先的局面似乎并没有得到缓解，反而出现了许多与改革初衷相违背的现象。对于贫富差距，主要用基尼系数衡量，根据国家统计局公布的数据，我国居民收入的基尼系数已经由1981年的0.281上升到2003年的0.479，2008年达到最高点0.491，这之后逐年下降，2014年的基尼系数是0.469[1]。尽管这几年逐步下降，但最开始的升幅之大，是各国都少见的。贫富差距是具有一定的稳定性的，还会形成阶层和代际的转移，很常见的现象就是农村贫穷的人会越来越贫穷，这样的命运也是难以轻易被改变的，只会让贫富差距更加稳定化、制度化。

(二)一种局部现状：城乡与地区差距蔓延

我国是世界上城乡差距最大的国家之一，改革开放以来，根据国家统计局数据显示，从城乡差别看，城乡居民收入比从1978年的2.57倍扩大到1995年的2.72倍再到2009年的3.33倍，2014年的数据两者的收入比也将近3倍；从区域差别看，2014年我国东部地区人均可支配收入为25954元，西部地区为15376元，差距将近1.7倍；从省际差别看，2014年最高的上海市年人均可支配收入为45965元，最低的西藏为10730元，两地相差近4.5倍[1]。国家对东部沿海地区实行了一系列的优惠政策，大量的社会资源特别是经济资源高度集中于东部地区，东部地区的发展获得了良好的机遇，但同时也使得东西部地区的发展更加不平衡。从区域差距看，2010年我国西部地区经济总量仅占全国的19.31%，西部省区市中人均GDP最低与东部省区市中最高相差10倍多[1]。不仅在经济领域，其他领域的不公平现象也屡见不鲜。由于城乡二元结构所形成的户籍制度的限制，农村与城市在教育、医疗、社保等方面都明显存在不公平现象。从教育来说，在有限的教育资源中，教育资源在东西部、城乡甚至中心城区和边远城区的分配都是不公平的，东部地区和城市地区的教育经费远高于中西部地区和农村地区。而且群众接受教育的机会也是不平等的，农民工子女的教育问题、留守儿童的教育问题、西部儿童的教育问题都存在或多或少的不公平现象。

(三)一种微观感受：群体间差距扩大

群体间的差距直接与个体相关，是人们产生社会不公平感和落差感的直接来源。我国现在社会的状况就是富者越富，穷者越穷的“马太效应”。2012年，国家统计局数据显示，我国收入最高的10%群体和收入最低的10%群体的收入差距，从1988年的7.3倍已经上升到23倍；行业差距达到8倍，地域差距近3倍；同样的劳动，在不同行业报酬悬殊太大。在改革开放初期，我国行业之间的收入水平差异不大，最高与最低之比为1.8∶1，后来收入之比逐渐拉大，到2000年为2.63∶1。特别是一些国有企业，职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2～3倍，如果考虑到住房、工资外收入和福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5～10倍之间。仅从社会保障来看，不同群体社会保障程度存在较大差异。农民工群体普遍缺乏社会保障，在社会保障体系中处于边缘化的地位，而单位之间、地区之间的社会保障水平差异也是巨大的。不同社会群体之间的社会保障享受程度也存在不公平，机关事业单位职工远比企业员工享受更高程度的养老保险。

二、属性的确立：社会公平问题何以成为一个政治问题

社会公平问题涉及的方面多，可以用不同学科的知识对其分析。对我国当前社会公平的缺失现状进行政治上的分析必须首先界定社会公平问题是否可以用政治这一场域进行分析。通过社会公平是政治存在的本质要求或目标属性、是判断政治制度优劣标准之一、政治认同的应有之义等完成了社会公平问题的政治属性的分析。

(一)社会公平是政治存在的本质要求或目标属性

社会公平可以是道德问题，也可以是经济问题，但社会公平问题明显超越出经济和伦理方面的领域，因为单纯的经济手段或道德自律作为社会公平的实现手段，都存在明显的局限性。在我国社会公平的实现更依赖于政府利用政治与行政的双重力量实现政治的整合，从而促使社会和谐，维护社会稳定。从政治学意义上讲，社会公正就是人们对一个社会由政治博弈所决定的规则和这种规则运行结果的满意[1]。正如北京大学国家发展研究院院长姚洋所说：社会公平是公民衡量一个社会是否合意的标准，是一个国家的公民和平相处的政治底线[2]。政治制度可以用诸如宪法、法律、法规、政策等来表现，这些制度制定的最根本的伦理要求就是公平公正，没有公平公正这一尺度的衡量，政治就很难体现全体人民的意志。政治的合法性来源于公民普遍认同的一些公共价值，公平公正作为普遍认同的价值理念，指明了政治存在的本质要求。

