农村土地“三权分置”政策目标实现的经济法路径

房建恩

（1.西南政法大学经济法学院，重庆 401120；2.河北农业大学人文社会科学学院，河北 保定 071001）

农村土地“三权分置”政策目标实现的经济法路径

房建恩1，2

（1.西南政法大学经济法学院，重庆 401120；2.河北农业大学人文社会科学学院，河北 保定 071001）

研究目的：明确农村土地“三权分置”改革的政策目标，探究政策目标实现的国家（政府）干预的路径和方式。研究方法：运用政策文本分析法结合制度演进的进化博弈理论，归纳“三权分置”政策的目标；运用法经济学分析方法结合国家干预理论，分析国家（政府）干预的路径和方式。研究结果：农村土地“三权分置”改革政策目标具有阶段性、层次性和系统性特点。研究结论：国家（政府）应当以经济法干预理念，适时调整激励手段、激励策略、激励力度和激励方向，逐步实现“三权分置”的政策目标。

土地法；土地经济；三权分置；政策目标；进化博弈；干预方式

1 问题的提出

“三权分置”是目前中国农村土地制度改革的最新政策，自推出以来备受各界关注。法学界的研究主要包括两种类型：（1）从法理上对“三权分置”政策进行论证，或表达质疑或寻找理论支撑。陈锡文、叶兴庆等认为，土地承包经营权中包含承包权且该权利专属于集体经济组织成员，这构成了土地承包经营权流转的障碍[1]，因此需要将经营权从承包经营权中分离出来。为了实现土地经营权可转让、可抵押的要求，这种权利应该被设计成物权才行[2]。除了从理论上阐释“三权分置”政策的源起与正当性外，也有学者认为，“三权分置”实质上已经在中国很多地方实践中存在了[3]，“三权分置”政策只不过是对土地经营权流转经验的总结，其目的是通过政策上的引导，促进土地流转在全国范围展开。有不少学者对“三权分置”政策的法律逻辑和法律表达产生担忧。高圣平认为“三权分离”的农地产权观点“曲解了稳定土地承包关系与土地承包经营权流转之间的关系，不符合他物权设立的基本法理，无法在法律上得以表达”[4]。申惠文认为，农村土地“三权分离”是经济学主导土地改革政策的形象表述，存在明显的法学逻辑悖论。土地承包经营权不能分离为独立的土地承包权和土地经营权[5]。（2）关于“三权”性质、权能及其实现的研究，主要以民法、物权法为视角。有学者从“一物一权主义”出发，认为在土地承包经营权己经是用益物权的情况下不能再设立土地经营权为物权，土地经营权的性质为债权[6]。有学者拓展了传统的物权法理论，指出经营权是基于土地承包经营权人的意愿、以土地承包经营权为客体创设的用益物权[7]。还有一部分学者研究“三权分置”背景下集体土地所有权的落实，认为明确规定和完善集体土地所有权的管理权能，具有极为重要的意义[8]。有学者认为，“三权分置”的关键一环是土地承包权……“三权分置”下的土地承包权，是一种土地的收益权……它与土地经营权是并存于同一土地上的两种独立权利[9]。有学者运用权利束的概念解释承包权与经营权的分离。农地产权是一个权利束，包括占有、使用、收益、处置等子权利，且每一项子权利的内容还可以再细分为由一个人或多个人享有的相应的权益。承包权与经营权的分离是多个主体分享农地产权这一权利束的直接体现[10]。

以上研究全部基于私法视角，虽然部分研究对“三权分置”政策能够形成理论支撑，然而仅从私法角度解读和建构，并不能真正实现欧陆物权理论与中国改革实践之间的契洽。从某种意义上说，中国目前土地产权制度改革的困境与私法理念下日益强化的“土地财产性”不无关系。如果“三权分置”的研究仍然限于私法视角，由此展开的立法设计将难以充分实现“三权分置”政策的宏大目标。

