行政监管的政治应责：人民在哪？如何回应?

沈 岿

行政监管的政治应责：人民在哪？如何回应?

沈 岿*

目 次

一、责任、应责与政治应责

二、事后问责与绩效考核

三、行政监管规则的制定

四、代议机关的专题询问

五、结语：政治应责得其所、就其位

“应责”不同于“责任”，有回应和惩戒两个维度，侧重于关系的、动态的过程。行政监管的政治应责是行政机关（特别是其首长）为其管辖范围内的工作绩效，向人民及其代表机关应责，向执政党应责，以及在科层体制内向上级应责。以号称“建立最严格法律责任制度”的食品安全领域为例，重大事件事后问责、政府绩效考核、监管规则制定过程公众参与以及代议机关专题询问，都在用不同形式表现着政治应责，但仍存在重要不足、难以达到充分有效，若对其关切和推动不够，或会成为整个监管责任体系的木桶短板。

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2015年10月1日，新修订的号称“史上最严的”《食品安全法》（以下简称“食安法”）正式施行。〔1〕参见邹坚贞：《“史上最严”食品安全法亮相》，载《中国经济周刊》2015年第17期；刘束：《“史上最严”食品安全法严在哪里？》，载《中国质量万里行》2015年第6期。较之1982年的《食品卫生法（试行）》、1995年的《食品卫生法》以及2009年的《食品安全法》，这一定位当然并不为过，尽管有点噱头味道。而且，“建立最严格的全过程监管制度”和“建立最严格的各方法律责任制度”，也确实是修法者的主要思路。其中，最严格的法律责任制度，包括“综合运用民事、行政、刑事等手段，对违法生产经营者实行最严厉的处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责，对违法作业的检验机构等实行最严格的追责。”〔2〕张勇：《关于〈中华人民共和国食品安全法（修订草案）〉的说明》，载信春鹰主编：《中华人民共和国食品安全法释义》，法律出版社2015年版。

新法实施仅历一年有余，目前尚难以从经验实证的维度评判其效果。在这期间发生的诸如重庆查获涉及3亿元的地沟油案、上海曝光假冒婴幼儿乳粉事件、网络外卖平台食品安全把关不力、多地出现医疗垃圾制成餐具等问题，〔3〕参见赵建平：《新〈食品安全法〉实施一年大事件》，载《中国食品安全导刊》2016年第29期；马昊楠：《“网络订餐”平台情况调查》，载《首都食品与医药》2015年第17期；张海英：《医疗垃圾变一次性餐具责任在谁》，载《宁波日报》2016年4月21日第007版。并不能简单地归结为新法仍然无力。如同食品安全形势不会因为一部最严厉法律的出台就在短时间内出现骤然扭转一样，一直以来被诟病甚多的食品安全监管体系和机制，也同样不会因为“最严肃问责”的警告，而发生明显的改观。

不过，未来的缺位并不影响根据既往经验和逻辑，对新食安法建立的监管责任体系的可能实效进行分析和预判，以发现其中法律预设效果实现的关联因素。2016年，全国人大常委会委员长张德江亲自担任组长、率领全国人大常委会执法检查组，对湖北、内蒙古等地开展食品安全法实施情况的检查，〔4〕参见梁国栋：《把法律制度变为法治实践——张德江委员长率队检查食品安全法实施情况》，载《中国人大》2016年第12期。之后形成的观察指出：“从查处的一系列大要案来看，一些地方政府的领导对食品安全的重视程度不够、责任落实不够，对食品安全形势认识不到位。”〔5〕张德江：《全面实施食品安全法，切实加强和改进食品安全监管工作》，载《中国应急管理》2016年第7期。可见，食品安全监管是否依照“最严之法”得以加强和完善，并真正监管到位，在相当程度上取决于地方政府“关键领导”〔6〕本文所谓“关键领导”，并未给予精确定义，主要指向地方政府的正职和副职行政首长，有时也指向地方政府食品安全监管相关部门的正职和副职行政首长。的意识和行动。那么，食安法有没有足以对“关键领导”施加压力的应责机制，以使其充分提升对食品安全监管的重视程度，从而成为促进食品安全监管的关键（如果不是唯一的话）动力呢？

为回答这一复杂问题，有必要以适当的概念工具，对食安法建立的政府监管责任体系，及其所嵌入的由超越食安法的更多规则塑造的政府责任体系，进行分解和整理：分解不同类型的应责，整理它们之间的关系。否则，笼而统之地以“最严肃问责”看待食品安全政府监管责任，容易忽略其中微妙的应责运作机理，在实践中可能造成应责的失位、错位或越位，影响责任体系的实效。

本文的目标就在于，引入“政治应责”这一概念工具，发现和分析在“最严肃问责”体系中，地方政府及其“关键领导”政治上为人民生命、健康而担纲责任的可能性和现实性。具体展开的思路是：首先对责任、应责和政治应责，给出本文的理解和界定，以形成之后论述以及与读者沟通的概念基础；进而结合事后问责与绩效考核、行政监管规则的制定、代议机关的专题询问三个情境，展开这些情境中政治应责的现实图景；最后达致的结论在于，食品安全监管的政治应责过程并不是缺位的，但的确在一定程度上是“跛脚的”，需要予以相应的完善，才能改进“最严肃问责体系”并使其真正发挥预期的作用。当然，政治应责机制之形成和成熟，需要较长时期的摸索、稳定、变动和发展。

与此同时，本文也希望借此表达，法学、行政法学对行政机关依法行政、依规范行政的关切，不应忽视行政责任体系中不可或缺的政治应责部分，否则，只会在法律与现实的巨大鸿沟前徒唤无奈。

一、责任、应责与政治应责

本文无意也不可能全面完成食品安全监管责任体系的分解与整理，而是把焦点集中在“政治应责”上，对这一传统行政法学研究甚少、但确实关乎政府监管实际效果的环节进行探索。出于论证和交流所需，此处首先给出笔者理解的“责任”“应责”和“政治应责”的涵义。

（一）责任

“责任”一词的一种惯行用法是将其指向，当事者因违反行为规范（法律的、纪律的、道德的等），而应当承受的不利后果（即惩戒）。特殊情形下，当事者虽未违反行为规范，却造成他人正当利益损失，并因此承受弥补损失的后果，此通常所谓无过错责任原则下的救济。该词的更大范围内使用不仅限于惩戒或救济意涵，还包括当事者依据行为规范而应当承担的作为或不作为之义务（即分内之事）。类似“保证食品安全、诚信自律，是食品生产经营者的责任所在”“组织开展食品安全风险监测和风险评估，乃国务院卫生行政部门的责任所在”的表达，即含有分内之事的意涵。

在我国的法律话语体系里，刑事责任、民事责任多定位于惩戒或救济，这一点较为明显，无需赘言。而“行政责任”的定义，较早时期在是否包括“行政管理相对方违反行政法律规范的责任”的问题上存有争议。肯定观点视行政法主体或行政法律关系主体为行政责任主体，故行政主体及其工作人员和行政管理相对人皆在该词射程之内。否定观点则将行政管理相对人排除在外，认定行政责任只是由行政主体及其工作人员承担。然而，无论肯定论还是否定论，都比较倾向于惩戒或救济意义的行政责任，指向行为违法或不当或造成损失所引起的法律后果。〔7〕参见许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述（1949-1990）》，法律出版社1991年版，第524-537页。近来的行政法学教科书体系，或者不再专门撰述行政责任，而仅论及实质属于惩戒或救济责任的行政赔偿、行政补偿，〔8〕参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第6版），北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第六编“行政赔偿”。或者仍然延续更多在惩戒或者救济意义上的行政责任论。〔9〕参见章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年版，第313页；胡建淼：《行政法学》（第4版），法律出版社2015年，第637页。

