“多规合一”与空间规划：认知、导向与路径

严金明，陈 昊，夏方舟

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

“多规合一”与空间规划：认知、导向与路径

严金明，陈 昊，夏方舟

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

研究目的：立足“多规合一”改革的背景，针对当前空间规划体系构建所面临的挑战，剖析空间规划的本质认知，明确空间规划的改革导向，并据此提出未来空间规划的改革路径。研究方法：文献研究；综合分析。研究结果：当前空间规划的建构面临着转型压力加大与改革诉求众多，理论储备不足与实证检验缺乏，部门共识尚未达成与磨合机制有待建立，技术标准不一与共享平台缺乏。空间规划本质上是对国土空间利用、行业政策协调和政府治理过程进行超前性的调配和安排，可以理解为国土空间格局的综合优化。研究结论：未来空间规划应当以国家意志、政府治理、永续发展、市场主导和城乡统筹为导向，建构“1+X”的空间规划体系，将“优化‘三生’”作为空间规划的核心任务，将“智慧空间”作为空间规划的基础平台，将“三条底线”作为空间规划的关键界限，将“自然资源空间管制”与国土综合整治作为空间规划的实施抓手，将立法保障作为空间规划的法律支撑。

土地规划；空间规划；多规合一；本质认知；改革导向；改革路径

1 引言

自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立空间规划体系”以来，中央先后在城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划（2014—2020）》、《生态文明体制改革总体方案》、中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议等中提出，要推进规划体制改革，加快规划立法工作，健全规划管理体制机制。2014年12月，由国家发改委、国土资源部、环保部和住建部分别牵头，选取全国 28个市县陆续开展了“多规合一”的试点工作。2016年10月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十八次会议上发表重要讲话，强调开展省级空间规划试点，为实现“多规合一”，建立健全国土空间开发保护制度积累经验。因此，推进“多规合一”，构建空间规划体系，已成为推进国家治理能力和治理体系现代化，助力生态文明建设和新型城镇化的重要举措。

尽管当前政府部门与学界已从技术或体制层面进行了试点和探讨，但目前研究多集中于各类规划的障碍分析、技术衔接或体制协调[1-3]，“多规合一”究竟面临什么障碍？空间规划应当以何种认知作为支撑，以什么原则作为改革的导向，以哪种路径实现改革的目标等一系列问题仍然亟待解决。 为此，本文将首先分析空间规划所面临的挑战，剖析空间规划的基本认知，并在此基础上明确空间规划的改革导向，提出空间规划的改革路径，以期为建构科学的空间规划体系提供参考和建议。

2 “多规合一”改革所面临的挑战

2.1 转型压力加大，改革诉求众多

当前中国正处于工业化城镇化中期和经济社会转型发展的重要历史阶段，正面临着经济新常态下增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期和外需向内需的转化期“四期叠加”的挑战，面临着生态文明需求下资源环境承载能力已经达到或接近上限而相应体制未能健全的挑战，面临着新型城镇化背景下发展模式未能完全脱离资源粗放利用的挑战。人口、资源、环境的约束日益增加，转型发展的压力日益加剧。然而，“多规合一”改革中如何利用空间规划的资源配置功能顺应经济新常态促进产业结构转型升级，如何统筹经济社会发展与空间开发利用从而实现生态文明与经济健康发展的有机协同，如何加快空间开发利用方式以更少的资源环境代价、更优的空间利用格局、更高的空间开发质量支撑新型城镇化的持续推进，如何让未来的空间规划体系方案既能应对现有形势又能经得起历史的考验，已经成为空间规划体系重构的巨大挑战。

2.2 理论储备不足，实证检验缺乏

不同的价值观影响和制约着规划所涉及的整体利益和公共利益的判定，空间规划的理论储备和经验积累更直接关系到空间规划本体论、认识论和方法论的构建和完善。然而，“多规合一”在这一方面仍然存在诸多不足：第一，空间规划的本体论研究不足。空间规划的本质是什么，空间规划与国民经济发展规划、土地利用规划、城市规划等存在何种联系与差异？这一问题仍然悬而未决。第二，空间规划的认识论研究不足。空间规划的职能、内容取决于空间规划的功能导向认知，然而空间规划应当服务于哪些国家战略，应当如何处理政府与市场之间的关系等诸多问题未能得到系统研究与解答。第三，空间规划的方法论研究不足。当前各项规划主要以空间资源中的某一类型作为规划对象，既未能从空间资源整体结构与功能的角度，也未能从各部门职能统筹的角度，建立系统规划、调配空间资源的方法。而且现有规划在弹性编制、差别化管理上等方面也相对不足，难以为空间规划应对未来的不确定性提供方法支撑。第四，空间规划的建构路径不明、经验检验不足。尽管目前已开展了一些“多规合一”试点，但多数着重的是规划编制而未付诸实施，现有“多规合一”试点的模式也有待时间检验，这都增加了推进相关改革的难度。

