平政院裁判与近代中国文官保障制度的司法实践

聂 鑫

平政院裁判与近代中国文官保障制度的司法实践

聂 鑫*

目 次

一、文官保障制度的发生及其价值

二、近代中国文官保障制度的建立

三、通过行政审判落实文官保障制度

四、结语

在从帝制到共和过渡的北洋政府时期，内阁短命、政局反复动荡，为使政府运转维持最低限度的连贯性与效率，必须建立文官保障制度、对政务官之外的政府官员给予身份保障，以维系官僚体系的专业与稳定。以美国早期的经验来看，如此方可避免政党分赃及官僚集团的沉沦。文官保障制度其实是“寓保障于惩戒之中”，通过设立相对独立的惩戒委员会负责文官的惩戒处分，并予以司法救济，是欧美各国比较常见的做法。面对政治风潮与政府变换，平政院依然坚持了文官保障的底线，并在行政审判中兼顾实体问题与程序问题。通过对文官惩戒处分的审查，平政院保障了文官的法定权利与整个官僚体系的稳定。我们可以说，平政院裁判在落实文官保障制度方面，起到了不可替代的作用。

平政院 文官保障 惩戒 行政审判

一、文官保障制度的发生及其价值

传统帝制中国虽有官员与胥吏的分别，却无政务官与文官（事务官）之分。在科举取士的大原则下，士大夫通常由低级官员逐级升迁；虽然在通常程序之外也有皇帝特简者，可以不拘泥于官吏之资格与其他限制、越级拔擢，“然于其实际，据此形式任用之事几希”，所以纵然是最高等级的宰辅也往往是从小官拾阶而上。〔1〕参见[日]织田万：《清国行政法》，李秀清、王沛点校，中国政法大学出版社2003年版，第348-349页。在君主专制之下，所有官员在制度上均为皇帝所任命，除改朝换代外不存在政府的轮替，从民选责任政府的视角来看，所有官员均终身任职固然有其缺陷；但从行政专业化与政府施政稳定有序的角度来说，为普通文官提供身份保障亦有其不可替代的优点。

文官保障制度的目的在于实现文官体系的中立，以确保在政党轮替时，整个官僚机构依然维持专业性与延续性。“只有职位是终身的以后，事务官始能对于其所从事的政府工作获得专门经验”，也才能相对独立于政治人物行使职权；“事务官中立不仅是供给政府专门知识的必要方法，而且是民主政治下政治波动的安定势力”；中立的事务官是“党派斗争中的公平评判员”，是“政治波动中社会全体利益的最后保障者”。〔2〕参见王名扬：《事务官中立问题的研究》，中央大学研究生院行政研究所1943年硕士学位论文，载王名扬：《论文、词条汇编》，北京大学出版社2016年版，第20-23页。依现代欧美（包括日本）体制，公务员往往分为政务官与文官两类。政务官指“参与国家政策方针之决定，并随执政政党更迭或政策改变而进退之公务员”，政务官通常不须经公务员考试，无任用资格限制，是通过选举或政治任命就任，同时也因政治原因去职，无公务员身份保障；文官则指“依既定之政策或施政方针而执行行政任务之公务人员”，文官任用有法定资格限制，有日常考绩，也享有公务员身份保障权，非因届龄退休或受撤职惩戒，不得剥夺其公务员身份。〔3〕参见陈敏：《行政法总论》，（台北）2013年9月自刊，第1072-1074页。