因此，尽管广义的“责任”含有第一性的分内之事和第二性的不利后果之意，但常见的用法指向后者，尤其是在法律话语和沟通体系里。

（二）应责

“应责”是笔者对英语单词“accountability”的翻译，在我国，更流行的译词是“问责”。在英语世界中，“应责”并不是一个得到充分开发的成熟概念，其意义飘忽不定，外延模糊，内在结构是令人困惑的，〔10〕Andreas Schedler, “Conceptualizing Accountability”, in Andreas Schedler ed.,The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Larry Diamond and Marc. F. Plattner, 1999, p. 13.很难用精准的语词对其进行定义，〔11〕Rick Stapenhurst & Mitchell O’Brien, “Accountability in Governance”, http://siteresources.worldbank.org/ PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resources/AccountabilityGovernance.pdf, accessed March 2, 2017.对于不同的作者和读者而言，其有着不同的含义。〔12〕Mark Bovenset al., ed.,The Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford University Press, 2014, p. 2.不过，就其广义而言，应责指的是如下一种关系，在其中，一个个人或机构及其完成任务或职能的情况，受到另外一个个人或机构的监督、指挥，或者后者可以要求前者提供信息或行动的正当性理由。〔13〕Rick Stapenhurst & Mitchell O’Brien, “Accountability in Governance”, http://siteresources.worldbank.org/ PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resources/AccountabilityGovernance.pdf, accessed March 2, 2017.

“应责”可谓是一个双维度的概念。一个维度是回应（answerability），向某人应责意味着有义务去回应后者提出来的任何令人不愉快的问题，往往是说明自己已经做了或未来准备做什么以及为什么这样做。另一个维度是执行（enforcement），向某人应责也同时意味着必须为自己的不当行为接受后者的惩罚和制裁。

如果用一句话定义“应责”的话，那就是：若A有义务向B汇报A过去或未来的行动和决策，提供行动和决策的正当理由，并在出现处理不当时接受惩治，A就是向B应责的。〔14〕Andreas Schedler, “Conceptualizing Accountability”, in Andreas Schedler ed.,The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Larry Diamond and Marc. F. Plattner, 1999, pp. 14-17.在民主制中，应责意味着作为整体的人民是最终的公议论坛（forum），每个公务官员和公务机构都必须与特定的公议论坛保持对话，如果他们没有履行特定的职责，就要面临一些具体的后果。〔15〕Andrea C. Bianculli et al., ed.,Accountability and Regulatory Governance: Audiences, Controls and Responsibilities in the Politics of Regulation, Palgrave Macmillan, 2015, p. 3.

因此，尽管“应责”在不同论者笔下有着多样的定义，但其毕竟存在最低共识。首先，应责就是回答问题，就是向有正当权利要求其提供说明的他人提供说明。就此而言，应责是一个关系概念，连接应该提供说明的人和有权被提供说明的人。另外，作为一个关系概念，它还连接着代理人和代理人履行任务所服务的他人或者受到代理人履行任务影响的他人，所以，这种关系很多时候被描述为代理人—主人关系、代理人—受众关系、行动者—公议论坛关系等。最后，应责是一项有后果的活动，略带夸张地说，“应责就意味着惩罚”。〔16〕Mark Bovens et al., ed.,The Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford University Press, 2014, p. 6.

本文之所以未追随我国语境中普遍的“问责”译法，并非有意标新立异，而是在承认“问责”和“应责”乃“accountability”这块舶来硬币之两面的基础上，更希望凸显应责者的视角。“问责”一词在字面上更容易形成主人、被代理人、受益人的视角，直接含有“询问”“追究”的意涵。而“应责”一词更多站在代理人、行动者的立场，含有“回应”“担责”的意涵。更何况，“问责”在现实中的使用，还往往落在惩戒的维度上，以至于论及问责，必想到追究责任，而忽视或轻视了“回应性”维度。

可见，虽然“责任”与“应责”有时可通用，且因为使用者的定义各式各样，增加区分它们的难度，但是，二者还是存在基本差异。“责任”侧重于分内之事、惩戒或救济的静态确定，“应责”更侧重于关系的、动态的回应和担责。透过“责任”可以定位某个个人或机构的规范角色——应当为或不为什么以及行为失当的不利后果，却在无意之中假定了该后果的必然实现，而把该应然后果转变为现实所需要的关系结构和展开过程，放在了视野的盲区。关系结构和展开过程，既不是落在分内之事的最初配置状态，也不是落在惩戒或救济的最后追究形式，而是在两端之间。对此的观察和研究，更易接近责任能否实现的实际，减少对责任实现及其预期效果的当然想象。

（三）政治应责

就像“应责”的定义存在多样化，对“应责”的分类也是如此。而且，同样的类型学术语，其所指也并非完全一样。择例言之，有横向应责和垂直应责、政治应责和法律应责的区分，以及较为新颖的社会应责和对角应责。〔17〕Rick Stapenhurst & Mitchell O’Brien, “Accountability in Governance”, http://siteresources.worldbank.org/ PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resources/AccountabilityGovernance.pdf, accessed March 2, 2017. 在该文中，横向应责（horizontal accountability）是指国家机构如议会、法院对其他公共机构和政府分支部门权力滥用的控制。垂直应责（vertical accountability）是指公民、大众媒体、公民社会对政府官员提出良好绩效的要求。政治应责（political accountability）是指议会使行政部门在政治上应责；法律应责（legal accountability）是指法院使行政部门在法律上应责。社会应责（social accountability）是指公民或公民社会直接或间接参与到使政府应责的过程中，如参与式预算、行政程序、社会审计、公民报告等。对角应责（diagonal accountability）则是力图让公民直接参与到横向应责的过程中，打破国家对政府官员实施监督的垄断，加强公民社会的监督作用。也有政治应责、官僚应责、身份应责、专业应责、绩效应责和慎议应责的分类。〔18〕TeroErkkilä, “Governance and Accountability: A Shift in Conceptualisation”, 31 （1/2）Public Administration Quarterly1-38 （2007）.在该文中，政治应责是指统治者必须为其行为向更为广大的公众负责，否则，其就会在民主选举中被替换。官僚应责（bureaucratic accountability）是建立在上下级之间科层制关系、法律法规以及监督基础上的，可以是内部的上下级监督，也包括外部的法院监督（对此不同论者有不同看法）。身份应责（personal accountability）是指个人向其所属组织或集体共享的价值、伦理和信念负责，在公共行政中，就是对通行的行政文化及其价值和伦理负责。专业应责（professional accountability）是指对专家和专业知识负责，尊重和服从专门技术、知识以及专家意见。绩效应责（performance）是督促公共行政为其政策结果和效果负责，慎议应责（deliberation）则是强调公共议论、开放和透明的重要性。由于划分类别的主要功能是在家族类似中辨识和研究不同特征的成员，故目的决定分类的选择和建构。如前所述，本文意在从“政治应责”切入，对食安法建立的“最严肃问责”体系进行剖析，以预估其可能的实效。而政治应责同特定国家的政治、法律结构和过程有着密切关联，所以，它在本文有着特定的意涵。