2.3 部门之间尚未达成共识，“多规合一”机制还有待磨合

据不完全统计，当前中国由政府编制的各类法定规划有80多种，且存在规划标准“打架”、内容表述不一、数据彼此矛盾和规划管理“分割”等问题。现有的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划和环境保护规划4大规划也已自成体系（表1）。

表1 4大规划的比较Tab.1 Comparison among four main plans

但在空间规划体系“多规合一”的改革方向上，各部门之间尚未达成共识，而是基于自身职能定位与规划经验，形成了以下4种空间规划改革观点：一是深化法定城乡规划（省域城镇体系规划、城市总体规划），完善城市总体规划；二是以国土规划和土地利用总体规划为基本规划，编制国土空间规划，形成统一的空间规划；三是以经济社会发展规划为依托，统筹城乡、土地利用和生态环境保护等规划，编制市（县）域“总体规划”；四是合并主要的空间规划，与发展规划形成并列的两大规划序列。共识的缺位势必难以约束各部门在空间规划体系主导权上的博弈。另一方面，“多规合一”机制还有待磨合。一是缺乏事权统筹机制，头痛医头的治理惯性使我们在制定规划时过多依赖于事权分立的部门，不能从全局的角度合理划分事权；二是缺乏协商机制，难以协调各规划在数据、目标、内容、审批、管理等方面的差异，制约了空间规划的可操作性。

2.4 技术标准不一，共享平台缺乏

现有规划的技术平台互不协调、衔接难度大。具体而言，第一，各类规划基础数据不一致。国土部门、建设部门、发展与改革部门和环保部门分属不同的行业和管理体系，它们所制定的空间数据标准，在分类系统、空间基准、空间尺度等方面均不统一。例如广州市与厦门市土规与城规的建设用地差异图斑面积占建设用地的比例分别为52.8%和52.5%[4]。第二，各类规划信息平台不一致。城乡规划多采用CAD平台来采集、编辑和绘制城乡规划地图图件。土地规划的空间数据和地图一般都采用Arcgis系统。而两者的协调却存在难度：地图从CAD平台转换到GIS平台中时，由于没有地图投影，坐标系也与GIS平台不一致，因此会发生图形的变形。如果把GIS平台生产的地图转换到CAD平台中，拓扑关系和属性信息便全部丢失，无法发挥GIS特有的数据集成、叠加分析和数据库建设等功能。第三，各类规划数据缺乏交互平台。难以实现不同类型规划之间和上位规划与下位规划之间的协调，也造成规划编制中数据获取、处理等大量重复工作，行政效率低下。

3 空间规划的基本认知

3.1 空间规划的国际渊源

在1980 年之前，国际上“空间规划（spatial planning）”并未形成专有概念，往往泛指与物质形体空间相关的具体规划设计，如外部空间（outer space）规划设计、城市空间（urban space）规划设计、开敞空间（open space）规划设计等[5-6]。1980年以来，随着理论上空间的社会意义被认知和实践中空间与非空间因素的相互作用在各种尺度上均日益普遍而复杂，空间规划逐渐作为一个特定含义的专用概念和名词正式出现。然而，对于空间规划的本质定义依然五花八门、尚未达成共识：1983年《欧洲区域/空间规划宪章》中定义空间规划为“经济、社会、文化和生态等政策的地理表达”，1997年欧盟委员会“欧洲空间规划制度概要”的定义是“公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，旨在创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织”，欧洲区域间计划（INTERREG）将空间规划定义为“通过管理领土开发和协调行业政策的空间影响，影响空间结构的行动”等。

此外，空间规划往往被各个国家界定为不同名称的规划系统，包含了特定的法律、社会、经济、政治和文化含义，例如法国、比利时、卢森堡的城市和领土管理（urbanism eetaménagement du territoire），英国的城乡规划（town and country planning），德国的空间规划（raum plannung），爱尔兰的土地利用规划（land use planning）[7]，日本的国土规划等。更有学者直接认为“传统的以土地利用规划为主的城市规划、区域规划就是空间规划”[8]。