与民法不同，经济法更注重社会整体利益。私权是市场效率的源泉和市场秩序的基础，明确的私权有助于减少冲突，强化激励，但权利边界的明确是需要耗费资源的，一般而言，越是明确的权利其界定成本就越高，从而影响权利的效率[11]。在土地制度这一社会基础性经济制度上，如果对土地的资源属性重视不够，静态的土地产权结构越明晰，越会困扰权利的动态运行。对于私权与私权之间的利益界定问题，主要由民法为之，但并不能排除经济法在这方面的作用；而公权和私权之间的利益界定，则主要由经济法为之[11]。经济法所主张的国家干预理论认为，鉴于市场失灵本身固有的效率缺陷和道德缺陷，社会资源不可能通过市场配置自发达到均衡状态，政府进行外力介入成为克服市场失灵的必然诉求[12]。国家干预的实质在于对私权的限制，这种限制可以采取民法的形式，也可以采取国家干预法的形式。但是民法的本质毕竟不是限权法，只有以社会本位为基本理念的经济法才能更好实现对私权的限制，通过这种限制，能够减少权利冲突，促进私权主体之间的合作，从而提升社会整体效率[11]。

根据制度经济学的基本观点，制度是社会的博弈规则[13]。理解制度以及制度变迁困境的关键，在于人们能认识到他们生活在其中的那些构成行事准则和规则的东西是在长时期中逐渐演化而成的[14]。日本学者青木昌彦提出的进化博弈理论是“有限理性与博弈论最好的结合”,他认为制度不是由谁设计出来以后突然实行的，它可以归结为是一定的历史所造就的，而且新旧制度之间互相不断的作用实现了制度进化[15]。

农地产权制度改革是制度演进过程。虽然进化博弈理论认为制度是内生的，但并不排除政府在制度演进中的作用。在中国带有明显的强制型制度变迁特点的改革实践中，政策诱导的重要作用是毋庸置疑的。“三权分置”政策能否实现预期目标，需要政府在政策推行中采取积极的干预措施。经济法的本质在于行使公权的机关对社会经济生活进行的干预[12]。因此对“三权分置”政策的法律表达应特别重视经济法视角和理念的研究。在农地产权制度改革中，必须以改革的方向和阶段性目标为导向，实施法治化的动态干预。准确把握“三权分置”政策目标成为农地产权制度改革的前置性问题。

2 “三权分置”的政策目标解读

理解“三权分置”政策的方向和目标有三条基本思维进路。首先，应当将“三权分置”政策融入中国当前社会发展的历史进程和未来趋势去把握；其次，必须结合中国农地产权制度演进的历史逻辑和现实问题去理解；最后，梳理有关“三权分置”的政策表述，明确政策意图。

2.1 社会发展的环境和基本方向

中国正处于现代化的关键时期，中国的现代化进程是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“新四化”同步发展的过程。“四化”之间互为条件、相互制约，必须统筹考虑。就本文议题而言，需着重把握工业化、城镇化和农业现代化之间的关系：工业化需要农业现代化释放人力资源，而农业现代化需要工业化吸纳富余劳动力，进而提高劳均土地面积，提升农业产业规模，并且为农业现代化提供机械、农药、化肥等技术性条件；工业化和农业现代化的相互协调推动了城镇化发展。几乎所有国家和地区的发展都无一例外地证明了城镇化是农村人口不断向城市转移的过程，城镇化是伴随着工业化和农业现代化发展而发展的[16]。

目前中国的现代化面临着巨大挑战：（1）工业产业结构不合理，运行不稳定，难以对进城农民提供稳定的就业和收入。（2）由于人多地少的客观条件，小农经营效率低，种粮成本高，大量农民被锁定在低效率的农业生产中，适度规模经营难以实现，粮食安全存在隐患。适度规模化是中国农业发展的重要出路，虽然国家一直引导和鼓励农村土地承包经营权流转①2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，全文多次使用“引导”、“鼓励”“积极推进”等表明主观意志的表述，在此前和此后的多个中央文件中，类似的表述比比皆是。，但农民对土地的过分依赖，对土地增值收益的高度期待，严重影响了农村土地承包经营权流转进程。（3）由于农民舍不得离开土地，不愿或不敢进城，“人的城镇化”发展遭受阻力。问题的核心在于让农民进城，农民就要计算得失，然而，信息不足与理性有限使他们产生不祥的预期，于是宁可安于现状也不愿承担进城失败或利益受损的风险。

