无锡市耕地毁坏综合鉴定案例研究

孙 华，季余佳，吴 群，包 军，常 欣，陆锦中

（1.南京农业大学土地管理学院，江苏 南京 210000；2.无锡市国土资源局，江苏 无锡 214000）

无锡市耕地毁坏综合鉴定案例研究

孙 华1，季余佳1，吴 群1，包 军2，常 欣2，陆锦中2

（1.南京农业大学土地管理学院，江苏 南京 210000；2.无锡市国土资源局，江苏 无锡 214000）

研究目的：总结现有耕地毁坏鉴定标准的发展及目前鉴定标准存在的问题与不足，拟从耕地毁坏动力机制入手，建立完善的耕地毁坏程度鉴定标准和综合鉴定方法，以促进此项制度的规范发展。研究方法：采用文献分析法，总结分析现有的研究成果，为建立耕地毁坏指标体系奠定基础，在耕地毁坏的综合鉴定中采用权重指数和法来鉴定耕地的毁坏程度。研究结果：（1）建立的耕地毁坏鉴定指标体系和多种毁坏类型的综合鉴定方法具有可操作性；（2）无锡市新区硕放街道溇金村的耕地毁坏案例的综合鉴定得分为63.1，属于重度毁坏，较难通过治理措施恢复且恢复耕地的成本较难估量。研究结论：建立的耕地毁坏程度鉴定标准和综合鉴定方法，可以为耕地违法案件查处提供依据；由于已有的案件中多种毁坏类型一般是同时存在的，单项鉴定难以准确地反映耕地毁坏的程度，作者提出了耕地毁坏综合鉴定的方法，可为中国相关工作的开展提供参考依据。

土地管理；耕地毁坏；固化；挖损；压损；污染

1 引言

耕地是土地资源最为重要的组成部分，作为特殊的公共资源产品，其数量、质量与国家的粮食安全、农业可持续发展密切相关，在维护国家安全、社会稳定方面意义重大[1-2]。2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示，中国耕地土壤环境质量堪忧，点位超标率为19.4%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。耕地污染呈日益加剧的趋势，对粮食安全和人体健康造成了严重的影响[3-6]。中国因采矿破坏的土地面积多达400万hm2，最近几年损毁土地面积仍以20万hm2/年的速度递增[7]。此外，由于其他人为活动如建筑、挖损、占压等也造成耕地大量破坏[8-9]。在耕地后备资源有限的背景下，减少耕地毁坏数量，提高耕地利用效率，高效监测和管理耕地污染[10-11]，是保护耕地最为有效的措施之一。但是，目前没有统一的耕地毁坏鉴定标准，且鉴定机构不明确，导致耕地毁坏鉴定的可操作性较差[12-13]。

耕地毁坏的司法解释是“耕地种植条件严重毁坏或者严重污染”，将标准界定在“耕地种植条件”上，但 “严重毁坏或者严重污染”如何界定没有明确的规定。目前，关于耕地毁坏的相关热点研究主要集中于矿区土地破坏程度及分级评价研究[14-17]、土地退化评价研究[18-22]、土壤污染防治研究[23-26]等，土地退化评价指标体系、矿区土地破坏指标体系和土壤污染评价指标体系都已经相对成熟[14，19]，并取得了较好的研究成果。但国内对于耕地毁坏鉴定研究较少，主要是各地为了落实执行耕地毁坏的法律出台了相关的鉴定管理办法，如广西省国土厅公布的《广西壮族自治区耕地破坏损毁鉴定办法》、成都市国土局出台的《成都市耕地破坏程度鉴定暂行办法》，以上耕地破坏鉴定办法对耕地认定条件、破坏程度等级、鉴定程序等做出规定，解决了由于缺乏权威鉴定导致一些破坏耕地严重、已涉嫌触犯刑法的案件在移送公安机关后难以立案、无从处罚到位的执法瓶颈问题。但在实践中，由于没有科学的耕地毁坏评判标准，且毁坏类型认定缺乏分类标准[27]，对耕地毁坏罪把握的尺度不一[28]，没有相关法律法规明确耕地毁坏鉴定程序，导致法律仲裁经常出现纠纷。同时耕地毁坏案件中多存在多种毁坏类型，而非单一毁坏类型，国内对各毁坏类型的综合鉴定研究基本空白。鉴于此，本文在对耕地毁坏范围和类型总结的基础上，提出无锡市耕地毁坏鉴定标准，对多种耕地毁坏类型并存的综合鉴定进行初步探讨。本研究为毁坏耕地行为的执法提供科学依据，同时也可为全国耕地毁坏鉴定的程序、标准规范等提供借鉴。