尽管空间规划的定义远未达成共识，不同国家空间规划的范围和功能也不尽相同，然而几乎所有的国家空间规划系统和空间规划定义均包含了三个基本要素：一个长期或中期的国土战略、一个不同空间尺度下整合各行业政策的协调方法和一个处理土地利用和物质发展问题的政府治理过程。由此，国际上空间规划的认知可以概括为，对国土空间利用、行业政策协调和政府土地管治进行超前性的调配和安排。

3.2 中国空间规划的基本认知

从中国历史上看，空间规划不是新生事物，而是人类文明用地的产物。中国第一部辞书《尔雅》记载：“邑外谓之郊，郊外谓之牧，牧外谓之野，野外谓之林。”即是空间规划的典型写照。

立足人多地少的基本国情，空间规划在中国很大程度上应该界定为旨在满足区域社会经济发展长远需求，对城镇、农业和生态布局进行统筹优化，对土地、水体、林木、矿产、能源、生物等空间资源进行合理安排的战略手段。因此，空间规划实际上可以理解为国土空间的综合优化。实际上，空间规划是高位统筹的战略性规划，既是人类空间认知与调控不断深化的产物、分配空间发展权的机制、纠正土地市场失灵的工具、优化资源利用系统时空的技术、提高空间利用决策科学性的管理，更是改革规划管理体制、统筹城乡发展、推进新型城镇化、实现国土生态文明、完善政府治理机制、保障社会经济可持续发展的战略工具。

具体而言，作为中长期高位统筹的战略性规划，空间规划需要促进空间资源在各部门、行业间优化配置。中国空间规划应该包含定性（性质）、定用（用途）、定量（规模）、定位（位置）、定序（时序）的“五定方案”，其最本质的功能是其对国土空间利用、行业政策协调和政府治理过程的未来时空导向，即对未来资源的分配和时空组织，其最大的目标在于遵守5重框架中各项约束条件的效益最大化，即自然条件的适宜性、经济发展的可行性、社会制度的可容性、生态系统的平衡性和空间布局的合理性[9]。

4 空间规划的改革导向

4.1 体现国家意志导向

空间规划的编制中亟需体现优先生态保护、保障粮食安全、促进建设用地节约集约的国家意志导向，突出强调“空间管制”和“三线划定”，科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界，注重开发强度管控和主要控制线落地，实现国家保护耕地和基本农田、推进生态保护和建设、倒逼城市土地节约集约利用的战略目标。此外，空间规划应当高位统筹，成为优化国土空间资源的管理方式，统筹城乡发展的重要抓手，推进新型城镇化和新农村建设的核心平台，实现生态文明的建设路径，提升民生福祉的发展动力，加强政府治理的突破窗口，保障社会经济可持续发展的政策工具。“十三五”时期，空间规划还应服务于引导产业结构转型、助力精准扶贫，促进全面建设小康社会新目标的实现。

4.2 提升政府治理能力导向

作为一项政府治理体制的改革，空间规划应当着力推进国家治理体系和治理能力现代化。首先需以形成关键事权统一集中、其他事权分散配置的政府治理体系为导向改革空间规划管理体制，统筹关键空间资源的规划事权，发挥各部门在其他空间资源调配方面的专业性与能动性；其次应以强化政府引导与服务职能为导向，整合空间规划管理程序与手段，实行空间规划“一张图”审批，统一审批依据，简化行政审批，完善工作程序和方法，从而提升审批效率，激活发展内生动力；最后应强化空间规划权威性和执行手段，维护依法治国的政府治理秩序。落实空间规划是经济发展、土地管理、城乡建设、生态保护等领域法律法规的具体呈现，是衡量国家治理能力的一把尺子，一经审定，便具有相应法定效力，应通过立法突出强调规划法制性和权威性，将其落实程度作为规范政府治理行为的重要政策依据。

4.3 坚持永续发展导向

可持续的空间规划就是把空间资源可持续利用和规划结合起来，提升空间资源潜力，防止空间资源退化，实现空间资源生产力的持续增长和稳定。面对水土流失、土地荒漠化、土地盐碱化、土地污染、土地贫瘠化和土地损毁等问题，在空间规划中应加大对“山水林田湖”生命共同体的整体修复，积极引导空间规划编制与“三生”与景观结合，依托现有山水脉络等独特风光，为城市建设和大型基础设施建设提供空间，使空间利用生态系统朝着良性循环方向发展，使社会经济建设和生态环境建设在国土空间利用上得到统一和协调。同时，空间规划要实现数量、质量、生态和人文4位一体，以保持区域特色可持续，以创新、协同、绿色、开放和共享的核心理念，强调“慎砍树、不填湖、少拆房”，在编制中保留城镇村庄原始风貌和文物古迹、保护景观和生态环境、改善居民的居住和生活环境，让城乡居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。