土地问题无疑是破解工业化、城镇化和农业现代化同步发展的关键。“动地先动人”，只有实现了人的城镇化，才能为城市发展提供空间，为工业化提供人力资源，同时实现农地资源整合，为农业现代化创造条件。将“三权分置”政策置于这一宏观背景下，其实质就在于动员部分农业人口放弃农业经营，进入城市生活、就业。进城务工的实践已经使农民意识到非农就业比农业生产能获得更高收入，兼业的农民以土地作为非农就业的风险保障，不愿将土地经营权流转出去。如果立法明确农民土地经营权流转后，仍能够保障其基本社会保障权益，打消进城农民的后顾之忧，引导农民“离土进城”②实际上是“半离土”，反过来说也可以叫“带地进城”。，是极有可能的。

2.2 中国土地产权制度的历史演进和现实状况

考察中国农村土地产权制度改革的历史背景和现实问题能够深刻理解和准确把握“三权分置”的价值目标。从中国土地产权制度变迁的历史进程看，农村集体土地所有权的确立是制度分析的起点。《中华人民共和国土地管理法》规定，农村土地属于农民集体所有。集体所有制是中国农村土地产权制度的基础。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。通过农村土地家庭承包，使农村集体土地产权发生第一次分离[3]。2007年，《中华人民共和国物权法》将土地承包经营权作为用益物权规定，明确了土地承包经营权的物权属性。

需要指出的是，农村集体土地产权第一次分离的形成轨迹可归结为实践先行、政策指导和法律兜底的“三部曲”模式[17]。这种模式是中国体制和制度改革的成功经验。“三权分置”政策的形成、实施和法律表达同样延续了这种模式。总体来看，中国农村土地产权制度一直沿着“土地承包经营权物权化”和“强化土地使用权”的方向发展[18]。“强化利用、淡化所有”是集体土地所有权制度改革的核心导向[19]。

然而，随着市场化进程的深入，小农经济和现代化、市场化之间的矛盾凸显。早在20世纪90年代，中央文件中就出现了“土地承包经营权流转”的表述。只有允许土地承包经营权流转，才能打破农户承包经营下地块分散、规模不经济的局面，促进生产要素的合理流动与优化配置，为农业现代化和国民经济健康发展提供有效的制度机制[20]。此后引导和推动土地承包经营权流转一直是“三农”工作的重心。由于土地对于农民来说承担着就业和社会保障两大基本功能，只有这两大功能消失了，农民才有可能放弃土地的经营权[21]。时至今日，农村土地承包经营权流转仍存在流转意愿弱、规模偏低、期限较短等问题[22-24]。为了推动土地规模化经营，实现农业现代化目标，加强土地流转政策的激励力度成为主要的政策方向，“三权分置”是这一思想的重要体现。“稳定农户承包权”，明确了土地对农民的最终保障功能，给暂时离开土地的农民吃了定心丸。“放活土地经营权”为农业规模化创造了条件。

2.3 “三权分置”的政策文本分析

文本分析是研究政策目标的基本手段，“三权分置”政策在党和国家有关文件中的表述是探究其政策目标的基本依据。笔者认为，“三权分置”政策是对两权分离政策的延续，从“两权”到“三权”制度连接的桥梁在于多年来不断强调的“引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营”的政策。通过对“十八大”以来相关政策文件的检索，发现关于“三权分置”的有关政策文件主要有10项（表1）。

通过对这些政策文本的梳理可以得出以下结论：（1）政策表述逐渐从“土地承包经营权”流转，调整为“土地经营权”流转，政策中出现了与所有权、承包权并称的第3个概念，实现了从“两权分离”向“三权分置”的转变。（2）“维护农民权益”、“发展规模经营”是全部文件都涉及的政策目标。（3）政策文本4次提及“抵押担保融资”功能或目标，可见土地权利抵押融资是农村土地产权制度改革的重要目标之一。这个目标在“三权分置”政策前就已提出，之后逐渐弱化。（4）关于农村土地产权制度改革在政策文本中始终没有脱离“农业产业化”、“农村劳动力转移”、“城镇化”等宏观语境。特别需要注意的是，2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中明确提出了“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”在“三权分置”中的统领作用。