2 鉴定指标分类体系研究

2.1 研究区概况

无锡市位于长江三角洲平原腹地，江苏南部，太湖流域的交通中枢，京杭大运河从中穿过，北倚长江，南濒太湖，东接苏州，西连常州，构成苏锡常都市圈。无锡市是中国社会经济发展最发达的地区之一，近年来，因经济建设、人为因素等原因导致耕地毁坏的现象时有发生，但由于缺乏具体的法律法规，对耕地毁坏处罚没有形成可操作性的实施方案和立法条款，导致土地执法存在困难与阻力。2008—2013年，无锡市土地违法案件频发，年平均发生147宗，违法土地面积达到18027.11 亩，其中耕地面积为7843.15亩，占43.5%。2008—2009年耕地违法案件数量最多，达到233宗，随后几年减少呈下降趋势，但仍占较大比重。2013年的耕地违法案件中还涉及了26.87亩基本农田，对耕地资源造成了很大的威胁①数据来源于无锡市国土局，无锡市违法用地基本情况汇总表（2008—2013年）。。无锡市的耕地毁坏案件中，耕地毁坏的方式主要有占用耕地建造房屋或堆放大量重物、挖沙取土以及排放废弃物造成土壤污染等。

2.2 指标体系的建立

国内对于耕地毁坏鉴定的研究尚处于起步阶段，还未形成统一的标准。《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中提到非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中提到的毁坏耕地类型，结合无锡市毁坏耕地的实际情况，建立无锡市耕地毁坏鉴定标准分类体系。根据毁坏的方式，该体系将耕地毁坏的类型划分为固化毁坏、压损毁坏、挖损毁坏、污染毁坏和其他毁坏5大类。其中，固化毁坏包括建筑、构筑，压损毁坏包括堆放、压实，挖损毁坏包括挖砂、采石、采矿、取土，污染毁坏包括有机污染、无机污染，除上述情况以外的毁坏类型包含在其他毁坏中（表1）。

图1 无锡市2008—2013年耕地毁坏面积变化情况Fig.1 The change of cultivated land damage acres of Wuxi City in 2008-2013

表1 无锡市耕地毁坏鉴定指标分类体系Tab.1 Index system of standards of cultivated land damage in Wuxi City

2.2.1 固化毁坏 固化毁坏是指在非法占用的耕地上进行建筑物、构筑物建设（筑路、建坟和建窑），因使用水泥、沙石固化地基达到一定深度，造成耕作层固化，种植条件破坏无法耕种的行为。一般来说，土壤有效耕作层厚度介于10—20 cm之间，有效土壤层厚度不得少于60 cm[29]，据此，将土壤毁坏深度分别达20 cm和60 cm作为判别建筑毁坏的一级和二级标准，将土壤毁坏深度分别达10 cm和20 cm作为判别建坟、建窑毁坏一级和二级标准，除了临时建筑（临时性工棚、厂房等），其他建筑物地基深度至少大于60 cm，一般视为三级标准。构筑中，筑路一般包括砂石路、水泥路和柏油路三种类型，其中砂石路（毁坏深度一般小于10 cm）可划分为一级标准，水泥路（一般毁坏深度在10—20 cm之间）一般可划为二级标准，柏油路（毁坏深度一般大于20 cm）通常可划为三级标准；建坟和建窑也可依表层土壤固化深度划分为三个等级。