4.4 适应市场经济导向

在“看不见的手”的作用下，市场经济条件下不可预见性因素不断发展变化，因而制约空间规划方案的各项影响因素都处在动态变化之中，在较长的规划期内要原封不动地实施蓝图每一块图斑、每一宗土地的预定用途存在较大困难。因此，空间规划中应有机结合“宏观调控+市场经济”模式，正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。空间规划应该体现市场经济下的空间利用和优化配置理念，其核心导向是为了纠正粗放利用、市场失灵和外部不经济的行为，其着重的不仅是目标、指标、坐标或是限标，而应是满足各类产业的用地数量需求、区位需求和弹性变化需求。因此，空间规划必须遵循价值规律和市场供求关系的变化，协调各种经济政策加以引导和调控，变静态规划为动态规划，做到刚性和弹性相结合。

4.5 注重城乡统筹导向

空间规划的城乡统筹导向指的是在空间规划编制中能够综合考虑城乡空间内农用地、建设用地和生态用地的供需布局，促进土地、水体、林木、矿产、能源、生物等空间资源在新型城镇化过程中不断优化结构、提高效率、释放空间、盘活存量，实现合理利用。具体而言，空间规划的城乡统筹导向首先要打破城乡二元结构，打破城乡分割的户籍制度，推动农民在务工、就学、居住、医疗、养老等享受和城市居民同等的权利，为农民提供公平和就业的生活环境。其次要形成促进小城镇健康发展的机制，通过完善功能、集聚人口，引导工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，培育以农产品加工业和农村服务业为重点的农村产业，在城镇体系中形成符合当地特点的相应支柱产业。最后是要实现农村现代化、农村社区化和农民专业化，通过鼓励土地适度规模流转、空间布局整合和利用结构调整，推动农业实现规模化、机械化、公司化和品牌化，完善农村社会公共服务和促进农民就业发展。

5 空间规划的改革路径

5.1 以国土空间规划为基本规划，建构“1+X”的空间规划体系

建立“1+X”空间规划体系，“1”即空间规划，也就是国土空间规划，作为其他各项规划的“宪法”性基本规划，以专统筹。“X”即保留现有国民经济发展规划、土地利用规划、城市规划、环境保护规划等规划。空间规划主要内容包括4个方面：第一，从保护珍稀战略资源、建设生态文明等角度，评判并吸纳各项现有规划的“底线”并将其落在空间，形成各项规划都必须遵守的红线；第二，从落实国家战略、实现区域统筹发展、促进精明增长与发展转型等角度，明确各项规划所应遵守的价值理念、布局导向与调控原则与关键指标，化解各项规划之间的潜在恶性冲突；第三，从完善各项规划管理、执行、凝聚各项规划手段的角度，制定相应的管理配套机制，发挥多规合力，优化政府治理机制；第四，统一现行各类规划的规划年限、用地分类、数据标准、技术平台，各类规划的编制、执行与修改等必须要与空间规划保持一致，保证空间规划的权威性和严肃性。应当依照不同层级、不同类型规划间的关系和功能界定，明确边界、配置资源、提高效能，同时允许专项规划之间出现一定程度的冲突，实现“相互制衡”，倒逼空间规划的政策协调和政府治理功能，进一步体现空间规划统筹城乡发展、推进新型城镇化、实现生态文明、完善政府治理机制、保障社会经济可持续发展的高位战略指导作用。

5.2 以“二调”数据为基础建立“智慧空间”基础平台

当前，全域覆盖的土地利用总体规划拥有国家、省、市、县、乡5级规划体系，对于建设用地、农用地、其他土地均进行了土地用途区、空间管制区的划分，借助GIS平台建立的空间数据库拥有多尺度、可叠加、精确到图斑的特点。因此，空间规划可以选用第二次全国土地调查及其连续变更的最新土地利用现状数据为基础，以地理国情数据为辅助，统一“多规”的空间数据坐标及其精度，形成统一的空间数据体系与规划管理信息平台。其次，同步建设纵向在线共享、横向互联互通、交叉大数据融合的全国统一空间规划数据库，叠加落实包含建设用地、农林、水源、水系、交通、市政等在内的多个规划图层，形成空间规划“一张图”。最后以“智慧国土”为基础，运用“互联网+空间规划”模式，完善行业数据共享机制，集成不同行政层级、行业空间规划数据库、模型库、专家知识库，研发互通互联的“智慧空间”云平台，为空间大数据分析、规划协调和决策提供支撑。