美国建国之初的一百年间，不分政务官与文官，其任免均在政党支配之下，文官的身份全无制度保障，时人称之为“政党分赃制度”。最初分赃制度只是在各邦流行，1829年杰克逊（Jackson，1767～1845）担任总统后，正式将分赃制度引入联邦。自杰克逊总统以后，在美国“每次新总统登位，照例撤换全部旧有官吏以缺位酬劳本党党员”。〔4〕王名扬：《事务官中立问题的研究》，中央大学研究生院行政研究所1943年硕士学位论文，载王名扬：《论文、词条汇编》，北京大学出版社2016年版，第30页。也有学者认为杰克逊这么做是为了打破官员的终身制与将官职作为私人财产的观念，通过公职轮替避免官员的独裁与腐败。〔5〕参见[美]杰里•L.马肖：《创设行政宪制：被遗忘的美国行政法百年史（1787-1887）》，宋华琳等译，中国政法大学出版社2016年版，第185页。或许杰克逊改革有其历史意义，但分赃制度实行以后，“事务官素质大为降低”“各种腐败情形层出不穷”，其中“最大的黑暗是事务官与政治打成一片”，以至于“当初民主的狂热在行政腐败的情形下渐渐消失”；1881年，加菲尔德（Carf i eld，1831～1881）总统被一个求官未得的人刺死，在舆论的压力下，国会于1883年通过《事务官法》，彻底终结了文官职位的分赃制度。〔6〕王名扬：《事务官中立问题的研究》，中央大学研究生院行政研究所1943年硕士学位论文，载王名扬：《论文、词条汇编》，北京大学出版社2016年版，第31-32页。尽管美国已建立起与政务官分流的文官制度，但是与英、德、法等国相较，美国文官体系的独立性仍不如人意；时至今日，在一些学者看来，美国的行政机关依然过度政治化，这破坏了文官体系的专业性与延续性，并进一步破坏了国家的法治。〔7〕参见[美]布鲁斯•阿克曼：《别了，孟德斯鸠：新分权的理论与实践》，聂鑫译，中国政法大学出版社2016年版，第96-113页。

二、近代中国文官保障制度的建立

辛亥革命之后，中国新生的共和制政府建立了现代责任内阁与政党政治制度。可由于政党的幼稚与政治势力的尖锐对立，在十几年的时间里内阁更迭居然超过三十次，能坚持一年以上的内阁十分罕见。中央政府内阁更迭如此频繁，政务官固然是你方唱罢我登场，本应处于超然地位的文官也难免遭受池鱼之殃。在政潮连连的背景下，欲实现政府的持续运转，文官中立与保障制度的建立至关重要。如前所述，在中国古代虽没有责任内阁与政党轮替制度，但公务人员的身份保障制度在一定意义上却一直存在。近代有关公务人员保障之规定，最早见于1912年3月《中华民国临时约法》对于法官之身份保障，根据该法第52条，“法官在任中不得减俸或转职，非依法律受刑罚宣告，或应免职之惩戒处分，不得解职。惩戒条规，以法律定之。”〔8〕参见夏新华等：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第159页。关于普通文官身份保障，1913年1月，民国北京政府以教令的形式颁布了《文官保障法草案》，规定“凡文官非受刑法之宣告、惩戒法之处分及依据本法不得免官”（第2条），依法免官者须根据官等交付相应文官惩戒委员会审查（第4条），“凡文官非得其同意不得转任同等以下之官”（第5条）；并于同时颁布《文官惩戒法草案》，规定一般文官非据该法不受惩戒（第1条）。〔9〕参见《政府公报》，第243期，1913年9月1日。《文官保障法草案》与《文官惩戒法草案》未经当时的临时国会（参议院）审议通过为正式法律，其发生法律效力的依据是行政机关发布的《文官任免惩戒保障执行令》，声明以上各法案未经正式公布之前，“所有文官任用、惩戒、保障各项事宜仍暂行适用各该草案办理”。〔10〕参见林月娥：《公务员惩戒制度之研究》，“司法院秘书处”1996年版，第7-8页。对照《临时约法》关于法官身份保障的条文与《文官保障法草案》和《文官惩戒法草案》有关文官身份保障的规定，可以说是大体类似。依据现代行政法之原理，“官吏有要求国家不得任意而剥夺其官吏身份之权利。此现今各国关于官吏之惩戒，所由必设置特别之机关厘定严重之程序也。”〔11〕钟赓言：《钟赓言行政法讲义》，王贵松等点校，法律出版社2015年版，第263页。