2.2.2 压损毁坏 压损毁坏是指在非法占用的耕地上堆放沙石、木料或其他固体废弃物，造成耕地无法用于耕作的行为，包括堆放和压实。压损毁坏包括堆放和压实两种类型，一般来说，堆放材料主要有砂石、建筑材料等，压实主要表现类型为平整场地等。压损毁坏主要是改变了土壤密度，故采用土壤容重①ρ土壤容重= m/V（1 + θm），其中，ρ土壤容重为待测土壤容重；m为环刀内湿样质量；V为环刀容积（一般为100 cm3）；θm为样品含水量（质量含水量）。（土壤密度）来量化压损毁坏一、二、三级标准[30-31]。

2.2.3 挖损毁坏 挖损毁坏是指在非法占用的耕地上挖砂、采石、采矿、取土，致使耕地原有耕作层被破坏的行为。除去表土的土壤，土壤有效耕作层厚度介于10—20 cm之间，有效土壤层厚度不得少于60 cm[29]，据此，将表层土壤毁坏深度分别达20 cm、60 cm和大于60 cm作为判别挖砂、采石、采矿毁坏一级、二级、三级标准，将表层土壤毁坏深度分别达10 cm、20 cm和大于20 cm作为判别取土毁坏一级、二级、三级标准。

2.2.4 污染毁坏 污染毁坏是指在非法占用的耕地上人为抛洒、堆放有害物品或者向耕地排放有毒物质，造成耕地污染，不适于继续用于涉及人体健康的农作物种植的行为，包括有机污染和无机污染。根据《土壤环境质量标准》（GB15618-2008）、《食用农产品产地环境质量评价标准》（HJ332-2006）对土壤环境质量评价指标限值规定，基于无锡市耕地土壤污染物背景值，制定污染毁坏程度标准。《土壤环境质量标准》将土壤环境质量分为三级，第一级为土壤环境背景值，第二级为筛选值，第三级为整治值。本标准据土壤环境质量标准对土壤环境质量分级，将土壤污染物浓度二级及以下视为耕地一级毁坏，超过二级标准但低于三级标准视为耕地二级毁坏，超过三级标准视为耕地三级毁坏。

表2 无锡市耕地毁坏等级鉴定标准Tab.2 Appraisal standards of cultivated land damage grades in Wuxi City

2.3 耕地毁坏综合鉴定

不同类型的耕地毁坏已经划分了相应的等级标准，鉴于不同类型的毁坏等级有所差异，因此还需根据毁坏耕地恢复难易程度，对耕地毁坏程度进行鉴定。轻度表示通过采取治理措施可以恢复或修复已毁坏耕地，中度表示通过采取治理措施较难恢复或修复已毁坏耕地，重度表示无法通过治理措施恢复或修复耕地，或者恢复耕地成本难以估量。

若一块耕地同时出现两种或两种以上毁坏类型，则使用权重指数和法对耕地毁坏的程度进行综合鉴定。在耕地毁坏的综合鉴定中，将二级毁坏类型作为鉴定指标因子，经专家论证打分，各毁坏类型的轻度毁坏、中度毁坏、重度毁坏分别赋予30、60和100的分值。考虑到毁坏类型的面积对最终的评定影响较大，所以使用各类毁坏耕地面积占毁坏耕地总面积的比值作为各鉴定因子的权重。

式（1）中，Y为综合鉴定得分，n为毁坏类型，ai为i种毁坏类型的权重，bi为i种毁坏类型的分值。最后的鉴定得分在（0—30］，综合鉴定结果为轻度毁坏，（30—60］为中度毁坏，（60—100］为重度毁坏。

表3 无锡市耕地毁坏程度鉴定标准Tab.3 Appraisal standards of cultivated land damage degrees in Wuxi City

