关于我国学前教育事业发展问题的探讨

刘斯++邓李梅

摘 要：学前教育已经成为当前我国教育体系中最为薄弱的环节，其存在的问题不容忽视。本文对我国学前教育事业发展存在的问题进行了探讨，指出对于学前教育事业性质的认定是问题的根源，政府在学前教育中责任担当的弱化是导致学前教育出现诸多问题的直接原因，在此基础上探讨了学前教育事业发展目标的确定和如何进行学前教育资源分配的问题。

关键词：学前教育；发展；探讨

中图分类号：G619.20 文献标识码：A

一、 引言

近30年来我国学前教育事业获得了很大的发展，但是仍然存在非常突出的问题，主要表现有以下三个方面：①学前教育的普及率仍然偏低，目前3～6岁的适龄儿童中仅有约40%比例的儿童有机会进入幼儿园或学前班；②城乡差距大，特别是中西部欠发达地区的学前教育目前还没有取得根本性的转变；③优质学前教育资源分配不公，即使在学前教育相对发达的城市地区，学前教育的差异化现象仍然十分突出。因此，学前教育已经成为了我国教育体系中最为薄弱的环节，如何认识和解决当前学前教育中存在的问题，关系着今后学前教育发展的取向以及中长期规划，同时还关系着社会公众和千千万万个家庭。本文从学前教育事业的性质、政府责任、发展目标确定以及如何分配学前教育资源等几个方面出发，对我国学前教育事业的发展进行探讨，希望能够厘清或回答当前及今后学前教育发展的相关问题。

二、学前教育事业的性质

搞清楚学前教育事业的性质是明确政府责任和确保学前教育事业顺利发展的前提。当前社会各界对学前教育事业性质的认识并不清晰，所以才导致了众多问题的出现。20世纪80年代末期，我国的学前教育基本上属于托幼服务的一部分，在性质上属于社会公共福利事业，这种功能和定位使得我国学前教育事业在发展初期就表现出了明显的城乡差异性。随着国有企业的改革，大部分的公办幼儿园和托儿所被推进了市场，造成了学前教育的福利性质弱化，而教育性得到凸显。其后，学前教育作为社会主义教育事业的组成部分之一成为了学校教育制度的基础阶段。在学前教育的教育性得到认定后其发展陷入了一种尴尬局面，因为它不属于义务教育的范畴因而得不到财政拨款，使得学前教育经费問题仅仅依靠家庭和市场来解决，导致学前教育发展遇到较大困难。

从国外学前教育的经验和模式来看，学前教育既具有教育功能，又具有服务功能，两个功能的结合才是学前教育性质的原本，既然学前教育具有二重性，那么学前教育的经费投入就应该有两个相互补充和配合的来源和渠道。学前教育具有教育性和社会公共福利性的双重性质，学前教育为社会提供托幼服务对社会来说非常重要，目前我国学前教育领域还没有建立起政府、家庭、社会共同分担的成本机制，使得学前教育和托儿服务的大部分费用不得不由家庭单独承担。因此在对学前教育发展进行中长期层次的规划时，明确界定学前教育的性质属于首要任务。必须对学前教育在社会系统中的作用和地位进行重新定位，政府对于学前教育的责任和义务必须予以明确，从而在战略宏观层面上确定学前教育经费支出在总的教育经费支出中的合理比重。

三、学前教育事业发展中政府的责任

当前我国学前教育中出现的农村差、城市贵、经费投入低、分配不公等问题，可以说是政府在学前教育事业发展中责任弱化造成的直接结果，政府在解读依靠社会力量发展学前教育这个方针政策时存在严重的偏差。政府往往自觉或不自觉地将自身置于社会力量之外，其实政府既是社会力量的一部分，同时又是社会力量的监管者、组织者，因此强化政府在学前教育中的责任和义务已经成为了当务之急。

政府作为一支特殊的力量应该与市场化机制同时并存，这是因为单纯的市场机制会存在局限性，政府必须对市场机制进行合理的监督和导向，必须采取宏观调控手段弥补市场机制的缺陷和不足。政府在学前教育社会化的过程中，对于市场失灵的地方必须进行弥补，而农村学前教育的普及和城市低收入家庭幼儿的学前教育补偿问题无法通过市场化的手段予以解决，这也是政府职责所在。在学前教育的发展中一味弱化或者放弃政府的责任，不可避免地会影响学前教育的普及和质量的提高。值得注意的是，在城市学前教育发展中，民办幼儿园的在读人数已经超过了公办幼儿园的在读人数，而政府只承担公办幼儿园的经费投入，只有进入公办幼儿园的学生和家庭才能享受到政府的补贴，那么政府对于民办幼儿园的责任和义务又当如何体现，这个问题是目前学前教育发展的一个突出问题。