国家对于公职人员的身份保障并非漫无边际，否则难免沦为包庇或纵容，也会影响行政效率；在一定意义上，文官的惩戒制度乃是“寓保障于惩戒之中”。文官保障的核心在于避免行政长官恣意处分职业官僚，对文官惩戒设置法定的条件与程序。在主管长官之外设立相对独立的委员会，以处理职业文官的惩戒或申诉事宜，并提供司法救济途径，是各国普遍的做法〔12〕各国制度参见柯庆贤：《公务员弹劾惩戒惩处之理论与实务》，（台北）“司法院”2002年版，第49-161页；林月娥：《公务员惩戒制度之研究》，“司法院秘书处”1996年版，第64-90页。。（1）英国轻微惩戒权（如警告、申诫）属于直属长官，至于较重之惩戒，则由设于中央各部会机关之惩戒委员会调查并作成结论，呈请机关首长作出惩戒决定；文官如不服其长官或惩戒委员会之惩戒决定，可向文官申诉委员会（Civil Service Appeal Board）申诉；对于文官申诉委员会的裁定如仍不服，则可向实业法庭（Industrial Tribunal）提起上诉。（2）在美国，官员如不服主管长官之惩戒决定，可向上级机关提出复议申请；如不服复议决定，可向独立的功绩制度保障委员会申诉。如一方或双方不服功绩制度保障委员会之决定，可向联邦上诉法院提起上诉；如案情与薪俸有关，则应向权益讼争法院（The Court of Claims）提起上诉。（3）法国官员惩戒权属于有任命权之主管机关，但除轻微处分（警告或申诫）外，主管机关必须征询惩戒委员会意见，方能最后作出惩戒决定。被付惩戒文官如不服，可提起申诉，由国家最高公务员谘议会所设申诉委员会受理。该官员对于申诉委员会的决定如仍不服，可以提起行政诉讼。（4）日本在二战前，依宪法“官制大权”与“任官大权”属于天皇，官员之经济权利与身份保障在性质上属于天皇恩赐，故而与现代公务员享有之保障权利相去甚远。二战后，官员惩戒权属于有任命权之主管机关首长和人事院；人事院为设于内阁下之行政委员会，为中央人事机关之一，具有高度独立性与广泛的权力，它可直接对全国职业官僚行使惩戒权，同时为全国官员惩戒之“复审机关”。人事院作出复审裁定后，若该公务员不服，可依行政诉讼法之规定向法院提起撤销诉讼，以求救济。（5）德国自普鲁士于1852年设立惩戒法庭（惩戒法院），便长期由专门法院管辖较重之惩戒及职务长官所为轻微惩戒的上诉；直至2002年联邦德国废除惩戒法院，将惩戒案件交由普通行政法院管辖。可见，欧美日各国均对文官惩戒给予司法救济的渠道；而在大陆法系国家，这往往意味着行政法院对于惩戒行为的审查。