3 耕地毁坏案例研究

3.1 材料与方法

研究案例位于无锡市新区硕放街道溇金村唐更上，占用土地面积共35.02亩，其中：农用地14.4亩（耕地13.35亩）、建设用地13.87亩、未利用地6.75亩。该毁坏现场建有木材加工厂和住宅等建筑物，用于堆放的临时建筑物和道路（主要为砂石路和水泥路），以及取土后兴建的鱼塘，毁坏类型涉及固化毁坏、压损毁坏和挖损毁坏。根据案例区的毁坏类型制定相应的鉴定方案，设立监测点，建筑物、鱼塘等测量其毁坏深度，压损毁坏测量土壤容重。根据案例区的毁坏情况确定选点方法，由于堆放的地块分散，对各块选取1—2点监测土壤容重，水泥地块每块选取1个点监测水泥厚度，鱼塘选取2个点监测深度。土壤容重测定采用环刀法，用环刀取代表性的原状土，称重并计算单位容量的烘干土质量，即为土壤容重[32]。

3.2 综合鉴定分析

研究案例中的占用土地呈“L型”，一级毁坏类型有固化毁坏、压损毁坏和挖损毁坏，二级毁坏类型有建筑、水泥路、砂石路、堆放和取土（鱼塘）。建筑物以固化的地基深度作为毁坏等级判定依据，案例中的建筑地基较深，属于重度毁坏；水泥地的毁坏判定参照水泥路等级标准，测得案例中水泥地毁坏深度在10—15 cm之间，属于中度毁坏；砂石路的毁坏等级判定标准参照固化毁坏的筑路标准，属于轻度毁坏。堆放地的土壤容重在1.66—1.82 g/cm3不等，选取最大容重1.82 g/cm3为判定毁坏等级依据，属于中度毁坏。取土（鱼塘）的毁坏深度在197—274 cm之间，选取最大毁坏深度值274 cm为判定毁坏等级依据，属于重度毁坏。单一毁坏类型的毁坏程度鉴定相对简单，但案例中涉及多种毁坏类型，单一毁坏类型的毁坏程度不能衡量案例整体的毁坏程度，需要进行毁坏程度的综合鉴定。

耕地毁坏综合鉴定将二级毁坏类型作为综合鉴定的指标因子，案例中分别为建筑、水泥路、砂石路、堆放和取土（鱼塘），其毁坏程度分为重度毁坏、中度毁坏、轻度毁坏、中度毁坏和重度毁坏，故各项定量化分值分别为100、60、30、60和100。鉴定因子的权重由各毁坏类型面积所占毁坏总面积的比值决定，建筑物面积为1.07亩、水泥地面积为0.7亩、砂石路面积为1.8亩、堆场面积为9.56亩、取土（鱼塘）面积为0.92亩，建筑面积占毁坏面积的8%、砂石路占13%、水泥地占5%、堆场占67%、鱼塘占7%，故各项权重为0.08、0.13、0.05、0.67和0.07，由式（1）得到该案例的综合鉴定得分。该案例中耕地毁坏综合鉴定得分为63.1，位于区间（60—100］，属于重度毁坏，说明该毁坏区域刚刚达到重度毁坏的标准，属于程度较轻的重度毁坏，较难通过治理措施恢复且恢复耕地的成本较难估量。

图2 案例区耕地毁坏监测点分布图Fig.2 Distribution picture of monitor points in case area

4 结论与讨论

4.1 结论

（1）本文在相关文献研究和各地出台的耕地破坏鉴定办法的基础上，对无锡市耕地毁坏的鉴定方法和标准进行了初步研究。根据耕地毁坏方式构建耕地毁坏类型分类体系，包括一级毁坏类型和二级毁坏类型，同时对每种毁坏类型给出科学的、具有可操作性的鉴定标准。

