城市多规合一的科学认知与技术路径探析

方创琳

（1.新疆大学，新疆 乌鲁木齐 830046；2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101）

城市多规合一的科学认知与技术路径探析

方创琳1，2

（1.新疆大学，新疆 乌鲁木齐 830046；2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101）

研究目的：针对中国城市多规分治导致的空间冲突加剧问题和开展多规合一试点缺失理论指导等科学问题，提出科学认知城市多规合一的理念和技术路径。研究方法：综合分析与对比分析法。研究结果认为：城市多规合一是支撑多规协同的国家空间规划体系的最主要基石，是解决多规分治矛盾、缓解“多国演义”的现实需求，是化解空间冲突、终结多规分治时代、提升城市空间配置效率的长远需求，也是城市政府开展正常业务工作的现实需求。城市多规合一的核心实质是绘制一张核定地块主体功能并自由行使权力的约束蓝图，“一张蓝图”不是建设蓝图，是保护约束蓝图，不是总体蓝图，是核定地块主体功能的蓝图，不是抓总蓝图，是利益相关方自由行使权力的蓝图。城市多规合一具有对冲性、耦合性、持续性、包容性、传递性和管制性6大基本属性。推动城市多规合一的技术路径包括：一张蓝图绘制到底，两类空间上下协同，三生空间无缝对接，四种目标精准统一，五条红线刚性约束，六大统一推动落实。

土地规划；城市多规合一；科学认知；核心实质；基本属性；技术路径

城市多规合一是指推动城市国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、城市土地利用总体规划、城市生态环境保护规划等多个规划相互融合到一张可以明确边界线的城市市域地图上，实现一个城市，一本规划，一张蓝图，解决现有城市多个规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。推动城市多规合一是强化城市政府空间管控能力，实现城市三生空间集约、高效、可持续利用的重要手段，是改革城市规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的城市空间规划体系的重要保障[1]。目前中国已形成“横向并列，纵向到底”的城市空间规划体系，这种多规分治的近乎平行运作的规划体系为城市发展与建设做出了专业性的重大贡献，不论是伴随半个多世纪新中国发展的5年规划，还是（前后）历经60余年空间治理史的城市规划，或是近30年来逐渐增强规划约束力的土地利用规划和近年来开始快速发展并初涉空间规划领域的生态环境规划，各部门规划的产生与发展都成为特定历史时期针对特定国情与发展问题实行的空间治理工具。特别是改革开放近40年来，是中国空间类规划理论变革、规划实践丰富、规划制度完善、规划工作发展的40年，也是中国各类规划工作进程与市场化、工业化、城镇化以及全球化等治理命题协同演进、一脉相承的40年，各类空间规划为全国国土空间的优化与集约利用做出了不可磨灭的历史性贡献[2]。但同时日益暴露出空间冲突加剧和空间治理低效等亟待解决的现实问题[3]。

为了应对多规分治造成的规划矛盾和冲突问题，2013年首次召开的中央城镇化工作会议明确提出要推进市县规划体制改革，2014年9月国家发改委联合住建部、国土资源部和环保部印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知（发改规划［2014］1971号）》，标志着开展城市多规合一、推进中国空间规划制度改革已在国家层面达成基本共识，以28个县（市）为重点、依托各部门规划载体开展“多规合一”试点工作正在有序进行。本文重点从城市多规合一的核心实质和基本属性角度，提出科学认知城市多规合一的技术路径。

1 城市多规合一在国家空间规划体系中的重要意义与作用

在新型城镇化背景下，推进城市多规合一的重要性在于，是指导城乡合理发展、调控空间资源的重要手段；是管理城乡建设、有效提供公共服务的重要依据；是保障城镇化健康发展的第一生产力和重要资本；是转变城市经济发展方式、推进城乡统筹的重要途径；是维护公众利益，体现公平正义的共享工具；是保护城乡生态环境、建设宜居城市的重要法宝。通过多规合一，有利于高效配置城市资源，合理高效地利用城市土地；有利于协调城市产业发展布局，形成科学的空间布局框架；有利于协调城市人口、资源、环境与经济发展关系，实现城市可持续发展；有利于更好地保护城市生态环境，保障生态环境安全；有利于提高城市居民生活质量与水平，改善民生和构建和谐社会。只有实现多规合一目标，才能提高城镇建设用地利用效率和城镇建设用地集约化程度；才能科学优化城镇布局和形态，一张蓝图干到底，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民；才能提高城镇建设水平，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；才能加强对城镇化的管理，保持城市规划的连续性[4]。