“政治应责”在此是指行政机关（特别是其首长）为其管辖范围内的工作绩效，向人民及其代表机关应责，向执政党应责，以及在科层体制内向上级应责。

首先，公共行政向人民应责，是任何立足于民主理论或原则的政制之中公共行政的合法性（legitimacy，也译“正当性”）所系，公共行政的地位就是执行作为主权者的人民的意志。就此而言，人民是主人、被代理人，公共行政是执行者、代理人。公共行政应当回应人民提出来的问题，汇报其工作业绩，不能令人民满意时当受惩戒。由于人民现实的分散存在，需要有汇聚并集中表达其意愿、想法或问题等的机构，其中，最具理论完整意义的也就是人民的代表机关（又称代议机关）。这里存在“公共行政→代议机关→人民”的应责链条（以下简称A链条）。当然，公共行政不通过代议机关而直接向人民应责，也是可能存在的，典型的如民选总统，有争议的如公众参与的行政。本文将“公共行政→人民”的应责链条称为B链条。

其次，在政党政制之中，无论是多党轮流制，还是一党执政制，公共行政的政策和重大决策，极大程度上受执政党的影响。执政党或者担忧未来选举中被人民选下（在轮流制中），或者担忧执政绩效不佳而失去民心和公信（在一党制中），都会要求公共行政在某种程度上向其应责，从而建立“公共行政→执政党→人民”的应责链条（以下简称C链条）。只是，公共行政向执政党应责的程度，取决于特定政制中执政党的科层组织严密程度及其介入公共行政的广度和深度。在我国，执政党对公共行政的控制较为严格，党政一体特征显著，向执政党应责也自然在政治应责范畴之内。

最后，在行政科层体制内，下级对上级之间的应责关系，只要是法律（人民意志）要求其如此的，就不是简单的内部关系，也不是仅仅关乎行政系统如臂使指的运作效率。如果公共行政在整体上是向人民应责的，上下级之间的应责，也势必关联到对人民的应责，哪怕是非常间接的。在此意义上，“下级→上级→人民”的应责链条（以下简称D链条），决定了下级对上级的应责同样可以归属于政治应责的范畴。只是，不同的政治体制和文化，这种关联的具体体现及其程度，注定是不同的。

以集中制为特点的我国行政科层制，基本犹如“子母套嵌结构”。更大的母体（上级）套着也罩着更小的子体（下级）。由于没有非常清晰的层级分权，也就没有形成下级主要对本选区内人民负责、只在受托执行上级任务时才对上级负责的关系。相反，下级对本选区人民的应责，更多地还要仰仗上级对下级的监督；下级应责的“涟漪效应”会波及上级乃至最高级。加之党政一体的结构特点，下级对上级的应责甚至最终关乎整个执政党和行政系统的执政绩效和对人民的承诺。这一点典型地体现在中央对地方的监督中。例如，在2003年和2008年先后发生的劣质奶粉事件和三聚氰胺奶粉事件中，监督问责的启动，都离不开“党中央、国务院的高度重视和部署”。〔19〕参见夏长勇：《监察部严肃查处阜阳奶粉事件有关责任人》，载《人民日报》2004年6月10日第2版；《国务院严肃处理三鹿牌婴幼儿奶粉事件》，载《中国应急管理》2008年第10期。因此，可以基本断言：在我国语境下，C链条和D链条是高度重合的，可称之为“C+D链条”。

二、事后问责与绩效考核

回到前文提及的“关键领导”对食品安全监管的日常重视问题，对此，新的食安法有没有建立有效的“关键领导”应责机制呢？或者，有没有与更大范围内存在的行政应责体系融为一体，促进“关键领导”更加积极地关注和重视食品安全监管问题以回应人民对食品安全的需求呢？通过观察可知，目前的食品安全重大事件的事后问责制度，以及对地方政府领导的行动有着指挥棒作用的绩效考核，并不足以使“关键领导”为食品安全监管向人民承担充分而有效的政治责任。

（一）事后问责

如果“关键领导”对食品安全监管重要性缺乏发自内心的认同和支持，那么，强有力的应责机制或可促使其感受压力，进而提升其重视程度。表面上看，新食安法的确在数量上增加了地方政府及食品安全监管相关部门的责任条款。〔20〕参见《食品安全法》第6-8、117、142-146条。相比之下，2009年的《食品安全法》的相关条款仅为第5-6、95条。其中，真正有可能具体而实际地涉及县级以上地方人民政府行政首长责任、而不是原则性规定负责制的，〔21〕《食品安全法》第6条是关于负责制的原则性规定。第6条规定：“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。”主要是第117条和第142条。第117条第2款规定：“地方人民政府未履行食品安全职责，未及时消除区域性重大食品安全隐患的，上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。”第142条规定：“违反本法规定，县级以上地方人民政府有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；造成严重后果的，其主要负责人还应当引咎辞职：（一）对发生在本行政区域内的食品安全事故，未及时组织协调有关部门开展有效处置，造成不良影响或者损失；（二）对本行政区域内涉及多环节的区域性食品安全问题，未及时组织整治，造成不良影响或者损失；（三）隐瞒、谎报、缓报食品安全事故；（四）本行政区域内发生特别重大食品安全事故，或者连续发生重大食品安全事故。”

这些规定透露出的是发生重大食品安全事件后的问责威慑，并且与更基本、更广阔范围的领导干部问责制框架是保持一致的。根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（中办发[2009]25号，以下简称《领导问责暂行规定》）第5条第2项，“因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的”，“政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的”，党政领导干部会被问责。

立足于重大食品安全事件〔22〕为叙述便捷和简洁起见，本文以“重大食品安全事件”泛指并涵盖食安法、领导问责暂行规定等对党政领导干部实施食品安全问责的情形，而不是将其作为一个在特定法律条款中有着具体意义的术语。的事后问责制，对“关键领导”在食品安全监管方面的意识和行动会有何影响呢？鉴于可运用的规范本身以及已有的经验，该问责制具有以下五个特点。

第一，偏向于在出现食品安全问题或事故之后的追责，而不是事前、事中的应责监督。如前所述，“应责”本义对应的是“询问—回应—追责”模式，若该模式能够得到日常性的应用，无疑较之纯粹的事后追责，对“关键领导”的督促作用更强。

第二，追责的启动只在“造成严重后果或者不良影响或损失”的情况下发生。这不仅容易形成较大、较为灵活的是否追责的裁量空间，也容易形成“不必居安思危、不见得问到自己头上”的投机心态，更是忽略了防患于未然的常规监督的重要性。

第三，追责对象没有具体明确而精准的指向。无论是食安法中的“主要负责人”，还是《领导问责暂行规定》中的“党政领导干部”，都包括但并不限于地方政府正职和副职的行政首长。这就使得在食品安全监管资源的配置和使用方面有着决定性作用的“关键领导”避责或免责的可能性加大。〔23〕笔者在某省份调研时，曾经遇到基层食品药品监督管理局副职领导抱怨，由于地方政府对食品安全监管的重视不足，其所在局的执法人力（有执法资格的人员）、物力（车辆、电脑设备等）都不足以应对食药监管系统层层下派的执法任务，以至于存在大量执法报告抄袭或造假的现象；然而，一旦出现安全事件，承担责任的往往不是在资源配置上起决定作用的关键领导。

第四，追责程序开启主动权在于党政系统内部，尤其是来自上级对下级的督察。分析表明，上级对下级的监测松紧影响着下级监管的效率。〔24〕参见齐文浩等：《食品安全规制主体行为博弈：基于政府网络的考量》，载《商业经济与管理》2016年第12期。而上级的监测松紧又在相当程度上依赖于两个因素：一是负责的德性；二是民意的压力。在出现重大食品安全事件时，人民以弱势的“受害者”和分散的“监督者”形象出场，一时公共舆论所形成的民意压力，肯定会让上级慎重考虑是否追责、如何追责。但是，更具决定意义的因素还是在于负责的德性。因为，当民意是散在的、无法有效及时转化为“权力间监督”或具有终极意义的“投票权”，是否要回应民意的主动权仍然在于与下级有着利益牵连且许多时候需要依靠下级执行任务的上级。〔25〕笔者在另一省份调研时，同一位副厅级领导讨论食品安全问责。该领导以具体事例说明，在地方上，被问责官员的层级会被尽可能地压低，被问责官员的范围会被尽可能地缩小，除非上级直至国务院严厉督察。