（2）在单一耕地毁坏类型的毁坏程度鉴定基础上，本文提出多种毁坏类型并存时的耕地毁坏程度综合鉴定方法，其中将耕地毁坏分类体系中的二级毁坏类型作为综合鉴定的指标因子，由各毁坏类型的面积所占总毁坏面积之比作为权重，综合测算耕地毁坏案例的毁坏程度及等级。

（3）通过无锡市溇金村的案例研究，证实了该耕地毁坏分类体系和综合鉴定方法可以基本满足耕地毁坏鉴定的要求，且具有可操作性。在无锡市耕地利用过程中，该鉴定体系和方法对毁坏耕地行为的严重程度做出有效的评价，为耕地违法案件的处理提供可靠依据。

4.2 讨论

本文初步探索了耕地毁坏的鉴定标准和综合鉴定方法，建立了无锡市耕地毁坏鉴定的指标体系，但耕地毁坏鉴定的研究尚处于启动阶段，还需要根据实际情况不断地探索与完善。本文对无锡市耕地毁坏鉴定体系进行了探索，但由于地区差异，并不适用于所有地区，但可在此基础上，制定省级乃至国家级的耕地毁坏鉴定标准，进而结合各地耕地毁坏特点，制定符合地方需求的标准对毁坏耕地进行鉴定，提高鉴定标准的可操作性和适用性，减少区域造成的差异。随着城镇化的不断发展，耕地毁坏类型可能会逐渐增多，这就要求指标不断的细化完善，在实践中不断修正和完善相关鉴定标准体系，并推动建立全国毁坏耕地数据库，加强对耕地毁坏情况的空间差异性研究。在本次耕地毁坏的综合鉴定中，使用各类型的所占面积比作为权重，评价方法采用权重指数和法。随着该项研究的持续推进，综合鉴定的评价方法有望进一步完善，以便更好地适用于全国不同地区的耕地毁坏鉴定工作，为此类案件提供可靠的依据，进而切实推动中国耕地保护工作的深入开展。

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（本文责编：陈美景）

Comprehensive Appraisal of Cultivated Land Damage: A Case Study of Wuxi

SUN Hua1, JI Yu-jia1, WU Qun1, BAO Jun2, CHANG Xin2, LU Jin-zhong2
（1. Nanjing Agricultural University, College of Land Management, Nanjing 210000, China; 2. Wuxi Land Resources Bureau, Wuxi 214000, China）

The purpose of the study is to summarize the progress and shortages of the appraisal standards of cultivated land damage, and to establish the standards and comprehensive appraisal methods of cultivated land damage, taking the cultivated land damage mechanism as an entry point. The research methods were the literature analysis used for summarizing the existing research achievements to provide the basis for establishing cultivated land damage index system and the weighted index used for appraising the extent of cultivated land damage. The research shows that： 1）Establishing appraisal index system and various comprehensive appraisal methods of cultivated land damage was feasible; 2）Cultivated land damage degree of Loujin village of Wuxi city was appraised. Its appraisal score was 63.1, belonging to severe damage which is difficult to recover and the cost of which is difficult to measure. It is concluded that the appraisal standard can provide the basis for the investigation and punishment of illegal cultivated land damage. In the existing cases, multiple types of damage are usually present at the same time, so the individual appraisal is difficult to accurately respond to the extent of cultivated land damage. In this study, we put forward the methods and standards for the comprehensive appraisalof cultivated land damage, providing the reference for the development of our country’s related work.

land administration; cultivated land damage; sclerosis; digging damage; pressure damage; pollution

F301.2

A

1001-8158（2017）01-0048-07

10.11994/zgtdkx.20161219.131227

2016-07-16；

2016-09-19

江苏省国土资源科技项目（201330）；国家自然科学基金（41371484）；公益性行业（农业）科研专项（201503121）。

孙华（1967-），男，安徽滁州人，教授。主要研究方向为资源与环境规划管理、土地资源可持续利用。E-mail： sh@njau.edu.cn