综上所述，“三权分置”的政策目标具有系统系和层次性的特点，可以归纳为以下3个方面：（1）通过对土地权利的分离设置，避开《物权法》、《担保法》等法律的禁止性规定，实现土地权利的抵押，使农村土地获得融资功能，是较为具体的政策目标。（2）促进土地经营权流转，实现农地经营适度集中，提高农业生产规模化水平，是“三权分置”政策的产业目标。（3）实现“工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展”是“三权分置”的长远目标。农民土地经营权流转后，转移到城镇非农产业，为工业和服务业提供人力资源，并提高城镇化水平。这三个目标之间实质上是相互关联的系统性整体。赋予土地权利抵押融资的功能可能是“三权分置”最初目标和直接动因；实现农地经营适度集中，并通过经营权抵押融资，吸引资本要素向农业流动，是“三权分置”的中心任务；实现“工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展”是“三权分置”最终的政策目标。从操作层面看，

各目标之间具有层次性、渐进性特点。

表1 “十八大”以来有关农村土地产权制度改革的文件Tab.1 Documents concerning the reform of the rural land property rights system Since The 18th National Congress of Communist Party of China

表1续

3 “三权分置”目标实现的渐进式激励

根据“三权分置”目标的阶段性、渐进性，在政策实施中应不断调整激励的方式、力度和方向，系统实现政策目标。

3.1 初步的人地分离

首先，通过不断提高土地补偿费的方式，实现人地分离，已经使财政不堪重负。其次，由于土地开发增值收益巨大，土地补偿标准日益提高，推高了农民对补偿的预期，土地征收难度加大。另外，土地对于农民具有保障意义，单纯货币补偿方式有很多弊端。所以在人地分离上应该采取渐进式分离策略，通过将土地权利分解，逐步让渡的方式，实现人地分离目标。“三权分置”方案，让农民带地进城，实现农民在就业上与土地暂时分离，实现其“非农化”就业的尝试。如果进城失败，农民仍然可以回归农村和土地。

从经济法的视角看，“三权分置”第一层次目标的实现，可以分为两步：（1）通过立法明确“稳定”农户承包经营权，打消农民进城的后顾之忧，并且通过土地经营权流转费用，补贴其进城后的基本生活，实质上是以流转费用替代土地社会保障功能。（2）让农民留在城镇，逐渐消除对进城农民的各种限制，使其融入城市社区，实现稳定的非农就业，提高社会保障待遇，逐渐提高城镇化水平。

3.2 农地规模化和粮食安全

在初步实现人地分离后，农民流转出来的土地经营权可在政府引导下，通过土地整理、成片发包等方式，实现适度规模化。有不少学者担心土地经营权流转后土地的非农化和非粮化，其主要理由是农户收取“地租”侵蚀经营者的利润。笔者认为，这一问题完全可以通过农业补贴政策解决。农业是弱势产业，对其采取补贴、减税、金融支持等产业扶持政策是经济法干预产业发展的重要体现。对农业进行补贴是世界通行做法，中国农业补贴水平低于世界上大多数国家[25]。政府应当加大对农业经营者的补贴力度，这个补贴至少不低于经营者支付给农户的土地租金，理由是土地租金实质上就是农民土地社保功能的替代，进城农民的社会保障是应当由政府承担的城镇化成本。

3.3 工业化、城镇化、农业现代化的协调同步

由于农民实现了“暂时”进城，一方面土地经营集中度提高，为农业现代化奠定了基础；另一方面大量农民进城提高了城镇化水平，并为工业和现代服务业提供了人力资源，实现了城镇化、农业现代化和工业化的同步发展。此时，应通过产业扶持政策、就业援助政策、住房保障政策等经济法的调控手段巩固“三权分置”改革的成果。在产业政策上，通过调控手段促进工业和服务业健康发展，为进城农民提供稳定的工作机会和较高的工资收入，将农民吸引在城市就业；在社会保障政策方面，适时推进进城农民从农村社会保障向城市社会保障的转移和接续，在教育、医疗、住房、养老等方面逐步过渡到与市民相同的待遇。