1.1 城市多规合一是支撑多规协同的国家空间规划体系的最主要基石

从国家层面的多规协同，到省级层面的多规融合，再到县市层面的多规合一，体现出中国不同空间层级的空间规划治理体系的变革方向[5]（图1）。其中，城市多规合一是推动国家层面的多规协同和省级层面的多规融合的最主要基石。只有市县层面的规划市县多规合一了，才有可能逐步实现省级层面的多规融合和国家层面的多规协同。

图1 不同空间层级的多规协同目标示意图Fig.1 The goals of multiple planning integration at different spatial scale

1.2 城市多规合一是解决多规分治矛盾，缓解“多国演义”的现实需求

中国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的弊端，被戏称为空间规划编制的“三国演义”或“多国演义”。同时，其他的各级各类规划名目繁多，在同一个城市空间上，往往多个政府部门的规划引导和控制要求并存，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，不但难以形成对城市综合调控的统筹合力，甚至导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，在一定程度上影响了城市经济社会的健康发展。究其原因，主要是多头规划之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾。具体表现为：国民经济和社会发展规划关注发展目标与策略，重宏观轻建设，导致项目难以落地、政策缺乏空间载体；城市总体规划关注的是城市规划区内土地的用途、开发强度，以及不同区位土地用途的合理空间关系、土地开发时机等内容，往往缺乏对土地占补平衡的统筹考虑，导致城市建设侵占耕地，使得耕地保有量达不到标准；土地利用总体规划在城市层面对整个行政区的土地进行安排，但关注的重点是农用地、建设用地与未用地之间的比例关系，特别是耕地保护，由于只考虑土地的天然界线，不考虑与城镇化的关系，基本农田保护区的设置犬牙交错，导致城镇布局结构不完整，基础设施难以实施。环境保护总体规划过多地强调保护和约束，但对如何协调发展与环境保护的关系，如何在发展中保护、在保护中求发展等关系协调力度不够，导致环境保护规划与城乡规划、发展规划和土地利用规划之间的冲突和矛盾时有发生。国家发展部门试图将城市规划和土地利用规划作为专项规划纳入发展规划体系，但在中国当前行政体制下，要真正实现一个规划“一统天下”并不现实，而且目前这种“分割”的规划体制在一定程度上、一定条件下存在着必要性与合理性。但对具体城市而言，一个城市只有一个空间，一个空间应该统一规划，这是统筹指导城市发展的需要，也是探索“多规合一”的意义所在，更是解决多规之间空间协调矛盾，实现“一张图”管理、遏制空间规划失控无序的现实需求和重要手段。

1.3 城市多规合一是化解空间冲突，终结多规分治时代，提升空间配置效率的长远需求

中国当前的空间规划体系使得在同一个城市空间上，存在着由城市发展部门为主体编制的国民经济和社会发展总体规划、由建设部门为主体编制的城市总体规划、由国土部门为主体编制的土地利用总体规划、由环保部门为主体编制的环境保护总体规划等多项涉及空间利用的规划。由于规划主体、技术标准和编制办法不同，以及各部门规划目标的差异，致使多项规划内容中的空间资源利用规划出现了技术标准不协调、坐标系不统一、用地指标不统一、用地分类标准不一致、表述方式不一致、规划周期不统一，甚至频频出现空间利用规划相互矛盾等问题，同一个指标，比如城市建成区面积，各部门有各部门的数字，而且数字差距较大，且相互不认可，直接导致了空间资源配置效率低下，空间利用效率不高，在一定程度上影响了城市经济社会的健康持续发展。可以说，从空间层次、规划内容和行政管理三个方面，理顺各类规划之间的关系，已成为关系到城市空间规划协调发展和空间合理开发利用的关键所在。因此，加快推进城市多规合一及其决策支持平台，是终结城市多规分治时代、提升城市空间利用效率、推进城市可持续发展的重要途径和长远需求。