5.3 以耕地和生态红线为优先在空间上划定“三线”落实“三生”

空间规划的关键界限是树立底线思维，注重在资源生态环境可承载的范围内，在更大区域、更高站位研判自身的发展，严格划定永久基本农田红线、生态保护红线与城市开发边界，明确设定空间规划的“三条”底线，推进生态用地和基本农田保护，倒逼城镇建设用地实现节约集约，提升空间利用效率和可持续性。把总体发展战略和空间布局、空间管控相结合，优化城镇、农业、生态三类空间，即生活、生产和生态“三生”空间。同时，空间规划中也应构建集激励与约束、常态与动态等于一体的空间底线管理模式：一是对于空间规划中的重大关键性指标，坚持自上而下严格控制，切实维护国家区域的整体与长远利益；二是整合执法队伍，加强执法力度，严格追究违法行为；三是将底线管控成效纳入地方政府政绩考核并与地方政府建设指标相挂钩，建立空间底线资源负债表，对领导干部实行底线资源离任审计；四是发挥市场作用，建构底线资源保护补偿机制；五是强化底线资源的常态化更新，保证数据的准确性；六是建立底线资源的动态化管理，形成不定期巡查与执法机制。

5.4 以自然资源空间管制与国土综合整治为抓手推动空间规划落实

在空间规划实施管理中，可以借鉴土地利用规划用途管制制度，建设自然资源空间管制制度，将空间分成允许利用、有条件利用、限制利用和禁止利用4区，融合差别化空间管理理念，规定各区的用途管制规则，根据用途管制规则来管理区内的空间利用，实现市场经济条件下规划预测不确定性所需要的规划弹性和灵活性；其次，空间规划中应以国土综合整治为实施抓手，从落实并优化空间规划战略出发，推进国土综合整治定位从“土地本身”转为“高位统筹”，理念从“注重数量”转为“四位一体”，阶段从“粮食生产”转为“永续发展”，核心从“以地为本”转为“以人为本”，目标从“保护耕地”转为“优化三生”，对象从“单项推进”转为“要素综合”，范畴从“项目承载”转为“全域协同”，模式从“同质同化”转为“差别整治”，路径从“自上而下”转为“上下结合”，资金从“财政负担”转为“多元共投”[10]，从而将国土综合整治打造成为调整空间结构、优化空间“底盘”、落实空间规划的重要实施抓手。

5.5 以立法为目标促进空间规划保障机制建立

为确保空间规划的权威性和有效性，亟需积极推进《空间规划法》的立法工作，将其作为空间规划体系的基本法，从法律层面上明确空间规划的地位作用，严格界定空间开发的战略目标、调控重点、配套政策以及空间规划体系的类型组成、功能定位、管理机制等重要内容。对未完全成熟、有争议、没形成共识性结论的，不宜急于对相关内容作出统一的限制性规定。对需要做出决定的，可由国务院或空间规划委员会以法规规章的形式先行探索。其次，要积极做好配套法律与行政法规体系的完善。根据《空间规划法》，修改完善《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法条，从而升级国家治理体系、强化国家治理能力。最后要制定与空间规划体系与管理相契合，涵盖规划编制、规划执行、规划冲突协调、规划监督检查等内容的行政法规体系，促进空间规划系统、规范和科学的有效落实。

6 研究结论与建议

目前，“多规合一”面临不少挑战，还有很长的路要走。在体系上，国家层面并无公认的规划体系；在体制上，部门人事权分立，并且导向各异；在技术上，方法相对粗浅，有待深化精选；在实施保障上，部门法律冲突，缺乏协调统一，往往“无据可依”或者“有据不依”。由此导致不同规划体系横向不协调，同一规划体系纵向不对接。

空间规划可以理解为国土空间格局的综合优化。从现实上看，空间规划是高位统筹的战略性规划，是统筹城乡发展、推进新型城镇化、实现国土生态文明、完善政府治理机制、保障社会经济可持续发展的战略工具。在本体论层面：立足中国基本国情，空间规划是为了满足区域社会经济发展长远需求，对城镇、农业和生态布局统筹优化，对土地、水体、林木、矿产、能源、生物等空间资源进行合理安排。在认识论层面：从权利上看，空间规划是对国土空间发展权的分配；从宗旨上看，空间规划是对国土空间未来利用的导向；从行政上看，空间规划是对市场失灵的一种纠正；从功能上看，空间规划是对国土系统时空的优化。在方法论层面，空间规划的编制需要包含定性、定用、定量、定位、定序的“五定方案”，其功能在于遵守5重框架中各项约束条件的效益最大化。