南京临时政府于1912年3月11日颁布的《中华民国临时约法》，便规定“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权”（第10条）；“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼；但关于行政诉讼及其他特别诉讼，别以法律定之”（第49条）。〔13〕夏新华等：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第157、159页。至于行政诉讼的管辖机关，早在辛亥革命后不久，宋教仁所拟《中华民国临时政府组织法草案》，就明确提出人民“对于行政官署违法损害权利之行为，则诉于平政院”（第14条）。〔14〕参见缪全吉：《中国制宪史资料汇编——宪法篇》，（台北）“国史馆”1991年版，第44页。1914年3月31日《平政院编制令》颁布后，民国北京政府公务员惩戒及保障机制进入文官惩戒委员会与平政院并立时期。〔15〕关于近代中国的公务员惩戒委员会制度，参见聂鑫：《民国时期公务员惩戒委员会体制研究》，载《法学研究》2016年第3期。尽管在理论上官员和官署的关系，与普通人民和政府的关系有所不同，前者之间存在所谓的“特别权力关系”，官员因其身份特殊其个人权利的行使受到一定的限制；但这并不意味着职业文官面对其与主管机关之间的争议，不能援引宪法性法律赋予的权利，诉诸行政审判以求救济，特别是在职业文官的身份保障遭到不法的侵害时。在审判实践中，平政院不仅审理行政机关与行政相对方的外部行政争议案件；也审理行政机关内部的争议案件，包括行政机关对于其官员的重大身份处分行为（如降等、停职、免职等），以及行政机关之间的权限争议（至于较轻微的惩戒处分争议，如事关减俸与申诫者，平政院通常不予受理）。尽管在文官惩戒实务中，绝大多数的惩戒案件由高等及普通文官惩戒委员会裁决结案。〔16〕以1914年至1916年的数据统计，每年仅高等文官惩戒委员会就会做出100-200件的裁决，其中有半数以上涉及文官身份的褫夺或降等，而裁定不受惩戒或免于处分的仅约占5%。（统计数据参见陈广华：《袁世凯政府时期的文官惩戒制度研究（1912-1916）》，河南大学2009年硕士学位论文，第38页。）但仍有少数特别有争议的案件会由当事人提交行政审判，并得到平政院的受理。

据学者整理、统计，从1915年到1928年十四年间平政院所作出的行政诉讼判决书共有187件，其中涉及人事资格争议的有22件，占总数约12%，所占比例并不算小。〔17〕数据仅为平政院审理并作出裁判的案件，不包括事实上占了大多数的被平政院驳回的案件。参见黄源盛：《平政院裁判书整编与探讨》，载黄源盛：《民初大理院与裁判》，（台北）元照出版有限公司2011年版，第382-383页。笔者仔细翻阅以上22件人事资格诉讼，其中涉及公职人员身份保障的，有13件（其余为学生和僧侣的人事争议）；其中变更原机关处分的有3件，取消原机关处分的有7件，维持原机关处分的有3件。〔18〕所有判决书参见黄源盛纂辑：《平政院裁判录存》，（台北）五南图书出版有限公司2007年版，第901-1001页。考虑到维持原处分的案件当事人均不具备文官资格（或文官资格在此前已被取消），事实上涉及文官（含法官1人）身份保障的案件共有10件，其中取消（撤销）原处分判决7件（占70%）、变更原处分判决3件（占30%），无一例案件维持原处分。与全部187件案件中，维持原处分占54%、取消原处分占24%、变更原处分占22%相较，〔19〕统计数据参见黄源盛：《平政院裁判书整编与探讨》，载黄源盛：《民初大理院与裁判》，（台北）元照出版有限公司2011年版，第384-385页。平政院在审理文官身份案件中的判决应当说相当激进。与大量由两级文官惩戒委员会裁决的惩戒处分相较，平政院判决作为“关键的少数”，在一定意义上提供了“案例指导”的典范，对于文官保障制度的落实有不可替代之价值。如果说文官惩戒委员会对于职业文官来说是“寓保障于惩戒之中”的话，平政院裁判对于文官处分的救济，则是文官保障的最后一道防线。以下本文将针对这些典型案例予以分类论述。