四、学前教育事业发展目标的确定

提高学前教育的普及率是我国学前教育事业发展的重要目标，从我国学前教育发展的情况来看，学前教育事业发展目标应该是尽快实现学前一年教育的普及，为幼儿进入小学阶段的学习做好准备和铺垫，这样可以有效降低中小学阶段的复读率和辍学率，提高幼儿的学习成绩。

在确定学前教育事业发展目标时，需要搞清楚两个概念，即普及学前教育和把学前教育纳入到义务教育系统。学前教育作为非义务教育，其普及年限主要取决于家庭对于学前教育的认识，而并不是由政府决定的。家庭的认识和选择应该受到政府的尊重，这在欧洲的一些学前教育发达国家和美国的常见做法。政府虽然能够为学前教育的普及创造条件，但不能采取强制性措施以达到提高学前教育普及率的目的。

学前教育的普及必须考虑到效率与公平的问题，在综合财力约束的框架下，应该从社会经济发展的整体统筹中确定学前教育优先发展的目标。在长期的城乡二元学前教育结构格局之下，本来就很有限的学前教育经费大部分投向了城市，造成了当前城乡学前教育发展的巨大差距，因此学前教育财政经费的投入方向必须加以改变。今后必须将农村作为重点投入地区，以缩小城乡学前教育发展的差距。在中西部地区特别是贫困地区的农村要实现免费的学前一年教育；在经济发达地区应该探索义务教育的向下延伸，把学前教育纳入到义务教育体系，从点到面、分区域、有步骤、有计划地进行。

五、如何进行学前教育资源的分配

长期以来政府对学前教育的经费投入与其他阶段的教育相比一直处于较低的水平。统计数据显示，自1995年以来全国教育经费总投入中只有1.3%的比例用到了学前教育中，并且这种非常有限的资源主要流向了城市的公办幼儿园，大部分家长不得不承担日益高昂的学前教育费用和托儿服务费用。从某种程度上说学前教育事业是一项民心工程，政府应该责无旁贷地担负起学前教育发展的责任，加大学前教育的经费投入，特别是要加大投入改变目前民办幼儿园零补贴的状况，切实帮助家庭降低在学前教育上的经济负担。

有限的学前教育经费和公共财政应该如何分配是一个重要问题，是将其投向少数公办幼儿园，还是实行普惠制，让每个家庭都可以从中受益？学前教育的公共财政经费支出模式涉及每个家庭和千万适龄儿童的切身利益，也是体现党和国家教育方针、政策的重要表现。如果坚持将经费投向少数公办幼儿园的做法，而数量较少的公办幼儿园又不足以容纳足够数量的适龄幼儿，那么就很难办出让人民满意的学前教育。

在学前教育资源和财政经费投入有限的限制前提下，要解决目前学前教育中幼儿入学难、入学费用高的问题，必须从当前学前教育供给多元化和学前教育需求差异化的现实出发，构建科学的学前教育公共财政投入模式，形成符合实际的由政府、社会、家庭三方共同分担的学前教育成本机制，鼓励社会力量参与到学前教育中来，扩大学前教育的总供给量。

同时为了彰显学前教育的公益性，提高政府对学前教育的财政投入力度，形成政府财政拨款、社会投入、家庭缴费、公益捐助等为主体的多種渠道综合的学前教育经费筹措机制，制订优先面向农村和弱势群体的高覆盖水平的学前教育发展战略。

学前教育发展的实践证明，政府应加强对于民办幼儿园的帮助以降低其收费水平，从而减轻低收入家庭的经济负担，对于其中的每个学生，可以给予一定的财政补贴，这样使得民办幼儿园学生也能享受到政府的补贴，彰显了教育的公平性。同时以相对较低的投入实现了比公办幼儿园更高的效益，此外，可以通过这种办法将民办幼儿园纳入到学前教育体系中来，实现学前教育公共服务的有效供给。

构建由政府、家庭、社会三方共同分担的学前教育成本机制是保证学前教育资源得到公平配置的重要保障，为此需要将学前教育发展经费纳入到各级政府的年度财政预算，并采取机制使其得到逐年的提升，构建幼儿园成本测算机制，对民办、公办一视同仁，对于中西部、贫困地区的学前教育设立专项资金并推行学前一年免费教育，拓宽学前教育经费的筹措渠道，鼓励和支持具备条件的企事业单位为职工的托儿服务提供相应的补贴，以降低职工的家庭负担。

六、结语

总之，我国学前教育的发展在中长期既要具备战略性和前瞻性，同时又具备可操作性和针对性；既能适应社会经济发展的需要，又能满足人民群众对于优质学前教育资源的需要。必须找准学前教育发展中存在的问题及其症结，认准目标，脚踏实地地将我国学前教育事业推向一个新的发展高度。

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