1.4 城市多规合一是城市政府开展正常业务工作的现实需求

将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护总体规划、旅游发展总体规划等规划中涉及到的空间规划内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，是城市政府开展正常业务工作的现实需求。从发展部门、国土部门、建设部门、环保部门和旅游部门编制各自规划的业务分析可知，各部门在做本部门规划的时候，都需要充分了解其他部门的规划情况，才能做出准确的判断和决策。而实际情况是各部门之间尽管互为依据、互为指导，但实际上存在信息孤岛现象，导致某一个部门在对某个项目做出规划或者行政审批，流转到下一个部门，因为不符合该部门的规定而终止的现象。这样会导致部门之间工作缺乏协同，行政效率低下，规划缺乏全局性，资源配置利益不能最大化，城市空间不能得到很好的优化。因此，推进城市多规合一是城市政府开展正常业务工作的现实需求，是新型城镇化背景下提升城镇化发展质量和空间运行效率的迫切要求。

2 城市多规合一的核心实质与基本属性

2.1 城市多规合一的实质：绘制一张核定地块主体功能并自由行使权力的约束蓝图

（1）“一张蓝图”不是建设蓝图，是保护约束蓝图。“一张蓝图”包括绘制到底的蓝图和实施到底的蓝图两个层面。从“一张蓝图绘制到底”看，真正的囊括发展部门、建设部门、国土部门、环保部门各种规划意图的一张蓝图是无法绘制出来的，也没有必要绘制出来，真正能够绘制出来的图就是将各部门、各利益相关方都认可的不可建设空间边界画出来，以法定形式控制起来，以后任何一个部门都不能突破这一边界，这是各部门共同遵守的刚性选项。因此，真正的“一张蓝图”是一张不可建设用地边界刚性约束的蓝图，而不是绘制的建设用地蓝图，不是建设蓝图，是保护约束蓝图（图2）。比如，深圳市早在2005年就将1967 km2的市域空间划分为不可建设和可建设空间，将不可建设空间确定为占总面积的48%左右，将这一不可建设空间边界通过人大常委会赋予法律地位，这一刚性边界执行了10年一直没有被突破，实质上是一张最大限度地保护深圳市生态空间的刚性约束蓝图。

（2）“一张蓝图”不是总体蓝图，是核定地块主体功能的蓝图。在绘制刚性约束的保护蓝图中，需要根据用地的自然属性和生产潜力，将每一个地块的主体性质、主体功能进行识别和核定，一旦核定并要求各部门强制性认可。目前是同一地块在不同的部门有不同的用途，国土部门是耕地用途，发改部门是工业区用地，建设部门是商业用地，环保部门是生态保护用地等。这种空间功能冲突导致各部门针对同一个地块相互打架，相互改变用地用途，变更用地性质。通过一张蓝图的编制，将每个地块的主体功能明确下来，该种地的种地，该建设的建设，该保护的保护，将用地冲突减到最低，将用地效益最大化。

图2 城市多规合一的“一张蓝图”性质示意图Fig.2 “One Blueprint” of the urban multiple planning integration

（3）“一张蓝图”不是抓总蓝图，是利益相关方自由行使权力的蓝图。不可建设空间范围确定之后，可建设空间相应就确定下来了，在可建设空间范围内，实现弹性规划制度。各行业部门各行使各自的权利，在可建设空间范围内，建设空间的空间结构、形态如何，建设时序如何，建设规模、阶段、承载的人口、容积率等都是建设部门自己的事，至于建设范围里面如何建设，容积率有多大，那是住建部门的事，其他部门无权干涉；发展何种产业，建设何种产业园区，布局何种项目，主要是发展部门的事，国土部门无权干涉。用地指标建设部门可一年用完，也可10年用完，一旦用完，以后就没有新增的可建设用地，要继续进行建设，要么增加容积率，要么向立体空间拓展，推进城市垂直增长，充分利用地上空间和地下空间，容纳更多的产业和更多的人口。真正做到各部门各行其是，将管治权力放到最大，依法行使，不越位，不错位。

2.2 城市多规合一的基本属性：包容耦合与管制有度

由发展—建设—国土—环保系统融合而成的城市多规合一空间规划体系是中国最为理想的空间规划体系。该体系由发展系统的空间规划体系、建设系统的空间规划体系、国土系统的空间规划体系和环保系统的空间规划体系等构成，其中发展系统和建设系统的空间规划体系以发展和建设为主，国土系统和环保系统的空间规划体系以保护和约束为主，4者之间的关系是发展与保护、增长与约束的关系，只有在处理好4者协调互动关系的基础上，才能形成“四位一体”的城市可持续发展的空间规划体系。由此体现出的城市多规合一空间规划体系具有如下基本属性：