第五，事后问责缺乏全过程的透明。在见诸媒体的食品安全事件问责事例中，更多得到透露的是事件造成的后果以及为此被追究责任的官员，而较少揭示就此事件“询问”官员和官员“说明”的过程。或许，这个过程根本不存在，追责只是为了寻找平息民议的“有罪者”；或者，这个过程是现实存在的，只是进行内部消化，而有意不为民众所悉。可想而知，若对安全事件的成因缺乏全面了解，人民何以知晓“关键领导”可能存在的问题，又怎能使其真正地政治应责？

（二）地方政府的绩效考核

现实中，有可能对地方政府“关键领导”的行动发挥指挥棒作用的，还有地方政府的绩效考核体系。〔26〕“很多学者认为，干部责任制中的考核体系对考察地方干部的表现至关重要，并因此而关系到政治运行的结果”。[德]托马斯•海贝勒、雷内•特拉培尔：《政府绩效考核、地方干部行为与地方发展》，王哲译，载《经济社会体制比较》2012年第3期。2012年，《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发〔2012〕20号）明确，“上级政府要对下级政府进行年度食品安全绩效考核，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。发生重大食品安全事故的地方在文明城市、卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。”这是“首次明确将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容”，从而备受关注。〔27〕参见马晓华：《食品安全首次纳入地方政府绩效考核，专家：谨防“养鱼执法”》，载《第一财经日报》2012年7月5日A03版；张永生：《食品安全就该拿“乌纱帽”作保》，载《安徽日报》2012年7月11日B01版；郭文婧：《绩效考核与食品安全》，载《群众》2012年第8期。这一举措反映中央政府对食品安全的高度关切，也的确应验了我国政府绩效考核的“重心不是处分，也不是对领导干部的表现进行监督，而是要转变他们的态度和行为”。〔28〕[德]托马斯•海贝勒、雷内•特拉培尔：《政府绩效考核、地方干部行为与地方发展》，王哲译，载《经济社会体制比较》2012年第3期。然而，即便如此，也还是在前述的时隔4年以后的全国人大执法检查中发现地方政府领导重视不够的问题。

更进一步，这又牵扯到地方政府绩效考核中食品安全权重问题。必须承认，地方政府领导需要关切和考虑的事项非常繁杂，食品安全仅仅是其中并不占有举足轻重地位的一项。这与“民以食为天、食以安为先”的民谚所给人的食品安全为头等大事的想象是不符的。以《四川省人民政府市（州）政府目标管理办法》（川府发〔2014〕26号）为例。四川省各市（州）政府的考核共设有三个等级的指标：一级指标分为“职能职责”“自身建设”和“重点工作”三项，各占一定比重，履职情况占70%；二级指标是在一级指标下进行细分，比较确定的是“职能职责”和“自身建设”下的分项，“重点工作”的二级指标是灵活机动的；三级指标又是在二级指标下的分项。食品安全的考核主要体现在三处：一是作为众多三级指标中的一项指标；二是发生特重大食品安全事故的，该项指标不计分；三是可能因为食品安全问题而受到中央和省级政府批评、主流媒体曝光且报道属实的以及未完成上级指派任务的，予以扣分（详见表1）。

表1 四川省市（州）政府绩效考核指标

依法行政 包括法治政府建设推进情况；依法行使行政职权情况等自身建设（10%）廉政建设 包括廉政建设责任制落实情况；行政纪律和作风建设规定执行情况等重点工作（20%） 根据省委、省政府当年重大决策部署研究确定5项左右备注：1. 发生重特大食品药品安全责任事故，相应指标不计分。2. 受到党中央、国务院通报批评，每次扣2分；受到省委、省政府通报批评，每次扣1分。被新华社、人民日报、中央电视台等中央主要新闻媒体曝光并核查属实，每次扣1分。未按要求完成省委、省政府交办的工作任务，每次扣1分。3.目标管理考核得分＝职能职责考核得分＋自身建设考核得分＋重点工作考核得分＋特殊情况加分－特殊情况扣分。

结合地方政府的考核指标体系，可以发现：第一，政府统筹管理经济、社会、民生、公共服务、环境保护等各领域众多事项，食品安全只是其中一项，且其重要性程度丝毫不高于其他诸项，让领导将其列为头等大事予以重视，是不合现实逻辑的；第二，食品安全是一个“不出事”的消极性政绩，“做好了”虽是分内之事，却也不显山不露水，不如地区生产总值增长、地方财政和税收增长、城镇新增就业、城镇和农村居民人均收入增长、教育、医疗、文化、社会保障的投入增长等积极性政绩，后者更具吸引眼球的凸显性，也就因此更具激励性；第三，从人民的视角观之，虽然食品安全极其重要，关乎身体健康乃至生命，然而，若还没有被披露存在风险、安全隐患，也没有被披露存在可见的危害，人民对就业、收入、秩序、环境等的关切可能就胜于对食品安全的重视，也会因此而使得地方政府给予对应的重视；第四，与事后问责一致，在地方政府绩效考核中，影响政府绩效直至领导干部职位的可能性情形，也是更多发生在食品安全重大事件、遭遇主流媒体曝光、高层问责关注等一个或多个要素出现的场合。因此，将食品安全纳入地方政府绩效考核体系，也不足以促进地方政府“关键领导”日常性地重视食品安全监管，关切监管资源的配置、使用以及监管措施的实施和效果等。

尤其值得一提的是，在事后问责和绩效考核中，发挥作用或被预设发挥作用的是前述“C+D链条”。可是，执政党与上级向人民应责的链接机制并不完善，政治应责的根本——“人民”，在这样的体系中几乎是看不见的。最多在重大事件、媒体曝光的聚光灯下，人民从幕后走向了前台，但也只是站在舞台的边缘，以若隐若现的绳索拉动本质上是机会主义的应责。绳索的效应取决于高层、上级的政治应责德性，而不是取决于一个应责体系中人民应有的惩戒和制裁权能。前文已述，惩戒、制裁或者一种不利的后果，是应责的应有之义。如果人民缺少由一定惩戒手段作为支撑的日常监督的出场，那么，政治应责就是因情况而异的、随条件的，由此期待“关键领导”平时的充分重视，基本上是一种奢望。

三、行政监管规则的制定

政府及其部门在食品安全监管方面承担政治责任的另一重要场合是行政监管规则的制定。此处所言的行政监管规则，亦简称行政规则，是指行政机关作出的对被监管的不特定多数人发生效力且可以反复适用的决定、命令。其覆盖的范围包括《立法法》上具有法源地位的行政立法（行政法规、规章），以及虽然不属于《立法法》所称立法，但行政机关依据法律授权可制定的、对外发生普遍效力的行政法规、规章以外的其他行政规范性文件。

其他行政规范性文件的外延更加广泛，除执行或解释立法的规定、宣布或实施政策的文件、对外行政程序规则外，规划、计划、标准和特定活动的批准等，也可纳入其中。尤其是，特定活动的批准虽然是应具体被监管者的申请而作出的，但该批准的效力不仅仅及于申请人，而同时及于其他潜在的可能从事该活动的不特定多数行动者。在食品安全领域，最典型的就是食品添加剂新品种的许可。该项许可与普通的仅对申请人产生效力的许可不同，它的批准并公布意味着不仅申请人可以使用该食品添加剂，其他生产者也可以使用。〔29〕《食品安全法》第37条规定：“利用新的食品原料生产食品，或者生产食品添加剂新品种、食品相关产品新品种，应当向国务院卫生行政部门提交相关产品的安全性评估材料。国务院卫生行政部门应当自收到申请之日起六十日内组织审查；对符合食品安全要求的，准予许可并公布；对不符合食品安全要求的，不予许可并书面说明理由。”《食品添加剂新品种管理办法》（原卫生部令第73号）第12条规定：“根据技术评审结论，卫生部决定对在技术上确有必要性和符合食品安全要求的食品添加剂新品种准予许可并列入允许使用的食品添加剂名单予以公布。”