(二)社会公平是判断政治制度优劣的标准之一

恩格斯说:“社会的公平或不公平，只能用一种科学来断定，那就是研究生产和交换的物质事实的科学——政治经济学。”[3]273一个政治制度的优劣，一定是与这个政治制度是否能够促进生产力的发展，提高人民的生活水平有关的。一个社会越是公平，利益分配关系越是合理，人们产生不公平感的程度就会大大降低，劳动的积极性也会越高，那么这个政治制度就是有利于提高生产效率，提高生产力的发展的。反之，如果社会不公平，每个人的贡献与所得难以匹配，人们就会觉得这样的付出是不值得的，而人都是趋利的动物，越是不公平，越是利己，整个社会就会混乱无序，整体效率也会降低。所以说，那种纯粹为了经济发展、效率提高的政治制度而损害社会大多数人的利益是不合理的。

(三)社会公平是政治决策的一项重要选择

政府决策总是带有一定的偏好，社会公平也是政府政策选择和价值判断的双向产物，任何国家政治文明的发展和繁荣都必须建立在对这个问题恰当回应的基础之上。当一个社会偏重于效率的提高，正如“效率优先，兼顾公平”是我国政府自改革开放以来就实行的一项重要原则，那么极易导致社会贫富差距悬殊，人民内部矛盾激化，社会不和谐稳定。当政府选择社会公平时，那么也有可能导致社会发展速度和经济发展水平降低。所以，选择社会公平或者效率都应该根据社会发展的不同阶段和实际国情特点来合理选择公平或者效率，或者两者兼而有之，从而使各项政治文明的价值得到有益的促进。如果平等和效率双方都有价值，而且其中一方对另一方没有绝对的优先权，那么在它们冲突的时候,就应该达成妥协。这时，为了效率就要牺牲某些平等，或者为了平等就要牺牲某些效率。然而，无论哪一方的牺牲都必须是公正的。尤其是那些允许经济不平等的决策，必须是公正的，是促进经济效率的[4]86-87。

在中国，对于中国特色社会主义事业来说，在政府的政治决策中选择社会公平或者效率意义则更为重大，它关系到能否建立关于经济发展与社会进步的恰当观念，关系到政治文明的发展进程，是决定经济发展、政治稳定和社会和谐等多重目标能否顺利实现的重大政治问题。

(四)社会公平是政治认同的应有之义

用先哲的思想来说，政治认同就是如何“取信于民”，阿尔蒙德认为，政治认同是一种政治态度、信仰和情感[5]29。美国政治学家罗森堡姆从心里归属感这一层面更明确地指出：“政治认同，是指一个人感觉他属于什么政治单位(国家、民族、城镇、区域)、地理区域和团体，在某些重要的主观意识上，是他自己的社会认同的一部分，特别地，这些认同包括那些他感觉要强烈效忠、尽义务或责任的单位和团体。”[6]6社会公平之所以是政治认同的应有之义，其因有二：其一，社会公平正义是人类永远追求的基本准则和价值理念，一个社会或政治制度只有是公平正义的，才能让社会人员产生公平感和信任感，从而对这个社会或政治制度产生认同感和归属感，才愿意为这个社会或政治制度充分享受自己的权利和履行自己的义务。其二，政治制度是否能够延续，从本质上不应该是它的权威性所决定的，权威性来源于合法性和公正性。政治认同的资源来源于方方面面，但制度无疑是最具决定性意义的资源。如果社会成员认为统治权力的产生符合社会规范，是正义且公平的，政治权力运行有利于社会公平，那么就会选择支持和服从政治权力；反之，则认为政治系统不值得尊重和信任，自然也就不会服从政治统治，故社会公平是支撑一个政治系统合法性的重要基础。