三、通过行政审判落实文官保障制度

（一）政治风潮下平政院管辖权的确立

1916年袁世凯复辟帝制失败而亡，北洋政府很快宣布恢复《临时约法》，由黎元洪继任总统、由总理段祺瑞组阁。原政府各部司长以下各级文官，在数年间历经从共和到帝制再回复共和的闹剧，不得不面对阁潮之下各部总长频频换人的政治窘境；国家大政乃至国体都朝令夕改，下级文官难免举止失措。“再造共和”后，在反对袁世凯复辟中表现积极的孙洪伊被任命为内务总长；孙洪伊认为内务部官员在朱启钤担任内务总长（兼袁世凯登基大典筹备处处长）时参与复辟大典特别积极，所以要整顿部务、清理之前“附逆”者；孙氏于1916年9月8日发布将参与帝制的64人停职的部令，是为内务部大改组案。在此之前，新任交通总长许世英于同年8月14日，擅以部令将交通部三十余名官员停职、两名官员降职；对于停职所空出来的职位，许世英也另行派员以“试署”的方式填补了空缺。〔20〕参见张超：《政治和法律的互动：孙洪伊与1916年平政院受理的内务部停职案》，载《北京社会科学》2014年第8期。内务部与交通部被停职的官员向平政院提起行政诉讼；在当时政局动荡、阁潮连连的背景下，如何保障文官的“政治中立”与“职位安全”，这成为一个大难题。

比较当时欧美各国文官保障的实践，仅有部分国家给予文官惩戒以司法（行政审判）的救济途径。而从民国初年的行政诉讼与文官保障立法来看，平政院对于文官处分案件的管辖权也存在一定争议，甚至文官保障立法的有效性也受到质疑。

针对起诉，交通部提出的答辩书相对温和，其声称：所停职文官由于资格原因，不应适用《文官保障法草案》；再者，停职与免职不同，“有另候任用字样”，故而算不违法处分；与此同时，交通部也委婉的提出平政院审判法律依据的疑问，“文官保障法草案事实上是否有效尚属疑问”；另外，交通部作出停职处分的原因之一是经由大总统核准的“裁并机关、节俭经费”的机构改组，其处分有政治上与法律上的依据。平政院最后的判决书认为尽管交通部的答辩并非完全无理，但其在程序上与实体上仍然存在越权违法的问题，故而作出变更处分的裁决。〔21〕参见黄源盛纂辑：《平政院裁判录存》，（台北）五南图书出版有限公司2007年版，第908-909页。

与交通部的情形不同，内务部停职的文官不仅数量更多（停职规模接近甚至超过内政部原有文官的半数），而且其中包括大量明确受《文官保障法草案》保障的高等文官。可是与交通部提出答辩书相较，尽管面对国会议员的质询与平政院审理该案件的双重压力，孙洪伊依然提出非常尖锐的辩护意见，根本质疑平政院对本案的管辖权：其一，“平政院只能受理人民与官吏之诉讼，不能受理属员与上官之诉讼”，故而被解职文官不具备行政诉讼的主体资格；其二，“《文官保障法》未经国会通过，不得依为根据”，故而受处分官员起诉所依据的实体法无效；其三，平政院乃是袁世凯的政治遗产，《平政院编制令》的法律效力值得怀疑，“平政院之机关将来宪法上未必存在，平政院既根本摇动，此等诉讼案件届时自然随之消灭”。需要特别强调的是，孙洪伊甚至未依据平政院的要求提出正式答辩书，而是“以部门之间咨文的形式予以回复”，这也表现出孙洪伊对于平政院管辖权的质疑。〔22〕参见张超：《政治和法律的互动：孙洪伊与1916年平政院受理的内务部停职案》，载《北京社会科学》2014年第8期。

平政院经过全体会议讨论，认为行政诉讼对于人民权利的保障，除法律明文规定的例外，也应及于官吏，故而被停职文官有权诉诸于平政院。平心而论，孙洪伊提出的抗辩理由并非全然无理，平政院对此也很难一一作答；但平政院裁判书抓住了内务部拒绝提出答辩书的程序瑕疵，指出“被告对于原告经本院咨送诉状副本迄今未依式提出答辩，应认为自行抛弃答辩之权利”。据此，平政院在判决书中也就不必回答《文官保障法草案》的法律效力问题，也不需要在判决书中提及《行政诉讼法》是否可以适用于官吏这一在法理上与比较法上都存在争议的问题。平政院抓出内务部处分违反法令且超越权限（“蔑视大总统职权”）的软肋，裁判取消内务部的处分，并宣告：“虽依据通常行政法理，部长于所属贤否，行使其监督权以为考核固非所禁，如认有必须解除其职者，则应于法律上有正当明确之事由；系荐、简任各职又应呈奉大总统令公布照准；即职属委任，亦不得无故勒停。”〔23〕参见黄源盛纂辑：《平政院裁判录存》，（台北）五南图书出版有限公司2007年版，第920页。