（1）城市多规合一的对冲性。城市多规合一是由于中国多部门规划的冲突问题而产生的，从一开始就担负着解决这些问题和推动中国空间规划改革的任务。在同一城市空间出现的多部门规划的矛盾已深刻影响了中国城市空间治理和空间发展效率，开展多规合一就是为了解决多规矛盾、提高空间资源配置效率和加强国土空间精细管理。在已经存在多规的情景下，推动城市多规合一就是要最大限度的化解城市多个空间规划之间的冲突，通过多规合一对冲部分冲突，甚至消灭冲突，真正实践一张图纸绘制到底的理想效果。

（2）城市多规合一的耦合性。城市“多规合一”过程担当着中国城市各类空间规划关系建构的“协调器”和“耦合器”的重任。因此，与其说城市多规合一是一个规划，不如说多规合一构建了一种协调耦合机制，多规合一过程是将城市的各类空间规划采用通用的技术平台和制度平台高度耦合在一起，继而实现正常运转，类似过去在同一个城市空间上按照多个跑道平行奔跑的“多个独轮车”，现在转为按照一条轨道奔跑的“一个多轮车”，这种转换关系可理解为多个自成体系、互不衔接的各类空间规划建立起的协同耦合关系，其耦合效应必将促进各类规划协同增效。

（3）城市多规合一的持续性。城市多规合一的空间规划体系是一种可持续发展的城乡空间规划体系。多规合一的空间规划体系同时兼顾了城市经济社会发展和生态环境保护与治理等方面的全部内容，实现了开发与保护并重，增长与约束互动的可持续发展新格局。避免了发展与建设系统空间规划体系突出发展目标和增长目标，淡化保护与约束目标的“重开发、轻保护”的现象，也避免了国土与环保系统空间规划体系突出约束与保护，反而影响国家经济发展与增长目标的“重保护、轻开发”的现象，因而是一种“多合一”的城市可持续发展空间规划体系。

（4）城市多规合一的包容性。多规合一的空间规划体系由于是一种可持续发展的空间规划体系，把目前各自相对独立、相对综合、标准不一、技术不同、自成体系的发展系统、建设系统、国土系统和环保系统的4大空间规划有机地整合在一起，避免了4大系统的空间规划体系在编制和执行过程中相互重复、相互冲突、相互矛盾等不融合现象，因而具有高度的融合性和包容性。

（5）城市多规合一的传递性。城市多规合一需要为各种规划留有必要的接口，实现多规合一的“一张图”在各个部门之间的传递，需要为不同时期的“一张图”建立动态的应对协调机制，实现多规合一的“一张图”在各个时期之间的传递；需要为多规合一规划向更高阶段的演变（比如成为类似于国外的统领性的空间规划）以及中国空间规划体系变革的所有可能留有余地，探索多规合一的“一张图”在不同相态之间的传递，需要为相关学科研究成果的凝聚提供实现机制，鼓励多规合一的“一张图”所需的知识流在不同学科之间的传递。

（6）城市多规合一的管制性。按照现行的空间规划编制体系，发展系统、建设系统、国土系统和环保系统4大空间规划按照各自的规划体系编制完成后，在实施过程中仍然依托各自的实施程序依法实施，依法监督实施过程，并对实施效果依法进行评估，评估结果作为编制新一轮空间规划的重要依据。

3 城市多规合一的技术路径

根据城市多规合一的核心实质和基本属性，城市多规合一的技术路径按照遵循一个协同的指导思想、建立一套统合的基础数据、制定一套可衔接的技术标准、编制一张可传递的目标指标表、绘制一张统领的空间布局图、建立一个共享的规划信息管理平台、形成一套统一的规划体系、创建一套综合协调机制“八个一”的建设目标，具体的技术路径可概括为“123456”，即：一张蓝图绘制到底，两类空间上下协同，三生空间无缝对接，四种目标精准统一，五条红线刚性约束，六大统一推动落实。

3.1 一张蓝图绘制到底

通过不同利益相关方开展城市多规合一的试点，绘制一张能够核定地块主体功能并能确保各利益相关方自由行使权力的约束蓝图，而不是建设蓝图或总体蓝图，这张蓝图约定的是将各部门、各利益相关方都认可的不可建设空间边界画出来，以法定形式控制起来，成为各利益部门共同遵守的刚性选项。真正的“一张蓝图”是一张不可建设用地边界刚性约束的蓝图，应该一绘到底、保护到底、刚性约束到底。“一张蓝图”之外的建设用地如何建设由建设部门自由行使权力，基本农田如何保护，由国土部门自由行使权力，产业园区如何建设，由发展部门自由行使权力等。