3.4 改革成果的立法巩固

改革过程存在诸多风险和不确定性，“三权分置”改革实践，可能并不如前文所述那样环环相扣、步步为营，极有可能出现影响改革进程的不确定因素。一旦出现经济波动，会出现大量农民返乡，城镇化逆转，工业和服务业人力资本供给减少，农业现代化发展停滞等情况。这就要求政府在这场改革中，尊重市场规律，完善和优化宏观调控，保持经济的稳定和健康发展，为改革营造良好的社会环境。

实现“三权分置”后，如果能确保进城农民保持一段时间稳定的非农就业，下一步调整土地产权立法就不会有太大阻力。此时这场系统性改革需要“临门一脚”来锁定胜局。立法调整的窗口期应该是二轮土地承包期届满时。首先，通过修改《农村土地承包法》明确农村土地集体所有的性质，严格规定农村集体成员资格认定条件，细化农民集体土地所有权权能，例如应当规定集体有权收取承包费、有权监督土地利用行为等；其次，保护留乡农民土地权益，在集体所有土地中保留适当份额，优先发包给留乡农民，保障留乡农民作为集体成员的收益分配权，通过参与集体土地承包收益的分配，保障其基本生活；再次，通过户籍制度改革，完成农民向城镇居民的身份转变，赋予进城农民完整的城镇居民社会保障权利，统一社会保障体系，实现稳定的城镇化；最后，公开发包土地经营权，留乡农民、城市工商业企业、进城农民、城镇居民都有资格参与竞标，实际上可能参与竞标的主要是留乡农民、进城农民和在“三权分置”政策执行期间已经获得土地经营权的农业经营主体。由于留乡农民资金实力不足、进城农民（第二代、第三代农民工）已经割断了对土地的情感和生存依赖，缺乏农业生产经验，土地经营者在竞争中具有明显优势，这就实现了土地的规模化经营。

4 结论

综上，“三权分置”中各项权利的性质、权能的理论阐释并没有那么重要，不需要纠结政策与法律逻辑、法理之间的冲突，也无需急切完成立法表达。目前面对“三权分置”政策应当充分认识其目标的阶段性、系统性特征，理顺“三权分置”政策直接目标、产业目标和最终目标之间的关系，将其放置在“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的历史进程中，按照阶段次序逐一推进。在“三权分置”目标实现中应当以经济法干预理念为指引，采取积极的经济法干预手段，适时调整激励手段、激励策略、激励力度和激励方向，逐步实现“三权分置”的政策目标。农村土地“三权分置”改革成果的立法巩固需要待二轮土地承包期届满这一立法调整的窗口期开启时，通过立法修改，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。

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（本文责编：陈美景）

The Path of Economic Law to Realize the Policy Target of Tripartite Rural Land Entitlement System

FANG Jian-en1，2
（1. College of Economic Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China; 2. College of Humanities and Social Sciences, Hebei Agricultural University, Baoding 071001, China）

The purpose of the paper is to well delineate the policy target of tripartite rural land entitlement system, and to explore the path and means of state （government） intervention. Methods of research are as follows： firstly, methods of policy text analysis combined with the evolution game theory are used to summarize the policy target of tripartite rural land entitlement system; secondly, methods of law and economics analysis combined with the state intervention theory are used to analyze the path and means of state （government） intervention. The results show that the policy target of tripartite rural land entitlement system is periodical, hierarchical and comprehensive. The paper concludes that state （government）intervention should be based on economic law ideas, and should appropriately adjust incentive approaches, incentive strategies, incentive extent, and incentive direction so as to gradually achieve the policy target of tripartite rural land entitlement system.

land law; land economy; tripartite rural land entitlement system; policy target; evolution game; intervention mode

D922.3

A

1001-8158（2017）01-0080-08

10.11994/zgtdkx.20161219.125723

2016-09-21；

2016-11-20

中国法学会重点委托课题“农村土地‘三权分置’的法治保障研究”（CLS（2015）ZDWT43）。

房建恩（1979-），男，河北内丘人，副教授，博士研究生。主要研究方向为农村土地法制。E-mail： 13473205615@139.com