平政院于作出裁判后，孙洪伊坚持不肯配合，总统黎元洪、总理段祺瑞以及多名国会议员均卷入此一政治难题，最终以内务部长孙洪伊免职，连带国务院秘书长徐世铮、总统府秘书长丁世峄（与孙洪伊同一派系）去职而告终。〔24〕参见丁中江：《北洋军阀史话》（第2册），商务印书馆2013年版，第319-322页。有学者以内务部长孙洪伊与总理段祺瑞（及段的亲信徐树铮）的矛盾，来解读当时的内务部改组诉讼案，侧重于研究平政院审判背后的政治背景。〔25〕参见张淑娟：《徐世昌与1916年内阁风潮案的解决》，载《史学月刊》2007年第4期。但是本文更关注的不是内务部与交通部停职案中的政治斗争，而是考察在民国初年幼稚的政党政治之下，如何能够避免美国建国早期那种伴随政党轮替的文官职位的政党分赃问题。内政部（也包括交通部）停职案行政裁判生效的首要法律意义，在于平政院对于文官保障案件管辖权的确立；以此案为判决先例，上述孙洪伊提出的三项质疑至此不再存疑，之后在事实上也没有当事人再针对平政院的管辖权提起抗辩。从这个角度来说，不是平政院做了政治斗争中的棋子；而是政治斗争的最终结果在客观上帮了平政院的忙，树立了平政院的权威、确立了其管辖权。

（二）不当处分的实质审查

1916年交通部与内务部处分案之后，北洋政府各部政党分赃式的大改组似乎未再发生；不过在官署的日常行政中，行政长官仍不时会恣意将职业文官免职。而平政院面对这样的案件，也会对具体处分的事由进行实质审查，以保障受处分文官的法定权益。具体案件有下列四例。

内务部土木司司长陈某被内务部长以“擅离职守”呈请大总统免职。经平政院审查，陈某乃是因为生病请假，有其提交给内务部的请假单与医生证明为证。而内务部称“对于此案因无卷可辑，无从答辩”，平政院根据平政院审判规则与内务部提交的关于陈请假的部分证据，认为无须被告答辩即可作出判决：“内务部呈请将该原告免职之处分，殊与法令有违，应予取消”。〔26〕参见黄源盛纂辑：《平政院裁判录存》，（台北）五南图书出版有限公司2007年版，第951-954页。

原告黎某是农商部署技士，农商部以黎某在国务院秘书厅兼职为由，免去其署理之技士职务。经平政院查明，黎鸿业只是经甄选拥有在国务院任职的资格，事实上并未在国务院工作（“未批薪水，亦未派有职务”）。故而平政院裁定：“因该员兼有其他官厅职务而免其技士，事实殊欠确当”，“被告官署之处分应予变更，自应仍准原告呈请回部任职。”〔27〕参见黄源盛纂辑：《平政院裁判录存》，（台北）五南图书出版有限公司2007年版，第955-957页。

原告徐某为交通部佥事，无故“奉部令免职”“另候任用”。经平政院审理查明：“本案免官之处分既无任何理由，并不依据法律，殊欠公允”，“且于免官后已历一年之久，尚未派有他项职务，是部令另候任用一语，亦仅托诸空言”，故对于其处分“应予取消”。〔28〕参见黄源盛纂辑：《平政院裁判录存》，（台北）五南图书出版有限公司2007年版，第991-984页。在本案判决书中，平政院除审查实体问题外，还强调了应依法定程序办理惩戒。