由于食品安全监管规则涉及相当范围内不特定多数的生产者、经营者、消费者乃至政府的利益，且利益之间常有冲突、需要协调妥协，因此，其毫无疑问具有很强的政治性，应当由行政监管机关承担政治责任。然而，规则制定的人民参与模式，貌似让各利益诉求在行政过程中得以展现，让行政监管机关直接向参与的人民应责，摆脱了间接应责的A链条的束缚，而直接诉诸B链条。可是，各种人民参与形式的具体设置的阙如，尤其是关于人民所提意见对规则制定者究竟应有何种影响的规则缺乏，使得行政监管机关在可以任意裁量的情况下没有对参与者的真正应责。更为关键而棘手的是，人民参与模式并未解决规则制定者应该沿着B链条向参与者直接应责，还是应该沿着A链条向代议机关并最终向人民应责的问题。

（一）为何需要政治应责

在民主制的行政国家、监管国家中，行政规则的制定是让公共行政陷于“合法性危机”的主要根源之一。因为，当公共行政只是乖乖地按照所谓“传送带模式”，〔30〕参见[美]斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第10-11页。循规蹈矩地执行和适用作为人民意志表达的法律时，那么，其就是人民的仆人，不会与民主原则发生悖逆。虽然历史地看，无论中外，公共行政纯粹是“传送带”的状况，从未存在过，但是，公共行政更多只是输送人民意志而较少僭越的话，其“反民主性”就不会凸显而成为众所关切的问题。

然而，随着工业化的进一步发展和信息化、网络化进程的加速，社会分工的细密性，社会关系的复杂性，社会活动的风险性，社会利益的多元性和冲突性，都处在一种无法事先预判的扩展和深化之中。这就给“人民意志”（即立法规范）的及时、明确、周全、细致的表达，带来了极大的挑战。于是，立法出现了大量含糊不清的词语，出现了许多因预料不足而被事后经验证明存在的漏洞或矛盾，同时，也更多地出现了立法授予政府及其部门广泛的规则制定权。换言之，“人民意志”具体内容的形成权，已不再完全由人民代表掌控，在许多时候，该权已经转移到传统民主理论图景中作为执行者的政府手中，人民代议机关仅仅是“空白支票”的签发人。这就使得公共行政僭越代议机关的“反民主性”更加显著，并最终造成民主制中公共行政的“合法性/正当性问题”。这个问题在我国和域外，可能会有不同程度的差异，但都是必须予以认真对待的。

正是因为公共行政在规则制定方面已经成为事实上的立法者，那么，仍然简单地以“合法律性”来要求其应责，尤其是通过司法审查的法律应责，实际上是捉襟见肘的。一方面，即便是在司法有着充分独立地位、公共行政的司法审查较为全面成熟的国家，司法对行政机关的规则形成权也是相当尊重的。〔31〕例如，美国法院曾经对行政规则采取从严审查标准，但该标准总是让行政机关处于一种不确定的状态，以至于行政规则制定时间愈来愈长, 出现僵化现象，导致行政政策延迟而难以有效回应公众需求，故法院转而采取较弱审查标准，更多地尊重行政机关。参见高秦伟：《程序审抑或实体审——美国行政规则司法审查基准研究及其启示》，载《浙江学刊》2009年第6期。另一方面，在我国，法院对行政规则的审查如果不是望而却步的话，基本也是在是否明确违反上位法这一标准上坚守，而不会更多评判规则内容的合理正当与否。〔32〕最高人民法院2004年5月18日发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）指出：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”尽管该纪要在此指出法院可以审查和评述行政规则的合理性、适当性，但现有的司法实务，基本上坚持行政规则是否与上位法一致或抵触的审查标准。例如，“张兴诉呼家楼交通大队行政处罚案”[（2009）朝行初字第88号；（2009）二中行初字第677号]涉及对《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》（京政发[2008]39号）的审查，法官在评析时始终强调“对其他规范性文件合法有效的审查”，而在其看来，“合法有效的规范性文件应是具有主体资格的行政主体在其职权范围内，依法定程序制定的，不与上位法冲突，不与相关上位法及立法精神相违背的法律文件”。参见蒋慕鸿：《确定尾号限行的其他规范性文件在行政审判中的适用》，载《人民司法》2010年第16期。“于钦业等诉高密市规划局工程规划许可案”[（2011）高行初字第70号；（2012）潍行终字第50号]涉及潍坊市、高密市的技术规定，法官在评析时认为“在不与上位法或相关技术规范抵触的前提下，在当地范围内应当遵守执行”。参见林少华：《日照分析报告是申请建设工程规划许可的必备材料》，载《人民司法》2013年第4期。即便有法院论及行政规则的合理性、正当性，也是承认争议规则合理、正当。例如，在“宜昌市国际管理认证认可促进会诉宜昌市规划局规划行政许可案”中[（2006）宜中行终字第00022号]，二审法院在裁判理由中指出：“为了维护城市形象及市容市貌，《通告》及《报建指南》的制定目的是解决户外广告、招牌、标牌的设置严重影响城市形象及市容市貌的问题，并对户外广告的整治、报建作出了明确的要求并规定了具体的标准。《通告》及《报建指南》从城市形象及市容市貌管理的角度而言也是合理、适当的。”可是，行政规则的具体内容往往关乎利益关系的设定或调整，仅从是否与上位法相抵触角度进行审查，显然会放纵行政规则制定者巨大的立法性裁量。其实，在民主理论图景中，设定或调整各方利益关系的规则创制过程，就是一个由不同的人民利益充分协商和妥协的政治过程。既然行政规则的制定让政府及其部门成为人民利益关系的实际调整者，成为事实上的“人民代言人”，政府及其部门就应该为此向人民应责。此即行政规则制定政治应责的必要性所在。

（二）人民参与的前进与停滞

针对这一政治应责的需求，有一种回应的方案是，立法者在行政规则的制定过程植入“公众参与”的强制性要求，以此使得与拟定的行政规则有着不同利益关联的个人或组织，可以将其关于行政规则的意见向行政机关反映。这种程序要求也就演化成了一个关于行政合法化的神奇叙事，即“利益代表模式”。〔33〕参见[美]斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第129-168页。在广为流行的间接民主制中，被认为最典型的人民利益表达、协商、议论、决断的政治过程，当属人民利益的代表们组成的代议机关之议事。因此，行政过程的利益代表模式，相当于部分地拷贝了间接民主制的经典特征，也就让行政机关在规则制定过程中有了向人民应责的印象。