“多规合一”的改革应体现国家意志，提升政府治理能力，坚持永续发展，适应市场经济配置，注重城乡发展统筹。“多规合一”改革的具体思路在于提出可复制推广的“多规合一”试点方案，将规划目标、坐标、指标和限标进行空间统筹，形成合理的生产、生活和生态的“三生”空间布局，建立相关规划衔接协调机制。同时将立法保障作为空间规划的法律支撑，为厘清未来空间规划的改革路径，建构符合国家战略发展要求与长远利益的空间规划体系提供参考。

（References）:

［1］ 刘彦随，王介勇. 转型发展期“多规合一”理论认知与技术方法［J］ . 地理科学进展，2016，（5）：529 - 536.

［2］ 董祚继. “多规合一”：找准方向绘蓝图［J］ . 国土资源，2015，（6）：11 - 14.

［3］ 杨保军，张菁，董珂. 空间规划体系下城市总体规划作用的再认识［J］ . 城市规划，2016，（3）：9 - 14.

［4］ 谢波，彭觉勇，李莎. “三规”的转型、冲突与用地整合［J］ . 规划师，2015，（2）：33 - 38.

［5］ Forman, Richard T. T. Land mosaic： the ecology of landscape and regions［M］ . Cambridge： Cambridge University Press，1995.

［6］ 霍兵. 中国战略空间规划的复兴和创新［J］ . 城市规划，2007，（8）：19 - 29.

［7］ Healey Patsy. The Treatment of Space and Place in the New Strategic Spatial Planning in Europe［J］ . International Journal of Urban and Regional Research，2004，28（1）：45 - 67.

［8］ Healey Patsy. Making Strategic Spatial Plans： Innovation in Europe［M］ . London： UCL Press Limited, 1998.

［9］ 严金明，刘杰. 关于土地利用规划本质、功能和战略导向的思考［J］ . 中国土地科学，2012，26（2）：4 - 9.

［10］ 严金明，夏方舟，马梅. 中国土地整治转型发展战略导向研究［J］ . 中国土地科学，2016，30（2）：39 - 46.

（本文责编：王庆日）

Cognition, Direction and Path of Future Spatial Planning based on the Background of Multiple Planning Integration

YAN Jin-ming, CHEN Hao, XIA Fang-zhou
（School of Public Administration & Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China）

Based on the background and challenges of multiple planning integration, the purpose of this articleis to analyze the essence of the spatial planning, to clarify the reform direction, and to put forward there form path of future spatial planning. Methods of literature review, comparative analysis are applied. The results show that the construction of the spatial planning is confronted with many obstacles, such as the complicated background, the shortage of theoretical basis and empirical test, the lack of consensus and cohesion mechanism among bureaus, the variety of technical standards, and the lack of sharing platform. In essence, spatial planning is the advanced arrangement of the spatial utilization, industry policy coordination and governance, which can be understood as the comprehensive planning of national space. In conclusion, the future spatial planning should take the national targets, the effective governance, the sustainable development, the market dominant and the urban-rural integration as the orientation. Besides, the spatial planning should constructa “1+X” planning system that regards the “optimization of production-living-ecology space” asthe core task, “smart space creation” as the platform, “three bottom-lines” as the key boundary, “natural resource space control institution” and “comprehensive land consolidation” as the implementation, and the legislative protection as the legal support.

land planning; spatial planning; multiple planning integration; essence; reform direction; reform path

F301.23

A

1001-8158（2017）01-0021-08

10.11994/zgtdkx.20170206.120112

2016-12-10；

2017-01-03

国土资源部公益性行业科研专项课题（201511003-2，201511010-04）；中央在京高校重大成果转化项目；中国博士后科学基金资助项目（2016M600158）。

严金明（1965-），男，江苏南通人，博士生导师。主要研究方向为土地利用管理与城乡规划。E-mail： yanjinming@ruc.edu.cn

夏方舟（1989-），男，浙江衢州人，博士，讲师。主要研究方向为国土整治与城乡规划。E-mail： ark_xiafangzhou@hotmail.com