3.2 两类空间上下协同

在城市多规合一的空间规划编制过程中，一定要突出地上地下空间的立体联动综合开发，综合利用地上地下两类空间，合理确定地上地下同位异类资源的综合利用顺序，做好地上地下灾害的综合防治。过去国土部门对地下空间重视较多，发展、环保部门重视不够，城建部门逐渐重视。未来实现城市多规合一目标，要把地上地下空间的集约开发利用视为同等重要的地位，把地上地下空间作为一个整体同时开发、同时利用，只有做到了两类空间上下协同，才能真正提升城市空间立体运行效率。

3.3 三生空间无缝对接

党的“十八大”报告提出了生产空间集约高效，生活空间宜居舒适，生态空间山青水秀的国土开发空间格局，生态空间、生产空间和生活空间“三生”空间的协调优化涉及到国土、发改、住建、环保部门等。不同性质的空间主要发挥主体功能，兼顾发挥非主体功能，因而会出现功能叠加和多重功能现象，其中生态空间主要发挥生态功能，积累生态资本， 兼顾承载生产生活功能，相当于国家主体功能区中的禁止开发区域；生产空间主要发挥生产功能，积累生产资本，兼顾承载生活功能，相当于国家主体功能区中的重点开发区和优化开发区；生活空间主要发挥生活居住服务功能，积累生活资本，兼顾发挥生产与生态功能，相当于国家主体功能区中的限制开发区。通过“三生”空间的识别、整合与划分，积累“三生资本”，进而理顺城市空间开发秩序，明确城市发展中哪些空间需要重点保护并禁止开发，哪些空间需要保护与开发并重，哪些空间需要重点开发和优化提升。

3.4 四种目标精准统一

通过城市多规合一，确保发展部门通过城市多规合一提供发展“目标”，国土系统通过多规合一提供用地“指标”，建设系统通过多规合一提供建设“坐标”，环保系统通过多规合一提供环境“限标”，确保实现发改部门的“目标”、国土部门的“指标”、住建部门的“坐标”和环保部门的“限标”的精准统一（图3）。如何协调好目标、坐标、指标、限标4者之间的关系，取决于4大部门的协调程度和城市多规合一的空间绩效大小[6]。另外，在前述“四标”的基础上，还需要再加上一个“图标”，确保实现图标的统一，例如黄色图斑在建设部门标注为居住用地，而在国土部门标注为基本农田，类似图标表达不一致的用地类型需要进一步统一。

3.5 五条红线刚性约束

城市多规合一的空间规划是一个划定不可建设用地的刚性约束规划，期间红线管控发挥着至关重要的作用。在划定不可建设用地过程中，需要在一张图上同时画出国土部门的耕地“红线”，发改部门的资源环境承载“上线”，环保部门的生态“红线”[8]，住建部门的城市空间增长边界“红线”和水利部门的水“红线”，这五条红线虽有交叉重叠之处，但总体上都是刚性约束的管控红线，越过红线进行建设活动视为触及“高压线”，必将受到相关法律的严惩。因此，在推动城市多规合一的过程中，要严格遵守各类红线的刚性约束管控制度，凡是划入红线管控范围内的用地全部是依法保护的不可建设用地。

3.6 六大统一推动落实

实现城市多规合一的战略目标，需要完成“六大一统”，即：一个总控、一个规划、一张图纸、一个标准、一个法规和一个平台。只有做到了六大统一，才能顺利推动城市多规合一的实施和运行。

图3 城市多规合一的4大板块交叉关系示意图Fig.3 The relationship of the four blocks in the multiple planning integration