行政监管规则过程的利益代表参与叙事，因其让野性难驯的行政套上民主化的辔头，而产生了广泛深远的共鸣，以至于在立法上多有反映。例如，在国务院行政法规、国务院部门规章或地方政府规章的制定过程中，无论是起草阶段还是送审稿审查阶段，起草者和审查者都被要求以座谈会、论证会、听证会、定向发送征求意见、向社会公开征求意见等多种形式听取有关机关、组织、公民、专家的意见。〔34〕参见《行政法规制定程序条例》（2002）第12条、第19-22条，《规章制定程序条例》（2002）第14-15条、第20-23条。又如，作为食品安全监管重要措施之一的食品安全标准的制定，也要广泛听取各方意见。具体而言，在标准制（修）订的立项方面，任何公民、法人和其他组织可以提出建议；在公布食品安全标准规划、实施计划及制（修）订计划前，应当向社会公开征求意见；在起草过程中，应当书面征求标准使用单位、科研院校、行业和企业、消费者、专家、监管部门等各方面意见；在审查阶段，也要将初步审查通过的标准，向社会公开征求意见。〔35〕参见《食品安全法》第28条、《食品安全国家标准管理办法》（2010）第9条第2款、第12、18、22条。根据《食品安全地方标准制定及备案指南》（2014）第5条，食品安全地方标准的制定、修订程序，参考食品安全国家标准的相关程序。再如，在关系到广大潜在生产经营者、使用者和消费者利益的食品添加剂新品种的批准过程中，虽然申请食品添加剂新品种生产、经营、使用或者进口的是特定单位或者个人，但是，新品种批准前必须向社会公开征求意见，遇有重大意见分歧或者涉及重大利益关系的，还要举行听证会。〔36〕参见《食品添加剂新品种管理办法》（2010）第9条。

人民参与在立法文本上的大踏步前进，似乎也就到此为止了。但是，参与应该以何种形式进行，参与者如何才能具有广泛的不同利益的代表性，如何参与才是充分表达不同利益诉求和价值取向的，行政监管规则制定者应该如何听取不同的意见，制定者是否应该就其听取哪些意见、不听取哪些意见给出理由说明等等，诸如此类的问题，在许多设计人民参与的立法中都是缺乏明确规定的。如此，这些可能被认为关系到“人民参与是否具有真实意义、是否会形式主义地走过场”的问题，就相当于完全留给行政监管规则制定者自由裁量了。进一步而言，缺少更为具体设置的人民参与规则，很有可能被认为是一个贴上了“民主化”标签的辔头，失去真正驯化行政自由裁量的作用，而被质疑为花架子、空架子。

（三）人民参与的两难困境：向谁应责？

尽管人民参与的具体操作基本留给行政监管者了，但这种绝对的裁量并未导致人民参与绝对的虚化。听取意见的民主化符号意义，以及对行政监管规则可能导致的民众反应的顾虑，也曾经出现让人民参与真正具有决定性作用的时候。例如，关于金箔是否可以作为食品添加剂的问题，组织安全性技术评审的国家食品安全风险评估中心曾于2014年8月上网公开征求意见，但未收到任何不同意见。这被认为是媒体和公众没有对此给予足够关注。由于金箔作为食品添加剂比较敏感，为慎重起见，国家卫生和计划生育委员会（以下简称“卫计委”）决定向社会再次征集意见，于是在官网上公开发布《国家卫生计生委办公厅关于征求拟批准金箔为食品添加剂新品种意见的函》（国卫办食品函[2015]28号）。〔37〕参见张卫：《金箔入酒引争议，无益无害影响小》，载《中国食品》2015年第5期；杨笙：《国家卫计委关于金箔入酒意见征求吃黄金引争议》，载《现代养生》2015年第6期。这已经在相当程度上反映出监管者对民意反应的重视。

而此次的意见反馈非常热烈，肯定和否定的观点截然对立。肯定的观点认为：“金箔入酒”并非监管者受到企业绑架；在食品中少量使用并无危害、是安全的；其是否必要则是仁智所见不同的问题、应该放给消费者和市场选择；根据征求意见的添加量，500克白酒加入0.01克，成本较低，即便存在商家因加入金箔忽悠高价的情形，也是一种市场行为，定价过高不会有广大消费者群体，不会助长奢靡之风；其他国家、地区也有将其作为食品添加剂使用的；声称适量金箔对人体有利的误导宣传可以进行规制。〔38〕参见张卫：《金箔入酒引争议，无益无害影响小》，载《中国食品》2015年第5期；钟凯：《金箔入酒，不如打开天窗说亮话》，载《生命与灾害》2015年第3期；金振娅、陈海波：《三问“金箔入酒”》，载《光明日报》2015年2月5日第006版。

反对的观点认为：金不是人体所需要的元素、没有必要添加；长期饮用金箔酒到底对人体健康有否负面影响，并无准确定论；金箔酒价格可以让企业获得巨额利润；纯粹为改善外观而作为着色剂添加，是满足纸醉金迷的欲望；金箔是否纯金、是否存在虚假宣传等问题，是在金箔入酒后必须进行执法检查的，为此付出执法成本、浪费纳税人的钱是不应该的。〔39〕参见黄齐超：《金箔能否入酒，需算好三笔账》，载《中国商报》2015年2月6日第P02版；《金箔入酒引争议，“纸醉金迷”不可取》，载《质量与认证》2015年第3期；柯观：《金箔入酒争议：法律应该满足少数人炫富的需要吗？》，载《北京科技报》2015年2月9日第005版。截止本文写作之际，国家卫计委未再就金箔是否入酒发布明确规则，根据食品添加剂许可管理制度，此即意味着金箔仍然不能作为食品添加剂使用。一个原先打算批准的食品添加剂，因支持和反对意见各执一词，且难分高下，最终在监管者那里未获通过。从中亦可窥知，人民参与在此事件中的重要作用。

个别事例中人民参与的积极意义，只能得出并非所有的人民参与都是走过场的结论，但结论也仅限于此。因为相反的事例，也不是没有。任何超越该限度而对人民参与现实作用进行普遍性分析的，不管是其愈来愈见成效的论点，还是其基本只是花瓶的论点，都是缺乏统计学数据的。行政监管规则制定者不披露或不完全披露征集的意见，对采纳和不采纳意见的情况及相关理由基本不予详细阐明，不仅使得这样的一般性研判无法进行，更是容易被认为没有彻底实现有力的人民参与，没有真正形成对人民的应责。

然而，在人民参与的具体设计上进行进一步的努力，如行政监管机关公开所征集意见、在采纳意见与否方面充分说明理由以展示理性选择，以大幅度减少规则制定者的自由裁量，从而使其真正应责于人民，这个方向是否可行呢？沿着这个看似合理的方向走下去，终会遭遇一个理论上的困境：作为规则制定者的行政监管机关，究竟是向直接参与行政过程的人民应责呢，还是向授权其进行有效监管的人民代表机关、进而向代表机关背后的人民间接应责呢？原理上似乎是后者。毕竟，行政机关由人民代表机关产生并对它负责，是我国宪制的一项基本原则。〔40〕参见《宪法》（2004修正）第3条第3款。这也可以解释，为什么关于人民参与各种形式的法律规则，皆未要求行政机关或其负责的行政首长，必须以收集的多数意见为依据。这正是行政过程的人民参与同人民代表议事过程（多数决为原则）的关键区别所在。但是，一方面，行政监管规则的制定鲜有受到代议机关的质询和询问的，〔41〕下文提及的人民代表机关对食品安全监管的专题询问，基本不涉及行政监管规则。最高或较高层级的代议机关在授予非常宽泛如空白支票的规则制定权后，基本不再过问被授权制定出来的监管规则之内容。行政监管机关向其应责，可谓空谈。另一方面，如果一味追求向代议机关应责，人民参与行政过程所提意见是否采纳以及如何采纳完全听凭监管机关及其首长，那么，且不说监管者的任性难以得到有效羁束，监管者任性背后的利益寻租、俘虏或垄断难以得到有效抑制，即便是参与者的热情，也终究会逐渐式微而形成“参与的冷漠”。因此，虽然相比A链条，向参与者应责的B链条是有争议的，但若不重视后者，止于现状，也不利于人民参与的深入，不利于监管者政治应责的多样化发展。