1922年，由于国会与王宠惠“好人内阁”的冲突，财政部长罗文干被冤枉下狱。在检察机关将罗文干无罪释放后，众议院居然又通过重新查办罗文干的决议，并要求查办之前释放罗文干的检察官，罗文干再次入狱。〔29〕参见丁中江：《北洋军阀史话》（第4册），商务印书馆2012年版，第16 28页。京师地方审判厅最终经过审理，宣告罗文干无罪。在罗文干案发生后，东省特别区域高等审判厅厅长李某“见当局显违法律，故电陈所见，冀促当局自行纠正”；而司法部认为李某以法官身份“干预政事”，违反了职业伦理，呈请将其署理厅长职务免去。李某不服，提起行政诉讼。经平政院查明：“原告迭次电陈，虽语出过激，惟既先奉宥电之咨询，始有勘电之陈述”；至于被告司法部在答辩中所称原告在任上“督帅无方”“难资得力”，故应免职，“查本案公布免职原因，仅称职务外干预政治，并未声明人地不宜及难资得力等情事，后殊难借此辩护。”故裁判“司法部之处分取消之。”〔30〕参见黄源盛纂辑：《平政院裁判录存》，（台北）五南图书出版有限公司2007年版，第955-957页。由于当事人为法官，严格来说本案所涉及的并非单纯文官职务保障问题，但当事人除法官外还有审判厅厅长的行政职务，更何况作出处分的机关为行政部门（司法部），由平政院予以救济应该说是比较恰当的。

（三）正当惩戒程序的司法保障

在上述平政院作出判决书的10个涉及文官处分的案件中，作出处分的机关首长均未将当事人提交文官惩戒委员会惩戒，而是自行作出处分决定；或未经惩戒委员会审查，自作主张呈请大总统等有权机关发表免职等处分令。这意味着在文官处分实务中，各机关长官可能经常违反法定程序、越权作出处分决定，并规避文官惩戒委员会的审查。例如长官往往用“停职”来代替“免职”，并声称这不是惩戒，故而不需由文官惩戒委员会决定。在1916年的交通部与内务部不当处分裁判书中，平政院只是指出交通部与内务部未经大总统批准，越权将官员停职，并未提及法定的文官惩戒程序问题。而平政院在1923年作出的三个判决书与1926年作出的一个裁决书中，则特别强调了文官处分的正当程序问题。这四个案例中，被处分人可能有一定的过失，但是官署在进行处分时也都存在程序瑕疵；平政院在审理这类典型案件时，侧重于审查作出处分机关的程序瑕疵，至于在实体上该处分是否有理则在所不问。在审判中对于正当惩戒程序的坚持，在客观上有利于引导各政府机关依法处分文官，也有利于树立文官惩戒委员会的权威。从这个意义上讲，平政院介入文官惩戒案件，并非与文官惩戒委员会竞争管辖权，反而有助于文官惩戒委员会管辖权的落实。

平政院于1923年9月作出判决的案件，可谓文官惩戒正当程序保障第一案。在本案中，农商部司长黄某起诉农商部无故将其呈请免职；对此，农商部的答辩理由有三：其一，“该员系另有任用”，并非“无故免职”；其二，将该员免职，乃是因为风闻其有渎职舞弊问题，“惟才尚可用，故拟改为外任，以资保全”；其三，在将该员免职后，发现其确有舞弊情事。对此，平政院强调：“事未彻查，难明真相，惟本院受理案件只限于行政诉讼范围，其他事项非本院职权所及，而官吏任免原有一定法律可循，则本案先决问题应以该原告当时之免职是否合法为断。”哪怕已查实黄某舞弊，那也应当交由惩戒委员会惩戒，更何况农商部在作出处分前并未查实。至于农商部“所谓另有任用者”，“实只托诸空言，殊不足以资折服”。“免职既未经过法定程序，原处分当然失效”，“应予取消”。在本判决书中，平政院明确指出农商部所谓“另有任用”的免职乃是规避正当惩戒程序的空头支票；并且强调纵使官员在处分后发现确实有法定免职理由，也不能正当化之前的处分行为；最重要的是，平政院强调惩戒决定应由文官惩戒委员会作出，官署若查明其官员有渎职舞弊行为，应“呈请交付惩戒，或予以免职，或竟超过免职之程度，均由惩戒会依法解决，方足以饬官纪而崇法治”。〔31〕参见黄源盛纂辑：《平政院裁判录存》，（台北）五南图书出版有限公司2007年版，第963-969页。