(五)社会公平是影响政治稳定的重要因素

政治稳定是反映政治生活有序状态的一个概念，意味着政治制度的连续性、政治生活的有序性和政治心理的安全性[7]。任何一个国家都十分重视政治生活的有序状态以及国家政权的连续性。一个社会的和谐与稳定，反映了社会民众或者各社会阶层所持有的公平观在现实生活中所获得平衡状态的一种表现。社会和谐稳定最根本的要求就是社会成员之间利益关系的公平，如果一个社会中绝大部分成员在心理上觉得公平，那么这个社会一般是和谐稳定有序的；一个社会中绝大部分民众或社会阶层觉得社会不公平，而社会不公的问题长期得不到解决，必然导致社会的混乱，产生社会危机。所以社会公平保证了人民不因价值和利益分配的不合理而产生心理落差，继而引发政治动荡。社会的不稳定在中国目前最突出的表现就是群体性事件的频发、上访现象的增多，如果不能合理及时地应对，必然影响政治的稳定与秩序。所以，在维护政治稳定有序的变量中，公平是最重要的指标之一。只有民众和社会阶层对公平产生认同，才能对当下的政治体系形成信赖，从而为政治稳定提供良好的生存土壤和发展空间。

三、社会公平问题的归因分析：一种政治学的视角

(一)制度归因

社会公平是需要一整套由政治、经济、社会和法律制度共同构成的有机系统。处于社会转型期和改革全面深化阶段的中国，不可否认，社会公平在现实中的缺失很大程度上是因为制度的不健全。当前比较突出的体制固有弊端表现在三个方面：

第一,“中国社会的公正性困境最集中地反映在对农村和农民的歧视，它的形成在于国家由城乡二元结构体制所决定的社会资源过分向城市的倾斜”[8]。国家改革开放之初，按照计划经济体制的要求，防止农民盲目外流对城市生活造成冲击，最大限度地把农民稳定在农业生产上，促进农业的发展，从而为中国经济社会的发展奠定基础。但是这种体制已经完全不适应当前社会发展的需要，比如户籍制度就导致我国城市居民和农村居民在教育、医疗、就业和社保方面明显的不平等。

第二，垄断体制使社会资源向权威和强势群体倾斜。国有企业的行业垄断，是指政府或政府的行业主管部门，为了保护某特定行业的企业及其经济利益而在特定行业所实施的排斥、限制、妨碍、消除企业间合法竞争的行为[9]。国有企业的行业垄断，拉大了中国行业收入的差距，非常不利于初次分配的公平公正。究其根本，是国有企业的垄断模式破坏了市场公平竞争的原则，使得国有企业与其他民营企业职工工资收入差距较大；此外，也使社会底层人员向上层流动更加困难，形成富者越富，穷者愈穷的“马太效应”。

第三，放权让利的财政改革使地区之间的差距更大。东部沿海地区的良好发展并不仅仅是国家的政策所导致的。其实，改革开放到1994年，我国财税体制实行“放权让利”，试图激发地方政府和企业改革的积极性，但任何事情都有双面性。在激发积极性的同时，“放权让利”也让地方政府之间、国有企业之间的竞争加剧，因为不同地方与中央政府博弈的能力和积极性是有差异的，中央政府在配置资源的时候极易产生倾斜或不公。除此，中央政府的“放权让利”在很大程度上弱化了中央政府的财政汲取能力，进而弱化了中央政府在再分配过程中公平分配财富的能力。

(二)权力归因

我国政府在本质上一直是以政府主导的政治理念推动政治的发展，政治地位和政治因素在中国的社会分层中具有特殊意义。如果在权力这一维度寻找社会不公平的原因的话，可以归结于权力的异化严重背离了社会公共权力的性质，导致社会公平缺失[10]。从宏观层面可以直接归结于社会不公平现象是由于各级政府和行政人员的权力没有受到强有力的监督和约束的产物；从微观层面可以归结为公共权力拥有者的权力寻租行为。国有企业改革使大量社会资本流入当权者手中，权力拥有者利用政策漏洞，通过各种手段攫取社会财富，挤压了弱势群体的社会资源和生存空间。权力使体制内外的成员收入差距进一步拉大。主要表现在三个方面：其一，权力如果是少数人手中牟取利益的工具，极大程度上阻碍了市场经济的发展，市场会扭曲，经济结构畸形，不同行业、不同群体、不同社会阶层之间的收入差距会进一步拉大。比如说，企业可以通过不正当的手段来获取政府权力的庇护，在经济领域享有更多特权，从而获得市场垄断经营的机会，获得巨大的经济利益。其二，权力腐败甚至异化导致政府在公共政策的制定和执行过程中难免偏离公共权力公共性的要求，资源分配上难以坚持平等对待的公平正义原则，政府的政策和资源更加向非劳动力倾斜。其三，通过权力寻租获得的收入一般隐蔽性较强，不可能被纳入政府收入一次分配和二次分配的范围内，直接导致政府再分配机制的失灵。