四、代议机关的专题询问

在事后问责、政府绩效考核、监管规则制定情境中失位或松弛的政治应责链条，尤其是A链条，因为食品安全问题受到执政党中央的高度重视，而在代议机关的议事过程中得以渐渐绷紧。自2011年开始至今，已有许多地方的人大就食品安全问题展开了“专题询问”工作，这是以往地方人大监督中较为少见的现象。代议机关对行政监管机关的工作提出询问和质询，是宪法和法律所设人大监督体系的组成部分。〔42〕参见《宪法》（2004）第73条、《全国人民代表大会组织法》（1982）第16、33条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015）第28、47条、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（2015）第14条、《各级人民代表大会常务委员会监督法》（2007）第六章“询问和质询”。代议机关进行专题询问，政府及其相关部门一一予以当场或事后答复，自然也是一种政治应责的方式。“专题询问”的确有其效用，只是，其“刚性问责”的色彩弱，且目前还不能判断是否会常态化，对食品安全监管的作用还有待进一步观察。

（一）“专题询问”的展开

顾名思义，“专题询问”是针对专门主题或问题进行的询问。食品安全作为专题，纳入人民代表机关询问范围，之所以在2011年开始风起云涌，应当归功于全国人大2010年6月24日首开专题询问的垂范。虽然全国人大的首例专题询问指向公共财政，但地方人大的接踵学习和借鉴，很快使得专题询问延伸至关系民生的一系列重点难点问题，食品安全自然不例外。〔43〕参见张维炜：《专题询问创新人大监督》，载《中国人大》2010年第13期；金果林：《专题询问“走进”地方人大》，载《中国人大》2010年第19期。迄今为止，全国和地方人大的食品安全专题询问有以下五个方面值得关注。

第一，五年多以来具有连续性。为了解食品安全专题询问的现实情况，笔者在“中国知网”上以“篇名：食品安全（精确）+篇名：专题询问（精确）”的方式进行搜索，搜索日期是2017年3月3日，获得140条结果。这些结果在各个年度的分布是：2011点击显示 “2011” 的分组结果（29）、2012点击显示 “2012” 的分组结果、2013点击显示 “2013” 的分组结果、2014点击显示“2014” 的分组结果（26）、2015点击显示 “2015” 的分组结果（30）、 2016点击显示“2016”的分组结果（20）。该搜索并不是严谨而穷尽的。每年度的数字只是代表报道或论及食品安全专题询问的次数，而非询问本身的次数（有重复报道同一次专题询问的）。但是，任何其他方式的搜索，都有可能摄入更多并非特定指向食品安全专题询问的文献。以上数据基本指向的是新闻报道，其足以支持食品安全专题询问具有连续性的结论。在有的报道中，也会发现食品安全专题询问已在当地多次开展。〔44〕参见朱小兵、林鸿：《一场关乎民生的问答——市人大常委会食品安全专题询问会现场记》，载《台州日报》2012年8月28日第001版。

第二，覆盖广泛地域和区县以上各个层级。以上述结果为据，就省、自治区、直辖市而言，已经进行过食品安全专题询问的有上海、山西、湖南、甘肃、福建、山东、贵州、广西、安徽、广东、浙江、江西、重庆、四川、河北、新疆、湖北、青海、陕西、宁夏、黑龙江、河南、江苏、天津。有的在省级层面，有的在省、自治区、直辖市下属的州市、区县。在全国人大，2016年7月2日也就食品安全法实施情况举行专题询问，国务院副总理汪洋与7位国务院部门相关领导到会应询。〔45〕参见朱宁宁：《拿什么保障人民群众“舌尖上的安全”——全国人大常委会就食品安全法实施情况开展专题询问》，载《吉林人大》2016年第8期。

第三，基本都有细致而精心的组织。已经开展的专题询问，一般都经过周密部署。有的地方，专题询问的准备、组织以及最后的问答，历时近半年。例如，在山西运城，经历的环节包括：（1）人大常委会主任会议研究确定组织专题询问；（2）召开专门的专题询问启动会；（3）明察暗访和重点抽查；（4）通过媒体曝光，调动社会关注；（5）现场询问、回答；（6）向政府下发审议意见书；（7）跟踪监督。〔46〕参见张君蓉：《铲除问题食品生产经营的土壤——市人大常委会启动食品安全专题询问的工作》，载《运城日报》2011年6月23日第001版；常国才：《询出“安全”，问出“放心”——山西省运城市人大常委会开展食品安全专题询问纪实》，载《人民代表报》2011年11月29日第002版。

第四，问题可谓重点突出，巨细兼顾。食品安全的专题询问基本都扣紧普通民众关心的问题，如地沟油、肉品质量、非法添加、安全检测、食品追溯等，〔47〕参见张永红：《深圳市人大常委会首设食品安全专题询问会》，载《中国食品安全报》2012年6月30日第A02版。也有的问题触及食品安全认知，如为何食品抽检合格率高、但百姓食品安全感很低，〔48〕参见郑昭：《食品安全，人大政府“面对面”——省人大常委会食品安全专题询问侧记》，载《福建日报》2011年12月2日第002版。还有的问题针对政府在食品安全工作上的整体目标和计划。〔49〕参见朱小兵、林鸿：《一场关乎民生的问答——市人大常委会食品安全专题询问会现场记》，载《台州日报》2012年8月28日第001版。由于食品安全牵动每个人的心弦，人民代表又对本地的问题较为熟悉，故提问既有重点，又广泛涉及。

第五，政府及相关部门负责人皆需应询。食品安全专题询问的对象，都是负责食品安全的政府负责人以及相关部门的负责人，通常是正、副职行政首长。相关部门涉及食品安全委员会办公室、农业主管部门、质量技监部门、工商部门、食品药品监管部门、卫生部门、出入境检验检疫部门等，有时还会将商务部门、公安部门、编制部门、财政部门等纳入进来。前文提及的行政首长政治应责，在这里得到相当的体现。

（二）成效有待进一步检验

行政监管机关接受代议机关的询问并予以回应，可谓典型的政治应责形式之一。在全国人大的榜样引领之下，各地人大对此予以高度重视，纷纷展开相应工作，尤其在食品安全领域。相比不怎么透明的、同体监督的C链条、D链条、C+D链条，其相对地避免了裁判员和运动员集于一身的形式正义缺憾，又在媒体介入下更易为人知晓。相比有争议的、人民参与下的B链条，其更符合我国的宪制安排。据已有的报道，其对行政监管的促进效用至少体现在三个方面：第一，监管者必须认真准备如何应对询问；〔50〕“作为此次专题询问会上回答问题最多的政府部门负责人，钟安平表示，在前来参加专题询问前，他做了精心准备。”郑昭：《食品安全，人大政府“面对面”——省人大常委会食品安全专题询问侧记》，载《福建日报》2011年12月2日第002版。第二，监管者必须考虑如何解决代议机关提出的问题或督办的事项，并进行后期的汇报；〔51〕参见彭昶润、罗金成：《在市第三届人大常委会第二十五次会议上，市政府就食品安全专题询问重点督办事项交满意答卷》，载《巴中日报》2014年8月21日第003版。另外参见国家食品药品监督管理总局局长、国务院食品安全办主任毕井泉在2016年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上所作《国务院关于研究处理食品安全法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告》。第三，监管者必须习惯在媒体和人民瞩目下履职。〔52〕人民代表机关的专题询问基本都有媒体进行实录报道，只是报道详略不同。其中，最为全面的是对鄂尔多斯2013年12月专题询问的实录。参见《鄂尔多斯市三届人大常委会第六次会议食品安全工作专题询问实录》，该实录于《鄂尔多斯日报》2013年12月18日、19日、20日、23日、24日、25日、26日分七次连载，都在第002版列为“要闻”。