（1）一个总控。这里的总控必须具有抓总功能，类似一个中枢系统，发挥“总控制器”的作用。到底哪个部门牵头引领？是国土部门引领还是发改部门引领，还是环保一票否决制引领，还是住建部门引领？只有总控部门明确了，才能进一步推动落实多规合一。2013年以来国土部门、住建部门陆续开展了以本部门为主导的城市多规合一试点，2014年9月国家发改委、国土部、环保部和住建部4部委联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。4部委联合发文表明，单独由哪一个部门单独牵头开展城市多规合一工作，都无法实现多规合一目标，建议成立一个独立于各部委之外，但有各部委参与的“多规合一”组织机构，围绕多规合一的工作背景、意义、工作方向、规划编制内容、管控体系建设、规划的实施等开展工作，制定一个跨部门的“多规合一”协调保障机制，探索和开创城市国民经济社会发展规划、城市土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、旅游总体规划等多种规划之间高效协调的技术途径和行政途径[9]。

（2）一本规划。城市多规合一之后的规划，叫什么规划名，叫城市空间规划带有国土部门的烙印，叫市域总体发展规划带有发改部门的烙印，叫城市总体规划带有住建部门的色彩。为了淡化规划名称中暗含的部门色彩，建议多规合一后的规划叫城市综合规划，该规划以城乡规划为基础、以经济社会发展规划为目标、以土地利用总体规划提出的用地为边界、以生态红线为底线，实现城市一张图、市域全覆盖。

（3）一张图纸。这是城市多规合一结果的最终表现形式，是多规合一发挥管控效用的核心依据。一张统领的空间布局图要求在城市国民经济和社会发展规划的指导下，通过协调和衔接城乡规划与土地利用总体规划，形成统一的建设用地边界，确保重大建设项目落地；通过自然生态空间和耕地资源评估，以及对各类生态环境保护规划和资源保护利用规划的协调，形成统一的生态保护红线控制边界和基本农田红线控制边界，保护生态安全和粮食安全。在此基础上给予建设用地一定弹性空间，划定城市开发边界红线（预估城市合理结构），形成城市合理的城镇、农业和生态空间。可见，这里的一张图就是各部门认可的对特定地块赋予主体功能的不可建设用地的约束边界图，因而是一张刚性约束图[10]。除了这一张图之外，建设部门针对建设用地边界以内的部分，可根据城乡规划编制办法要求，自主编制建设用地规划，合理确定用地性质和容积率，国土部门可根据土地利用总体规划编制办法编制基本农田保护规划等，提出提高耕地集约利用效率的规划措施。

（4）一个标准。建立一套城市多规合一的标准规范体系，以保证城市政府各个部门信息化管理中的数据指标体系和格式的标准化和同一化、运行平台的网络一体化、信息共享的方便快捷和无障碍化。确保城市用地分类标准、技术标准、数据建设标准及其指标体系在各个利益部门能够实现统一编码、统一分类、统一统计、统一管理和统一共享。以用地分类标准为例，住建部门的用地分类与国土部门的用地分类有较多相似之处，但部分地类在定义和内涵上存在交叉，无法建立完全的对应关系，住建部门和国土部门对非建设用地的定义基本一致，但两者矛盾的焦点集中在建设用地内各类用地的定义与内涵上，包括对城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、特殊用地分类和水域的分类表述均不一致。为此建议推进专业名词表述的一致性，夯实规划衔接与协调机制的标准话语体系。

（5）一个法规。目前，城市各类规划编制依据各自的法规进行依法编制和实施，如国土部门依照《土地管理法》编制城市土地利用总体规划，建设部门依照《城乡规划法》编制城市总体规划，环保部门依照《环境保护法》编制城市环境保护总体规划，旅游部门依照《旅游法》编制城市旅游总体规划，发改部门编制的城市国民经济和社会发展规划虽然无法可依，但通过了同级人民代表大会赋予了至高无上的法律地位。鉴此，为了确保城市多规合一的综合规划的顺利实施，建议在不对相关法律法规修改的前提下，将多规合一的综合规划提交同级人民代表大会审批通过，赋予其法律地位和权威性[11]。

（6）一个平台。这是实现规划“一张图”的重要载体，也是落实“多规合一”协调机制和管控内容的技术保障。重点研发和建设一个集城市经济社会发展和城市管理于一体的精细化、智能化、人性化管理的“多规合一”决策支持平台，包括数据平台、管理平台、共享平台和运行平台，提供统一的后台基础数据库、统一的规划编制平台、统一的规划审批信息查询平台和辅助决策系统[12]。使发展部门、国土部门、建设部门、环保部门等多个部门既能够应用该平台分别编制各自的规划，又能在全市层面上应用该平台进行“多规”之间的统筹和协调，提高全市在制定产业发展方向、集约利用土地资源和优化城市空间布局的科学性、准确性和智能性，实现多种规划之间的“一张图”管理。以此平台来协调“多规”之间的矛盾，力求通过“多规合一”来强化城市发展的规划引领，统筹建设用地的有序利用，推动存量用地的高度开发，促进城市管理水平的有效提升。统一的规划信息平台有助于共享规划数据及成果、预警规划冲突、辅助规划决策、提高审批效率，可促进规划依规行政，规划管理更加透明，更有让权力在阳光下运作的特殊意义。