1926年发生的周树人（鲁迅）诉教育部案，可谓轰动一时的案件。鲁迅时任教育部佥事、同时兼任国立女子师范大学教员。当时教育部停办女子师范大学，引发学生抗议活动；鲁迅作为教育部官员，被认为有“勾结学生”“反抗部令”的行为，因此被教育部总长章士钊径行呈请免职。当时章士钊身兼教育部与司法部总长，得到总理段祺瑞的支持；而鲁迅以教育部部员公然对抗本部行政命令，事实上违反了文官中立的原则、依法应受处分。但周树人抓住了将其免职的处分与法定程序不合的漏洞，最终在行政诉讼中胜诉。〔32〕参见黄源盛：《平政院裁判书整编与探讨》，载黄源盛：《民初大理院与裁判》，（台北）元照出版有限公司2011年版，第385页。平政院判决：“被告停办国立女师大学，原告兼任该校教员是否确有反抗部令情事，被告未能证明，纵使属实，涉及文官惩戒条例规定范围，自应交付惩戒，由该委员会依法议决处分，方为合法。被告遽行呈请免职，确与现行法令程序不符。”至于被告辩称的“原拟循例交付惩戒，其时情形严重，若不采用行政处分，深恐群相效尤”，平政院认为：“原告果有反抗部令嫌疑，先行将原告停职或依法交付惩戒已足示僘，何患群相效尤，又何至迫不及待，必须采用非常处分？”故裁决“被告呈请免职之处分属违法，应予取消”。〔33〕参见黄源盛纂辑：《平政院裁判录存》，（台北）五南图书出版有限公司2007年版，第995-998页。

四、结语

民国草创，中国虽然引入了西方的文官独立与身份保障制度，但由于政局动荡、立法粗糙，加之政党政治的幼稚与军阀的专横，政府文官体系的专业性与稳定性均遭遇严峻的威胁。平政院以其脆弱的法理基础，居然卷入政治风暴的中心，积极受理涉及文官保障的行政诉讼；并毅然宣告内务部与交通部文官的大改组与大换血行为违法，对其处分予以变更或撤销。由此，通过判例（而非立法），平政院在政治上与法律上确立了其管辖权，并在第一时间消除了政党分赃的隐患。

平政院判决对于文官惩戒委员会的成功运作，亦有莫大助力。从表面上看，平政院与文官惩戒委员会并立，经由平政院裁决的文官保障案件大都未经文官惩戒委员会处分，似乎行政诉讼与文官惩戒程序存在竞争关系。但一方面，平政院仅审理重大的身份保障（特别是免职与所谓的“停职”）案件，至于一般的文官行政处分，平政院并不干预；更重要的是，平政院在若干裁判中反复强调，文官处分必须由惩戒委员会作出，方符合正当程序要求，这在事实上有助于树立文官惩戒委员会的权威。

虽然平政院受理并作出裁判的案件总体来说非常少，其中涉及文官保障的案件平均下来一年不到一例。但平政院通过对于典型文官处分案件的实体正义与程序合法性的审查，保障了文官的合法权益，并通过判例确立了文官保障法制的标准、弥补了相关立法的浅陋。与“准司法机关”文官惩戒委员会所作出的大量惩戒决定相较，平政院的司法裁判作为“关键的少数”，对于整个文官保障制度的实践同样起到了不可替代的作用。

（责任编辑：马长山）

* 聂鑫，清华大学法学院副教授、博士生导师。本文的研究得到了国家“万人计划”青年拔尖人才计划的支持。