不过，暂时还不能对代议机关的专题询问寄予过多的期待，以为可依赖其让松软的政治应责得以强硬。首先，专题询问的“刚性”不足。如果承认前文论及的“应责”必须有“惩戒”之原理，那么，目前的专题询问是“跛脚的”。它有人民代表的提问，也有监管者的回应，确实能揭示出存在的问题，也能督促监管者彻底解决问题。但是，它还没有与严格的、认真的责任追究紧密关联。当然，这可能也要归结于我国当下的政制安排，严格的责任追究的率先启动，往往是在C链条、D链条或C+D链条里发生，代议机关罕见主动、积极开启的。全国人大或地方人大尚且只是用“询问”字眼，而非比较起来更为严厉的“质询”字眼，更遑论因询问而直接问责。总体上，在既有政制框架之中，专题询问更多的是“合作型应责”，是代议机关和监管者合力做好食品安全工作。行政首长或感到压力，至于该压力是否足以使其对食品安全监管的重视提到应有的较高水准，还不得而知。

其次，专题询问需要更加全面的动力装置。当前，食品安全专题询问的主要动力来自两个方面：一是执政党中央对食品安全的持续高度重视；二是人大通过专题询问这一新的形式加强监督的意愿。但是，仅有这两点，是否足够呢？特别是，如果专题询问的工作计划、启动、具体展开、媒体报道等，都主要寄望于代议机关的主动性，那么，代议机关是否会因为与被代表的人民（选民）之间的联系度较为松弛，而不能真正感受到专题询问不仅是对监管者的压力，也是自身回应人民所需负起的责任？此外，食品安全是一个专业性、技术性较强的领域，外行人的询问是否真的能“问到要害处、疑难处、关节点，问出深度，问出压力”，〔53〕参见潘一峰：《回应百姓关切，保障食品安全》，载《杭州日报》2015年4月20日第001版。是否会形成流于表面、浅尝辄止的问与答？因此，如何让专题询问更具回应人民性和专业性，就需要考虑和设计更多的动力装置。例如，是否可能通过代议机关的官方网站，任何个人或组织可以就某个或某些食品安全问题进行专题询问提交建议信，而后设定一个附和的人数门槛值，达到该数量的，代议机关就应该考虑是否启动专题询问，不启动的应当向人民作出说明。再如，是否可能让独立公正的相关领域专家参与，或者从拟定询问方案、调查研究、现场询问到跟踪督办的全程参与，或者其中部分环节的参与，从而提升专题询问本身的质量。总之，专题询问应当与代议机关在代表与选民联系加强、专业性加强等方面的自身完善，〔54〕中国共产党第十八次全国代表大会的报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》也指出加强代表性和专业性的方向，尽管方式不同。“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。”紧密而又具体地结合在一起。

最后，专题询问还有待常态化、制度化。在专题询问已有一定成效的基础上，有人大代表以及民众代表希望其能够更经常、更灵活地进行，并使其形成一套规范、成熟、行之有效的制度。〔55〕“市民代表林水仙参加旁听后表示，对政府的有关部门负责人进行询问这种监督形式很好，希望市人大常委会以后多组织，使之常态化、制度化、规范化”。罗超旻、俞杰：《食品安全“面对面”——三明市人大常委会首次食品安全专题询问侧记》，载《三明日报》2011年8月31日第A02版。“[省人大常委会委员] 游劝荣表示……今后，专题询问应走向经常化、小型化和常态化，形式灵活多样，不断增强人大监督工作实效”。郑昭：《食品安全，人大政府“面对面”——省人大常委会食品安全专题询问侧记》，载《福建日报》2011年12月2日第002版。“只有将专题询问常态化，将监督制度化，最大限度地激活人大监督权，才能不负民众重托，保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权，也才能促使政府官员知道权为民所赋，做到权为民所用”。蒋伟平：《激活用好询问权——从衢州市人大常委会开展食品安全专题询问说起》，载《衢州日报》2012年8月4日第003版。“[市人大常委会主任]王金财强调……推动专题询问常态化”。潘一峰：《回应百姓关切，保障食品安全》，载《杭州日报》2015年4月20日第001版。这种期许在一定程度上折射出对专题询问滑向偶发性、运动性、表面性、象征性的担忧。在我国当下的政制体系和氛围中，政党斗争性的、对抗性的、仅为揭短而不为建设的问责，于代议机关议事过程没有容身之地。而若要使“合作型应责”对监管的改善更具实效，常态化、制度化的专题询问在规范层面上设置更多的动力装置、完善相关的程序、确定询问者和应询者的权利义务等等，不失为一个值得期待的前景。

五、结语：政治应责得其所、就其位

行文至此，一个粗略的食品安全监管政治应责的图景，已经在描述和评价中得以铺开，其也初步完成对我国行政监管政治应责的例示。其复杂性虽然并未充分展现，但已经得以窥知一二。更多的可能发生政治应责的情境或问题，如监管者选择性执法的政治应责、行政首长出庭应诉与政治应责等，都有待开发和探索。

不过，可以略作总结的是，法律（如声称建立最严格责任体系的食安法）施加于监管者身上的责任，既有适宜通过司法过程（如行政诉讼）督促其完成的，亦即严格意义上的法律应责，也有不适宜借助司法之力实现的。且不论我国司法独立性、公正性、权威性还有待改革完善，单就某些问题（如监管的重视程度、监管资源的配置、监管体系的建构与改革、监管规则的裁量创制等）之本身而言，也并非司法能够胜任给出更可靠答案的。因此，有必要申明：“法律的归法律，政治的归政治”，尽管二者之间并非泾渭分明。

而当前，发生重大事件的事后应责，由绩效考核牵动的应责，监管规则制定过程公众参与唤起的应责，以及代议机关专题询问过程中的应责，都在用不同的形式，表现着以向人民应责为依归的政治应责。然而，这些政治应责形式，都有这样或那样的问题，尚无法在人民与监管者之间建立有力的桥接。政治应责的各种链条存在不同程度的松弛。虽然人民意志本身是一个抽象的、在具体情境中不确定其内涵的存在，甚至可能只是作为一种叙事的存在，虽然人民意志并不能完全等同于理性或最佳理性，〔56〕关于作为集体人格的人民的非理性，参见[法]古斯塔夫•勒庞：《乌合之众》，冯克利译，中央编译出版社1998年版；[法]塞奇•莫斯科维奇：《群氓的时代》，许列民等译，江苏人民出版社2003年版；[美]埃里克•霍弗：《狂热分子》（第2版），梁永安译，广西师范大学出版社2011年；[美]哈罗德•伊罗生：《群氓之族》（第2版），广西师范大学出版社2015年。但是，既然民主依然是立国的一项原则，人民依然是主权者，那么，监管者对人民的政治应责就必须存在。只是，更多考验智慧的是，如何建立尽管复杂但确实有效的政治应责。

为应对这样的难题，至少在理念上给政治应责相对独立的位所，在制度上给其独特的建构，在法学、行政法学学术上给其区别于法律应责的关照。如此，方可使行政监管的政治应责得其所、就其位，方可使不同特色的应责相互补益、相得益彰。否则，政治应责的不足，会成为整个行政监管责任体系的木桶短板。〔57〕根据“木桶定律”，一个木桶能装多少水取决于它最短的木板。

（责任编辑：陈越峰）

* 沈岿，北京大学宪法与行政法研究中心、教育部人文社科重点研究基地教授。本文系国家社科基金项目“风险治理视野下食品安全法治研究”（项目号11BFX096）的阶段性研究成果。