（References）:

［1］ 杨伟民. 发展规划的理论和实践［M］ . 北京：清华大学出版社，2010：32 - 36.

［2］ 顾朝林. 论中国“多规”分立及其演化与融合问题［J］ . 地理研究，2015，34（4）：601 - 613.

［3］ 陈雯，闫东升，孙伟. 市县“多规合一”与改革创新：问题、挑战与路径关键［J］ . 规划师，2015，（2）：17 - 21.

［4］ 孟鹏，冯广京，吴大放，等. 多规冲突根源与多规融合原则——基于土地利用冲突与多规融合研讨会的思考［J］ . 中国土地科学，2015，29（8）：3 - 9.

［5］ 方创琳. 区域规划与空间管治论［M］ . 北京：商务印书馆，2007：59 - 66.

［6］ 方创琳，方嘉雯. 如何完善城乡环境保护总体规划体系［J］ . 环境保护，2012，（6）：64 - 67.

［7］ 万军，于雷，张培培，等. 城市生态保护红线划定方法与实践［J］ . 环境保护科学，2015，（1）：6 - 11.

［8］ 方创琳，等. 中国新型城镇化发展报告［M］ . 北京：科学出版社，2014：224 - 246.

［9］ 王吉勇. 分权下的多规合一——深圳新区发展历程与规划思考［J］ . 城市发展研究，2013，20（1）：23 - 29.

［10］ 方创琳，马海涛. 新型城镇化背景下中国的新区建设与土地集约利用［J］ . 中国土地科学，2013，27（7）：4 - 9.

［11］ 张永姣，方创琳. 空间规划协调与多规合一研究：评述与展望［J］ . 城市规划学刊，2016，（2）：124 - 134.

［12］ 齐清文，方创琳，党安荣，等. 城市“多规协同”工程中的决策支持技术［J］ . 测绘科学，2014，39（8）：11 - 15.

（本文责编：王庆日）

Scientific Cognition and Technical Paths of Urban Multiple Planning Integration in China

FANG Chuang-lin1，2
（1. Institute of Economics, Xinjiang University, Urumqi 830046, China; 2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China）

In order to solve the spatial conflicts caused by the urban multiple planning as well as the lack of theoretical guidance for the multiple planning integration, this paper puts forward the concept and technical path to understand the urban multiple planning integration scientifically. The methods of comprehensive analysis and comparative analysis are applied. The results show that the urban multiple planning integration is the most important basis of the national spatial planning system supporting multiple planning coordination. It is the realistic demand to solve the contradictions and spatial conflicts of urban multiple planning governance, to enhance the efficiency of regional spatial allocation, and to carry out normal work of the urban government. The core of urban multiple planning integration is to draw a blueprint, to determine the main function of the land and to exercise power freely. The “blueprint” is not a constructive blueprint, but a protective and constrained planning. The “blueprint” is not the general blueprint, but a map to determine the main function of land parcel. The “blueprint” is not a rigid planning, but one to exercise power freely by stakeholders. Theurban multiple planning integration has six basic properties, including hedging, coupling, persistence, inclusiveness, transitivity and regulation. The technical paths to promote the urban multiple planning integration include： insisting on one map from beginning to end, coordinating two types of space, seamlessly cohere production-living-ecology space, accurately unifying four goals, constraining five red lines, and implementing six kinds of relationships.

land planning; multiple planning integration; scientific cognition; core concept; basic attribute; technical path

F301.23

A

1001-8158（2017）01-0028-09

10.11994/zgtdkx.20170206.120110

2016-12-07；

2017-01-06

国家自然科学基金重大项目（41590840，41590842）；国家自然科学基金重点项目（71433008）。

方创琳（1966-），男，甘肃庆阳人，教授，博士生导师。主要研究方向为城市发展与规划。E-mail： fangcl@igsnrr.ac.cn