(三)政策归因

很多社会不公平现象是政策选择的产物，效率与公平并非不能统一，很多政策取决于政府的价值判断和政策选择。最显著的是“效率优先，兼顾公平”的政策近乎将公平遗忘，但仅仅是政策表面所导致的社会不公平，究其根本，仍然离不开体制的束缚。从过程和结果来看，政策所导致的社会不公平现象可以从以下两点分析：其一，政府决策缺乏充分的民主。政府决策通过来自于行政官员的体察和认知，他们的价值判断和利益考量很大程度上影响了政府决策，如果他们的价值判断是趋向于最广大人民的利益，那么政策的合法性和公平性会大大提高，反之则不然。此外，利益集团也是影响政府决策民主与否的很大因素。利益集团的特点是具有很强的凝聚力，他们也总是优先考虑本身的利益要求，一旦他们在政治经济领域“过分”表现，必然会引起人们在政治经济层面不公平竞争加剧。其二，政策领域利益表达不平衡。这与第一点是有共同之处的。在我国，弱势群体由于缺乏资源、意愿、渠道甚至能力，他们明显处于失声状态，比如农民工、下岗工人、产业工人、无业人员等，他们都是“沉默的大多数”。“弱势群体虽然规模庞大、人数众多， 但大多没有能够表达和整合自身利益的有效组织，已有的组织很不完善，其利益表达存在着分散化与个体化现象，形不成政策压力，不能把分散的利益要求凝聚成具体的政策要求输入政策议程[11]。与强势群体相比，他们难以有效地表达自己的利益诉求，进而弱化了他们在政治领域的影响力。即便是有一定程度的利益表达，也都是转瞬而过的声音，所以，以弱势群体为代表的利益群体缺乏有效的利益表达机制。在利益表达不平衡的机制下，一方面，由于强势群体拥有较大的影响力，政府所制定的政策可能偏袒强势群体，对弱势群体是不公平的，强势群体对现有不公平的利益格局的维护使政府难以有效维护社会的公平正义；另一方面，与之相对，弱势群体资源差，渠道少，表达能力和意愿都较弱，他们的真正需求很难纳入政府决策的过程中，所以，他们在政治领域的失声也使政府维护社会公平正义的意愿大大降低。

四、结语

社会公平是一个历久弥新的话题，人类繁衍至今，都在不断追求着社会的公平和正义，公平正义永远是政治的灵魂所在。用现在的眼光展望未来，在经济高速发展和社会转型时期，我们的政府永远要以公平正义为施政的基本准则，通过制度的弥补和完善、权力的制约和监督，政策的修缮和调适，对弱势群体的关怀，推进政治文明的发展和社会公平正义的实现。

[1] 中华人民共和国国家统计局.2014公报解读：居民收入保持较快增长[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201503/t20150311-692389.html.

[2] 姚洋.公正的含义[N].21世纪经济报道,2003-01-16.

[3] 马克思恩格斯全集:第19卷[M].北京：人民出版社,1994.

[4] [美]阿瑟·奥肯.平等与效率——重大的抉择[M].王奔洲,译.北京:华夏出版社,1987.

[5] [美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德.比较政治学:体系、过程和政策[M].曹沛霖,译.上海：译文出版社,1987.

[6] [美]威尔特·A·罗森堡姆.政治文化[M].陈鸿瑜,译.台北:桂冠图书有限公司,1984.

[7] 秦国民.公平:政治稳定的价值基础[J].中共福建省委党校学报,2013(13):33-39.

[8] 武坚:当代中国社会的公正性困境[EB/OL] http://www.cssm.org.cn/view.php? id=8305

[9] 周光辉，殷冬水.垄断经营：社会正义的困境[J].社会科学战线,2012(2):159-168.

[10] 刘峰.公共权力异化的天然趋向与社会公平[J].行政与法,2004(2):20-22.

[11] 赵秀芳:从公民话语权看弱势群体利益的维护[J].理论与现代化,2010(5):10-15.

编辑：杨桂芳

2016-10-17

陈嘉敏(1992—)，女，华东师范大学公共管理学院硕士研究生。研究方向：公共政策。